Бюджети громад: як добитися ефективності

Територіальним громадам необхідно швидко налагоджувати роботу в умовах нового адміністративно-територіального устрою

Сильні та заможні територіальні громади мають стати демонстрацією успіху реформи децентралізації в Україні. Саме такі громади за рахунок власних ресурсів можуть забезпечувати соціально-економічний розвиток територій та надавати якісні послуги своїм жителям. Громади з високим рівнем надходжень до бюджету можуть реалізовувати соціальні та інфраструктурні проєкти, створювати умови для розвитку підприємництва та залучення інвестицій, фінансувати різні програми місцевого розвитку.

У 2015 році в Україні заклали законодавчі основи для стимулювання територіальних громад до об’єднання та переходу на прямі міжбюджетні відносини. Громади поступово об’єднувалися, й у 2020 році такі відносини з державною скарбницею мали 872 ОТГ.

Стан фінансів цих громад було проаналізовано в рамках аналітичного дослідження «Оцінка фінансових показників бюджетів 872 ОТГ. Рейтинг за 2020 рік» експертами Програми «U-LEAD з Європою» та шведської компанії SKL International.

Надходження до місцевих бюджетів зростають з кожним роком, але карантинні заходи вплинули на динаміку

За даними дослідження, номінальне зростання надходжень до місцевих бюджетів минулого року становило 14,9 млрд грн, що на 5,4% більше порівняно з 2019 роком. Це свідчить про уповільнення динаміки зростання місцевих бюджетів, які поетапно збільшувались у рамках реформи децентралізації. (Зокрема, приріст доходів у 2019-му відносно 2018 року становив 17,5% (плюс 41,1 млрд грн). Експерти вказують, що на динаміку надходжень до місцевих бюджетів торік суттєво вплинули карантинні заходи, запроваджені у зв’язку з пандемією коронавірусу. Як відомо, карантин у 2020 році відчутно знизив ділову активність у всьому світі.

Для українського бізнесу це випробування з березня минулого року ускладнило й без того непросту економічну ситуацію. Внаслідок жорстких обмежень, які тривали більш як три місяці, багато підприємців опинилися на грані виживання. Держава була вимушена знизити податкове навантаження. Це безпосередньо вплинуло і на бюджети громад.

“Пандемія вплинула на фінансове становище громад, оскільки зменшилась динаміка доходів і також необхідно було спрямувати додаткові видатки на протиепідемічні заходи для боротьби з коронавірусом. Тобто бюджети громад мали практично подвійні втрати – недоотримані доходи та додаткові витрати”, – зауважив кандидат економічних наук, експерт з фінансових та бюджетних питань Програми «U-LEAD з Європою» Віктор Венцель.

Він додав, що у квітні-травні спостерігалося зменшення надходжень до бюджетів громад на більш як 12%, після чого у червні-липні позитивна динаміка поступово відновилася, і протягом жовтня-грудня середній показник приросту доходів склав 10,7%.

Згідно з дослідженням, у 2020 році в середньому по Україні доходи на одного мешканця у місцевих бюджетах склали 7,3 тисячі грн. Однак, у межах України диференціація доходів була досить значною – у Києві це майже 15 тисяч грн на 1 мешканця, в Чернівецькій, Луганській та Закарпатській областях – в межах 4 тисяч грн.

Експерти зауважують, що у 872 ОТГ були значні відмінності в показниках фінансового потенціалу. Відмінність між найбільшими і найменшими доходами на одного мешканця у різних громадах з населенням до 10 тисяч досягає 40 разів, тоді як у громадах-містах обласного значення вони відрізняються лише у 3,9 разу.

Показник видатків на одного мешканця у 872 ОТГ складає майже 7 тисяч гривень. Водночас у 62,8% українських громад видатки на одного мешканця перевищують середній показник. Найвища диференціація – у громад з населенням до 5 тисяч осіб, де максимальний показник є більшим у 13,2 разу за мінімальний. У громад з чисельністю населення 5-10 тисяч – 8,5 разу. Найменший розрив серед об’єднаних громад-міст обласного значення – 3,2 разу.

