Найскладніший бюджет: на чому доведеться заощаджувати у 2023-му
Укрінформ проаналізував, як можна заощадити на видатках та як наростити доходи найскладнішого в історії країни бюджету
Кабмін напередодні схвалив проєкт бюджету України на 2023 рік. Документ скерували до Верховної Ради. Ледь не половина передбачених видатків - 1,136 трлн із 2,57 трлн грн — підуть на боротьбу з агресором: на зарплати військовим, забезпечення армії, ремонт і закупівлю техніки та зброї (це вчетверо більше, ніж передбачалося Законом “Про Державний бюджет на 2022 рік”). Понад 800 млрд — видатки на пенсії, субсидії, виплати ВПО, допомогу малозабезпеченим родинам, витрати на освіту та медицину.
Власні доходи бюджету передбачено на рівні 1,28 трлн грн. При цьому Уряд пропонує зменшити потребу в додатковому фінансуванні бюджету до трохи більше ніж $3 млрд на місяць проти цьогорічних $5 млрд.
Зрозуміло, що за нинішніх обставин компенсувати навіть такий “скорочений” бюджетний дефіцит без підтримки міжнародних партнерів неможливо. Поки що фінансова допомога від них компенсує до 40% видатків. Як буде наступного року, прогнозувати ніхто не береться. Складно оцінити й реальні потреби країни в грошах. Це, передовсім, залежатиме від тривалості та інтенсивності війни. Детальніше про те, яким бачать сценарій скорочення бюджетного дефіциту в Уряді, дізнаємося після оприлюднення законопроєкту про держбюджет-2023 на сайті Верховної Ради. Безперечно, щось намагатимуться додати до нього й самі народні обранці. Хоча традиційних осінніх депутатських “хотєлок”, як під час “мирних” бюджетних процесів, за прогнозами, буде на порядок менше.
А що ж можна зробити, аби відносно безболісно заощадити на державних видатках і наростити доходи бюджету? Укрінформ цікавився думками фінансових аналітиків та економістів.
Про видатки: усе для армії та “соціалки”
Як раніше анонсував міністр фінансів Сергій Марченко, на усі видаткові статті головного фінансового документа чекає оптимізація. Незмінними залишаються тільки такі пріоритети як пенсії, зарплати медикам, освітянам, соціальний захист громадян, виплати внутрішньо переміщеним особам і кошти на армію. Оприлюднені на урядовому засіданні цифри — тому підтвердженням.
За словами прем’єр-міністра Дениса Шмигаля, зокрема заплановано зменшення на 11,6 млрд грн проти 2022 року видатків на органи державної влади: скорочується кількість чиновників, обмежуються їхні зарплати та премії (крім силових структур). Також планують створити бюджетний Фонд ліквідації наслідків російської збройної агресії у розмірі не менше 19 млрд грн, де акумулюватимуть конфісковані російські активи та цільову міжнародну допомогу на невідкладне відновлення. Передбачено додаткову дотацію на компенсації “воєнних” витрат місцевих бюджетів. Йдеться про 24 млрд грн.
За словами глави Уряду, згідно з макроекономічним прогнозом, на основі якого готували проєкт держкошторису, українська економіка наступного року зросте на 4,6% у реальному вираженні та на 37% - у номінальному. “Середня зарплата орієнтовно складе 18,5 тисяч гривень, інфляція може сягнути 30%, середньорічний курс долара коливатиметься в районі 42 гривень", - сказав Шмигаль. Він додав, що залежно від зміни ситуації на фронті, економіка у 2023 році може як скоротитися на 0,4%, так і зрости на 10 та більше відсотків. Так може бути і з іншими показниками. Тож нинішній макропрогноз — це доволі консервативний сценарій, адже ми маємо бути готовими до будь-якого розвитку подій.
