Консенсус і вето: європейська п’єса з неочевидним фіналом

Наступні кілька тижнів, без перебільшення, мають стати  історичними для України. Європейська Рада 14–15 грудня розгляне два ключові питання: щодо внесення змін до Багаторічного бюджету ЄС (MFF) на 2024–2027 роки, що передбачають утворення Українського фонду в обсязі 50 мільярдів євро, та про початок переговорів з Україною і Молдовою стосовно членства.

Перше рішення, щодо Українського фонду, має визначити фінансову перспективу для України, оскільки поточна макрофінансова допомога (МФД+) в обсязі 18 мільярдів євро, які виділив Євросоюз на 2023 рік, добігає кінця. Ця нова програма у поєднанні із зусиллями інших міжнародних донорів має не лише підтримати фінансову стійкість України та її здатність виконувати базові державні функції під час війни, але й створити своєрідну «подушку» для зниження ризиків для зовнішніх інвестицій у повоєнний період. Без таких «вливань», зокрема з боку приватних інвесторів, важко уявити собі процеси відновлення та відбудови України.

Друге рішення, стосовно початку переговорів про членство, є важливе не лише для України й Молдови. Воно розблокує увесь процес розширення ЄС завдяки країнам Західних Балкан, який через ті чи інші причини був у стагнації близько 20 минулих років.

Європейська комісія у річній доповіді щодо розширення рекомендувала Європейській Раді розпочати переговори з Україною і Молдовою та відзначила їхні успіхи у реформах, які необхідні для інтеграції в ЄС. Здавалося б, справа правильна, і можна спокійно дочекатися доленосного та позитивного рішення лідерів країн ЄС з обох питань. Але з наближенням до саміту почали з’являтися та наростати тривожні настрої.

Річ не тільки у відверто проросійській риториці угорського прем’єра Віктора Орбана, який обіцяє заблокувати створення Українського фонду та початок переговорів з Україною, блокує виділення наступного траншу в рамках Європейського фонду миру для військової допомоги Україні.

Є й інші тривожні «дзвіночки». У Словаччині до влади став уряд Роберта Фіца, який має очевидні антиукраїнські сентименти. В Нідерландах, які були в перших рядах у наданні військової допомоги для України та створенні літакової коаліції F-16, парламентські вибори завершилися на користь ультраправих сил, що, очевидно, впливатиме на позицію нового уряду. Ці обставини також можуть призвести до блокування рішення Європейської Ради. Оскільки з обох питань – щодо Українського фонду та переговорів – рішення мають ухвалювати в результаті виключно консенсусу, тобто одноголосно, всі глави держав та урядів ЄС.

Достатньо лише одного голосу «проти» – і угода не відбудеться. Так влаштовані Європейський Союз та його демократія. Та обставина, що візит президента Євроради Шарля Мішеля до Угорщини тиждень тому не супроводжували спільні заяви сторін щодо досягнутих компромісів, не додає оптимізму.

На питання Укрінформу про можливості ухвалення цих рішень «коаліцією доброї волі», яка не міститиме, зокрема, скептичних голосів з боку Угорщини, високий представник ЄС Жозеп Боррель прямо заперечив такий варіант. Мовляв, ні, ми будемо досягати консенсусу, оскільки ця норма передбачена Угодами ЄС та є основою нашої демократії. Зрозуміло, що демократія – це складна річ. Вона, як не дивно, – основа сили ЄС і водночас підстава для його вразливості, оскільки доволі часто гальмує ухвалення важливих рішень, які визначають авторитет та вагу Європейського Союзу на міжнародній арені.

КОНСЕНСУС: БЛИСК ТА НЕМІЧ

Для того щоб зрозуміти, звідки в ЄС взявся сам принцип консенсусу, варто згадати, що означає слово «демократія». Ну так, це влада «демосу», тобто народу. Водночас ліберальна демократія розглядає цю владу не як волю натовпу, а як право кожної людини, що входить до цього «демосу», висловлювати свою думку та бути почутою. Тобто, людина – в центрі західної демократичної системи, а її, людини, свобода та права є в основі так званих європейських цінностей, про які ми часто чуємо.