Такі дані свідчать про необхідність певного коригування державної регіональної та бюджетної політики у бік диверсифікації надходжень до громад з різним фінансовим становищем, а також удосконалення системи фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Це дозволить скоротити різницю між найбільшими та найменшими показниками доходів та витрат на одного мешканця в українських громадах. Це важливо для забезпечення рівних можливостей соціально-економічного розвитку громад.

Нещодавно міністр розвитку громад та територій Олексій Чернишов розповів про плани поділити територію України на своєрідні функціональні зони, що дозволить краще зосереджувати та розподіляти ресурси, спрямовані на розвиток регіонів.

«Вони (функціональні зони – ред.) розроблені системно і дають можливість розподіляти гроші не тільки між областями, а й між функціональними територіями. Наприклад, перша з десяти зон – гірські території українських Карпат. Це одразу кілька областей, які ми повинні розвивати. Далі – макрорегіон Азов–Чорне море. Це узбережжя Чорного й Азовського морів. Там одні й ті самі проблеми. Далі, наприклад, прикордонні регіональні зони. На сході й на заході вони різні, в першому випадку – в несприятливих умовах, у другому – навпаки (маються на увазі можливості для господарювання, інвестицій і соціально-культурного розвитку – ред.). Також є монофункціональні міста, є шахтарські регіони, які вимагають абсолютно іншої логіки», – сказав Чернишов.

За його словами, поділ територій на 10 функціональних типів дає економічні переваги жителям різних областей і дозволить більш ефективно розвивати регіони.

Уперше області розділять за схожістю соціально-економічних характеристик і без прив’язки до встановлених меж областей. Міністр зазначив, що ідея полягає в тому, щоб направляти державне фінансування не на області, як було раніше, а на території. Адже з одного боку, в межах однієї області можуть бути міста і села, які вимагають абсолютно різного підходу до стратегії розвитку. А з іншого, як бачимо, є території в різних областях, схожі за природним рельєфом, можливими джерелами енергоресурсів, щільністю населення і традиційною сферою його зайнятості.

Основні надходження у 2020 році громади отримали від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО)

Торік джерелами доходів місцевих бюджетів були надходження від податку на доходи фізичних осіб (далі ПДФО), плати за землю, податку на нерухоме майно, єдиного податку, акцизного податку з пального. Також місцеві бюджети отримували трансферні платежі від держави на підтримку та розвиток територій.

За даними Міністерства фінансів, темпи приросту фактичних надходжень ПДФО за 2020 рік до 2019 року вимірювалися цифрою в 7,5 відсотка. Також у Міністерстві фінансів зазначають, що надходження плати за землю до бюджетів громад зменшились на 4% порівняно з 2019 роком, натомість фактичні надходження податку на нерухоме майно минулого року зросли на 17,9%. Надходження єдиного податку також зросли на 7,8%.

Щодо видатків громад, то за даними дослідження Програми «U-LEAD з Європою» – майже 70% від загальної суми видатків у 872 ОТГ спрямували на заробітну плату в різних сферах функціонування громади. На капітальні видатки громади спрямували 14,9% бюджетних коштів. Саме обсяг капітальних видатків відображає спроможність територіальних громад забезпечувати соціально-економічний розвиток, можливості для реалізації проєктів інфраструктурного розвитку та впроваджувати бюджети розвитку.

“Громади торік спрямували 14% видатків на капітальні витрати. Це – кошти на проєкти соціально-економічного та інфраструктурного розвитку. В кризових умовах минулого року – це непоганий показник, хоча, звичайно, що хотілося б більше. Проте добре, що крім поточних видатків і високих видатків на зарплату, громади змогли ще виділити кошти й на капітальні видатки”, – зауважив експерт Віктор Венцель.

Крім того, за даними дослідження Програми «U-LEAD з Європою», у структурі більшості бюджетів громад основна частка доходів належить саме ПДФО – в середньому це 61% від загальної суми доходів.

Однак, існують громади, в яких цей показник значно вищий, або навпаки – набагато менший. В окремих бюджетах ПДФО складає понад 80% і навіть 90% доходів. В інших – навпаки, ледь дотягує до 10-15%. Експерти звертають увагу, що значна залежність бюджету від одного виду доходів може призвести до проблем, якщо з тих чи інших причин бюджет втратить базу оподаткування (або вона зменшиться) чи платників податку.