Опитані Укрінформом економісти погоджуються: за теперішньої загрозливої динаміки з ризиками високої інфляції і значної емісії досягти макроекономічної стабільності в Україні у найближчі два роки нереально. Отже, країні не обійтися без суттєвої міжнародної фінансової підтримки ні цього, ні щонайменше упродовж 2023-2024 років. Завдання — максимально зменшити потреби у зовнішньому фінансуванні за рахунок внутрішніх резервів. І для того, щоб це зробити, здавалося б, не треба винаходити жодного велосипеда: маємо оптимізувати видатки, як це вже спробував зробити Уряд, та по можливості нарощувати власні доходи. Це в теорії. А якими можуть бути додаткові практичні кроки?
На цьому тлі спроможність країни заощадити кілька чи й навіть кільканадцять мільярдів гривень при щомісячному недофінансуванні у декілька мільярдів доларів особливого значення не має, вважає Кухта. Хоча Міністерство фінансів і намагалося домогтися бодай мінімального зменшення видатків.
Щодо деталей, то фінансовий аналітик Олексій Кущ одразу ж застерігає: намагання обмежити соціальну частину видатків (а проскочила інформація, що наступного року в Україні можуть “заморозити” мінімальну зарплату на рівні показника цьогорічного жовтня - 6700 гривень) ні до чого доброго не призведе.
“Філософія бюджетного процесу-2023 зрозуміла: міністр фінансів Сергій Марченко неодноразово казав, що це буде “жорсткий” бюджет, скорочення видатків, збільшення податків. Вважаю таку філософію помилковою. Бо аналізуючи, як долали пов’язані з пандемією глибокі економічні кризи багато успішних країн, бачимо, що вони робили це якраз за рахунок збільшення державних витрат на соціальний капітал, амортизацію кризових явищ у середовищі малого й середнього бізнесу. Це сучасна модель циркуляційної економіки, коли для того, щоб зібрати податки, спочатку треба “влити” гроші в економіку. Адже в сучасній монетарній та бюджетній моделі нові гроші створюються за рахунок або банківського кредиту (а в нас банки зараз нікого не кредитують), або державних витрат. Саме витрати держбюджету фактично стають для нас єдиним шляхом створення нових грошей в економіці”, - наголошує економіст у коментарі Укрінформу.
Він пояснює, що насправді витрати держбюджету — це не “втрачені” гроші, а доходи домогосподарств (через соціальні трансферти) й доходи бізнесу (через державні закупівлі, держзамовлення). Відповідно, маємо розуміти що жодне зниження податків для малого й середнього бізнесу, якісь кредити та навіть дерегуляція не створять належного підґрунтя для розвитку підприємництва, бо воно розвивається пропорційно динаміці доходів населення.
“Якщо в людей є гроші, вони йдуть у кафе, в кіно, в перукарні тощо. Якщо ж грошей немає, люди сидять удома, стрижуть одне одного та п’ють каву на кухні. Тоді як згадана модель циркуляційної економіки передбачає, що гроші, які вливаються в соціальний сектор, через різні мультиплікатори йдуть до сегменту малого й середнього бізнесу і таким чином стимулюють економіку. Отже, витрати держбюджету є первинними, а податки — вторинними. У нас же все навпаки: податки первинні, а витрати — вже вторинне. Як наслідок, країна потрапляє у таку собі пастку: скорочення бюджетних витрат на соціальні статті веде до зменшення платоспроможного попиту населення. Брак попиту — це зменшення активності бізнесу, передовсім малого й середнього. Що, своєю чергою зменшує податки, які повертаються до держави. Далі — подальші обмеження держвитрат. Й так по колу...”, - констатує Олексій Кущ.
І робить висновок: заощаджувати на соціальному капіталі, на стимулюванні економіки не варто.