Тобто, ліберальна демократія – це влада меншості та спільнота більшості, що є толерантною до думок такої меншості.

У цьому, до речі, докорінна відмінність західних демократій від авторитарних держав, таких як Китай або Іран, де «демосом» керує лідер / партія, а думка громадянина, як, власне, і його життя, нічого не варті порівняно з інтересами держави та «більшості», що складається з безголосих та покірних долі людей. У деяких випадках, наприклад, у Росії, цей устрій набуває вже зовсім огидливих форм неприкритого нацизму та нетерпимості до «інших», яким, скажімо, Україні, взагалі відмовляють в праві на існування.

Тобто, автократія – це влада певного лідера, який присвоїв собі право виступати від імені «більшості», що передбачає покірність «меншості» та право «більшості» диктувати свою волю певному громадянину, настроям та навіть життю, якого ціна – копійка порівняно з інтересами авторитарної держави.

У цьому, власне, у ставленні до людини, і є докорінна та непримиренна відмінність між демократією і авторитаризмом. Водночас обидві системи існують на одній планеті і постійно конкурують одна з одною. І там, де авторитарний лідер ухвалює рішення одноосібно (читай – швидко), багаторівнева структура, така, наприклад, як ЄС, має проводити дискусії, переконувати і шукати консенсусу, тобто – одноголосного ухвалення рішень багатьма сторонами.  

Така складна система ухвалення рішень часто робить демократичну систему вразливою. Прикладів цього – безліч. Коли ЄС починав військово-морську операцію EUNAVFOR MED IRINI для патрулювання Середземного моря та, за рішенням ООН, упередження контрабанди зброї у Лівію, це супроводжувалося тривалими та виснажливими дискусіями щодо структури сил та їхнього фінансування, в результаті чого ця місія не могла бути розпочата негайно, у відповідь на загострення бойових дій на території країни.

Принцип консенсусу став причиною подій, які згодом самі країни ЄС називали «стратегічною помилкою». Наприклад, так сталося під час ухвалення рішення ЄС щодо початку переговорів про членство з Північною Македонією та Албанією.

Рішення стосовно Албанії відкладали протягом років, через різні причини, зокрема внаслідок «недостатньої боротьби з корупцією». Це спричинило певне розчарування та зневіру не лише в Албанії, але й в інших країнах Західних Балкан, що відкрило простір для посилення впливів інших, авторитарних сил, зокрема проросійських.

«Класикою жанру» у цьому випадку стали вимоги Греції щодо перейменування Македонії, назва якої, через певні історичні причини, здавалася уряду Греції нестерпною. І навіть після цього вже Північна Македонія відчула певний тиск з боку іншого сусіда, Болгарії, який вперто блокував процеси європейської інтеграції у пошуку історичної та культурної «болгарської» ідентичності для населення Північної Македонії.

Нещодавні приклади стосуються важкої процедури ухвалення 12-го пакету санкцій ЄС проти Росії або рішення про виплату 8-го траншу оборонної допомоги для України в обсязі 500 млн євро з міждержавного Європейського фонду миру, яке послідовно блокує Угорщина.

Усі ці нескінченні дискусії, зустрічі Європейської Ради, що зазвичай затягуються до ранку й інколи завершуються без бажаного результату, – все це дуже виснажливо, найперше для самих лідерів, як і для спільнот, які вони представляють або інтереси яких обговорюють.

Але саме так працює європейська демократія – за принципом консенсусу. Припущення оптимістів, – мовляв, Угорщина «догралася», і ЄС близький до того, щоб відмовитися від принципу консенсусу в ухваленні рішень, – можна сприймати як завчасні. Тому що принцип консенсусу закладений в базових Угодах ЄС як основа для ухвалення рішень. І, щоб відмовитися від принципу одностайності, треба змінити ці Угоди ЄС, тобто змінити основу демократичного устрою Союзу. У цьому й складність такого рішення. Втім, перший і доволі рішучий крок у цьому напрямі вже зроблений.