“Громади мають проаналізувати свій бюджет і планувати альтернативні джерела надходжень. Наприклад, Славська громада на Львівщині – 90% доходів формує лише від ПДФО. Є потенційний ризик того, що, якщо основні платники податків з тих чи інших причин не зможуть платити, чи не зможуть це робити в певних обсягах, то громади не матимуть інших джерел для наповнення бюджету. Громади мають планувати розширення надходжень у майбутньому для уникнення ситуації, за якої вони залежні від одного виду податків”, – сказав експерт Віктор Венцель.

Варто напрацювати чіткі критерії та підходи до виділення субвенцій бюджетам громад

У дослідженні експерти зауважують, що протягом 2017-2020 років суттєво змінилася структура трансфертів з державного бюджету. Сталося це через зміну державної політики у сфері фінансування державних програм, насамперед соціального захисту (допомога сім’ям з дітьми, пільги й субсидії), а також переформатування видатків на охорону здоров’я у зв’язку зі створенням Національної служби здоров’я. Так, Уряд забезпечив у 2020 році перерахування міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам в обсязі 160,2 мільярда гривень. Це – кошти базової дотації, освітня й медична субвенції, субвенція на будівництво й утримання доріг та інші.

Загалом, у 2020 році місцеві бюджети отримували з державного бюджету 53 види субвенцій, у 2019 – 42 види субвенцій, у 2018 році – 34, а у 2017 – 27. Таким чином, спостерігається тенденція щодо постійного збільшення числа субвенцій, які надходять з центру на місця.

“Така значна кількість субвенцій свідчить про суттєву волатильність державної трансфертної політики відносно місцевих бюджетів і перешкоджає формуванню якісної й прогнозованої бюджетної політики, ускладнює здійснення середньострокового планування соціально-економічного розвитку територій, знижує ефективність використання коштів”, – зауважує експерт Віктор Венцель.

Він також звертає увагу на те, що в Україні необхідно напрацювати чіткі критерії розподілу субвенцій для громад. Громади зможуть краще й ефективніше планувати кошти на різні проєкти розвитку, розуміючи потенційну суму надходжень у вигляді субвенцій.

Новоутворені громади мають швидко налагодити роботу для забезпечення подальшого розвитку

У 2021 році прямі міжбюджетні відносини матимуть усі 1438 територіальних громад, оскільки сформований новий адміністративно-територіальний устрій. Експерт Віктор Венцель зауважує, що новоутворені громади мають оперативно налагодити адміністративну роботу для забезпечення першочергових видатків на функціонування бюджетних установ та для подальшого розвитку.

“Багатьом новим громадам необхідно буде швидко налагоджувати роботу в умовах нового адміністративно-територіального устрою. Цей процес може вплинути на доходи і видаткову частину бюджетів, але серйозних проблем у плані зриву фінансування соціальних програм, невиплати зарплати, не очікується. Оскільки бюджети громад уже сформовані, джерела доходів та видаткові статті визначено, державна фінансова підтримка також здійснюється. Тому в плані забезпечення першочергових видатків, пов’язаних з функціонуванням бюджетних установ, проблем не буде”, – зазначив він.

Бюджети громад продовжують зростати і в 2021 році. Так, за січень-лютий зберігається зростання на рівні 5-6%. Подальше фінансове становище громад залежатиме від того, як відновлюватиметься економіка в Україні загалом. Крім того, громади можуть підвищувати фінансову спроможність шляхом розвитку економіки на своїх територіях, популяризації туристичних локацій, сприяння інвестиціям та підтримки місцевого бізнесу.

Програма для України «U-LEAD з Європою» – з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності й розвитку – спільно фінансується ЄС та його державами-членами – Німеччиною, Польщею, Швецією, Данією, Естонією й Словенією і має на меті підтримку України на її шляху до зміцнення місцевого самоврядування. U-LEAD сприяє прозорому, підзвітному та багаторівневому управлінню в Україні, яке відповідає потребам громадян, розширює можливості громад.

Божена Кецмур. Київ