ЗАЛИШИТИ НЕ МОЖНА СКАСУВАТИ

22-го листопада Європарламент ухвалив безпрецедентну резолюцію, яка містить пропозиції про внесення змін у базові угоди ЄС, зокрема щодо запровадження принципу «кваліфікованої більшості» замість вже згаданого принципу консенсусу під час ухвалення рішень в рамках Євросоюзу.

Цей документ ґрунтувався на  доповіді групи членів Комітету ЄП із конституційних справ, до якої увійшли депутати Гельмут Шольц, Гі Верхофстадт, Габріеле Бішофф, Даніель Фройнд та Свен Сімон.

Документ, сам собою суперечливий і конфліктний, був ухвалений за мінімальної переваги його прихильників: за проголосував 291 депутат, проти – 274, утрималися – 44.

Головний його зміст – розширення кола питань, рішення щодо яких можуть ухвалювати за принципом «кваліфікованої більшості», тобто за голосами двох третин від загальної кількості країн-членів, які представляють не менше 50 відсотків населення Євросоюзу, за умови надання спеціальних повноважень для невеликих країн ЄС з невеликою кількістю населення.

Депутати у цьому документі запропонували лідерам країн ЄС «без додаткових роздумів та негайно» розглянути пропозицію щодо заміни принципу консенсусу механізмом кваліфікованої більшості. Але навряд чи таке рішення може відбутися швидко та без «роздумів», оскільки воно зачіпає питання, які тривалий час і традиційно належали до виключно національної компетенції країн-членів.

Зокрема, за пропозицією, принцип «кваліфікованої більшості» має поширюватися на питання спільної зовнішньої, безпекової та оборонної політики ЄС, зокрема рішення щодо застосування санкцій, внутрішніх процедур у процесі розширення ЄС, спільного менеджменту кордонів та інших питань зовнішньої політики. Винятки, за задумом, мають робитися під час розгляду рішень стосовно започаткування військових місій або операцій з виконавчим мандатом: у такому разі буде необхідно, як і раніше, дотримуватися принципу консенсусу або «посиленої» кваліфікованої більшості.

Та обставина, що створення оборонних інструментів ЄС та його співробітництво з безпековими організаціями, наприклад, з НАТО, не має впливати на політику нейтральних країн Євросоюзу, не робить справу простішою.

Ухвалена резолюція рекомендує також поширити голосування кваліфікованою більшістю у вирішенні бюджетних питань, зокрема щодо змін в системі оподаткування або в процесі опрацювання багаторічного бюджету ЄС на п’ятирічний період. Це ж має стосуватися рішень на рівні ЄС стосовно соціальної сфери, торгівлі та інвестицій, освіти, захисту меншин та уникнення дискримінації, виконання завдань з охорони довкілля та інших.

Як аргументації автори резолюції наводили той факт, що поточна версія угод ЄС набула чинності доволі давно та у зовсім відмінних геополітичних обставинах – 1 грудня 2009 року.  Відтоді ЄС постав перед безпрецедентними викликами та кризами, такими, зокрема, як російська загарбницька війна проти України. Зважаючи на це, на думку депутатів, внесення змін до базових угод ЄС необхідне для збереження дієздатності Європейського Союзу, особливо з огляду на його майбутнє розширення.

Запропоновано також створити механізм європейського референдуму з найбільш важливих дій Європейського Союзу або напрямів його політики. Це, за задумом, має слугувати ширшому залученню громадян ЄС до ухвалення рішень, зважаючи на принципи представницької демократії.

Водночас положення щодо такого «перегляду основ» містяться в самій Угоді ЄС, зокрема у статті 48 цього документа, тож лідери ЄС мають всі правові підстави розглянути це питання. 

Як зауважив під час слухань один з авторів доповіді, представник політичної групи «Оновлення Європи» депутат Гі Верхофстадт, вимога одностайності стала пасткою, яка не дає змоги ЄС ухвалювати найважливіші рішення, і ця нестача спроможності до швидких та потрібних рішень буде поглиблюватися, якщо ЄС розшириться до 30, 35 або навіть 37 країн-членів.

«Ми реагуємо (на проблеми) замало та запізно, тому що паралізовані вимогою щодо одностайності в процесі ухвалення рішень. Повний перелік таких випадків є задовгим, достатньо навести кілька прикладів. Вже чотири місяці ми не можемо ухвалити рішення щодо 12-го пакету санкцій проти Росії. Ми не є здатними профінансувати Європейський фонд миру, щоб надіслати нову зброю до України. Протягом десятиліть ми були неспроможними щось зробити з незаконною міграцією, тому що ми самі замкнули себе у цій пастці одноголосності», – наголосив цей європейський політик.

Також він зауважив, що вето й шантаж стали ледь не «стандартною практикою» під час ухвалення рішень в рамках ЄС.

«З моменту ухвалення Лісабонської угоди (2009 рік , – ред.) світ змінився драматично. Ми живемо у жорстокому "світі імперій", де суверенітет народів та країн Європи, на мій погляд, може бути збережений у розширеному та більш розвинутому Європейському Союзі», – наголосив тоді Гі Верхофстадт.

Він визнав, що спроби розв’язати цю проблему раніше постійно зазнавали невдач, тому що жодна з невеликих або середніх країн-членів ЄС, не кажучи вже про Іспанію, Польщу, Італію, не були готові відмовитися від свого права на вето, на додаток до права вето, яке, де-факто, мають Франція і Німеччина за чинними нині правилами.

Водночас він заперечив побоювання, що відмова від принципу консенсусу перетворить ЄС на «супердержаву» з обмеженням суверенітету країн-членів. На думку депутата, такі припущення «звучать смішно», оскільки на бюджет ЄС припадає 1 відсоток від європейського ВВП, – решту коштів використовують країни-члени.

МИ НЕ ВАСАЛИ. ВАСАЛИ НЕ МИ

Питання не видалося смішним опонентам резолюції, які вважають згадані пропозиції стосовно відмови від консенсусу такими, що підриватимуть основи демократичного устрою Європейського Союзу.

Зокрема, помітною у цьому сенсі стала позиція групи Європейських консерваторів та реформістів, яку під час спеціально зібраної пресконференції озвучили польські євродепутати Яцек Саріуш-Вольський (Jacek Saryusz-Wolski), Ришард Леґутко (Ryszard Legutko) та євродепутат від Італії Нікола Прокаччіні (Nicola Procaccini).

Яцек Саріуш-Вольський, який був «тіньовим доповідачем» у представленому документі про законодавчі зміни, відмовився брати участь у його розробленні ще у липні поточного року, на знак протесту.

«Можу викласти свою позицію одним реченням: ми проти викрадення Європи коштом цього антидемократичного та антифедеративного проєкту, що перетворить ЄС на супердержаву… Ці зміни є революційними, у вимірі екосистеми Євросоюзу їх можна порівняти з революцією Коперника. Вони також є незворотними, що означає: тільки-но нові угоди набудуть чинності, їх буде неможливо змінити. Ці зміни перетворять суверенні країни-члени у васалів та створять централізовану гегемонію, коли країни-члени будуть керуватися централізованою олігархією», – наголосив польський політик.

Він зауважив, що запропоновані зміни містять головний масив компетенцій, які наразі належать національним державам, до ексклюзивних повноважень ЄС, рішення якого на 100 відсотків матимуть пріоритет над рішеннями національних органів влади, що, на думку депутата, ослабить державність країн-членів та перетворить їх на «регіони» нової супердержави. Це поширюється не тільки на питання безпеки й оборони, але й на довкілля, клімат, громадське здоров’я, зокрема репродуктивне здоров’я та право на аборти, транскордонне сполучення, інфраструктуру, цивільний захист, промисловість та освіту.

Окрім цього, пропозиції передбачають де-факто повне скасування права вето та одностайності. Але саме принцип одноголосності, за словами Яцека Саріуша-Вольского, є «бастіоном суверенності» країн-членів.

«Це наша суверенність, ми ніколи не вирішували передавати її на рівень ЄС, і це треба поважати. Якщо ми не погоджуємося з рішеннями ЄС, ми маємо право на вето», – сказав депутат.

Він виступив із жорсткою критикою ідеї «кваліфікованої більшості». Зменшення порогу «подвійної більшості» до представництва 65 відсотків від населення ЄС, на його переконання, відкриває шлях для «великих хлопців», таких як Німеччина, Франція, Італія або Іспанія, на які разом припадає до 75 відсотків населення, щоб ухвалювати рішення майже самотужки, адже схилити на свою користь до десятка менших країн для досягнення «двох третин» від держав ЄС не є надто складним завданням. Тож за певних умов великі країни зможуть керувати Євросоюзом самотужки.

Саріуш-Вольський побачив у пропозиціях щодо змін базових Угод ЄС навіть присутність «комуністичної примари» з поступовим сповзанням до тоталітарного устрою, коли більшість країн Євросоюзу будуть взагалі позбавлені права голосу.

«Ми маємо багато розмов про залучення громадян та демократію, але на практиці все рухається у протилежному напрямку. Ті країни, що не погоджуються, будуть покарані відповідно до статті 7 (про дотримання верховенства права, – ред.).  Рішення ухвалюватиме більшість, і за цими рішеннями «винних» країн-членів позбавлятимуть мільярдів євро, що ставитиме їх на коліна у фінансовому вимірі», – додав депутат.

НАМ СВОЄ РОБИТИ. РАЗОМ З ЄВРОПОЮ

Сама собою ідея «Об’єднаних» або «Сполучених» Штатів Європи, тобто створення на основі Європейського Співтовариства або наддержави, або наддержавного формування, якому країни ЄС добровільно передаватимуть частину своїх повноважень, не є новою. Деякі дослідники вважають її актуальною ще в часи Карла Великого та навіть Юлія Цезаря, не кажучи вже про відносно «свіжу» риторику минулого століття у виконанні Троцького й Леніна.

Але, ймовірно, те, що здавалося фантастичним ще десятиліття тому, в новітній історії, особливо у геополітичних реаліях, що склалися після військової агресії Росії проти України, може стати передумовою для виживання самого Європейського Союзу в «епоху імперій», як про це сказав Гі Верхофстадт.

Невипадково саме протягом поточного року, навіть упродовж кількох минулих місяців риторика ЄС щодо власного розширення кардинально змінилася. Від дещо зверхнього погляду на змогу надати країнам-кандидатам можливості приєднатися до єдиного простору свободи, добробуту й безпеки ЄС перейшов до констатації, що геополітичні умови та різке зростання міжнародної конкуренції перетворюють майбутнє розширення Європейського Союзу завдяки країнам Східної Європи та Західних Балкан на стратегічну необхідність для збільшення потужності та конкурентності Єдиного ринку та ваги ЄС як глобального гравця.

Чи означає це, що ЄС стає новою імперією? Зовсім ні. Оскільки в основі Європейського Співтовариства залишаються ті самі ліберальні цінності, які ставлять людину в центр всесвіту, з усіма її свободами та правами. На такій основі нове об’єднання, якими б не були принципи ухвалення рішень, не може стати тоталітарною системою, адже принципи устрою такого оновленого об’єднання міститимуть необхідні баланси та противаги. За такого сценарію держави з тоталітарними ознаками, які, наприклад, можна помітити у нинішнього керівництва Угорщини, просто не втримаються у компанії ліберальних демократій.  

Щодо України – нам потрібно не тільки уважно слідкувати, в якому напрямку рухається Європейський Союз, але й активно брати участь у цій роботі. Вже тепер, на етапі підготовки до членства, завдяки прямій участі в роботі Євроінституцій, зокрема в ключових директоратах Європейської Комісії, Європарламенту, представницьких Комітеті регіонів або Європейському соціально-економічному комітеті.

Україна має бути готова до входження в ЄС за демократичними стандартами. Але й ЄС має бути готовий прийняти Україну такою, якою вона є, із сприйняттям її величезних людського, промислового, сільськогосподарського та військового потенціалів як активу, що слугуватиме інтересам усього ЄС, а не вважати конкурентом, який ускладнює життя певним країнам-членам. За таке поважне ставлення до себе вже після повернення в європейську родину Україні ще доведеться боротися. Але це – тема вже для іншої розмови.

Дмитро Шкурко, Брюссель