Звісно, це не означає, що можна неконтрольовано розкидатися грошима. Навпаки: контроль треба посилювати. У цьому зв’язку експерт нагадує, що в Україні розроблені якісні соціальні інформаційні бази, які дозволяють формувати точкові адресні соціальні програми. Можна, наприклад, раз на квартал здійснювати додаткові виплати пенсіонерам, які отримують невелику й середню пенсію (менше 4 тисяч гривень), протягом певного періоду виплачувати тимчасову допомогу на рівні мінімальної заробітної плати внутрішньо переміщеним особам, передбачати надання раз на кілька місяців додаткової соціальної допомоги в обсязі реального прожиткового мінімуму, до 5-6 тисяч гривень, інвалідам, багатодітним родинам, іншим категоріям громадян, котрі потребують посиленої підтримки від держави. Обмеження ж платоспроможного попиту лише гальмуватиме навіть мінімальне економічне зростання.
Керівник аналітичного напряму мережі захисту національних інтересів “АНТС” Ілля Несходовський також не підтримує обмеження державних видатків через “заморожування” мінімальної заробітної плати (якщо до цієї ідеї повернуться у межах бюджетного процесу). “Вважаю такий підхід некоректним. Натомість було б логічним обмеження максимального розміру зарплат, що виплачуються з бюджету (за винятком оплати праці військових і правоохоронців). Тобто, з огляду на ситуацію, в якій опинилась країна, доречніше встановити максимальний поріг зарплати з надбавками (окрім відпускних і лікарняних), а не робити бідних ще біднішими. Бо маємо розуміти: обмежуючи зростання мінімальної заробітної плати в умовах, коли цьогорічна інфляція сягне 30%, а наступного, за прогнозами — 25-30%, можемо спровокувати ситуацію, коли мільйони українців не отримуватимуть достатньо коштів для того, щоб прогодувати себе”, - каже економіст у коментарі Укрінформу.
Перегляд рівня надвисоких зарплат чиновників підтримує і Олексій Кущ. Хоча, за його оцінками, це й не дасть масштабної економії в десятки чи сотні мільярдів гривень, але буде важливим за цих непростих умов символічним актом. З іншого боку, майже 12 заощаджених на чиновництві мільярдів гривень, як анонсував прем’єр, - не така вже й дрібниця...
Заощадити ще більше, на думку економістів, можна завдяки оптимізації держвидатків та скороченню витрат, які не є пріоритетними, а також там, де існують певні обмеження (приміром, на тимчасово окупованих територіях).
“Можна переглянути деякі інфраструктурні проєкти, які навіть зараз продовжують фінансуватися і які можна відносно “безболісно” відкласти на повоєнний період. Сподіваюся, йтиметься про перегляд програм, на яких політичні еліти заробляють великі кошти, у тому числі, й мають неабиякі корупційні прибутки. Вони, передовсім, пов’язані саме з великими інфраструктурними проєктами”, - каже Олексій Кущ.
В частині видатків є ще одна обов’язкова складова, яка належить до так званих “невідомих змінних”. Мова про фінансування потреб опалювального сезону. “Підступний удар рф по Харківській ТЕЦ ще раз підтвердив: енергетична інфраструктура України під постійною загрозою, чимало об’єктів уже зруйновано, також ми не знаємо, чи зможемо отримати доступ до Запорізької АЕС, - наголошує у коментарі Укрінформу голова експертної ради Українського аналітичного центру Борис Кушнірук, - Крім того, частини населення немає в країні. І коли опалювати житлові будинки за відсутності значної частини мешканців, формуватиметься борг, за який ніхто не розраховуватиметься. Уряд правильно зробив у цій ситуації, зафіксувавши ціну на газ і опалення. Але таким чином в системі виникатиме подвійний дефіцит грошей. По-перше, витрати підприємств теплокомуненерго більші, ніж кошти, які вони можуть отримати за тарифом. По-друге, частина людей взагалі не платитиме, виставлені їм рахунки просто “висітимуть у повітрі”. Можливо, згодом люди й заплатять, але це буде потім, коли вони повернуться в Україну”.
Таким чином, додатковим тягарем для бюджету, на думку експерта, може стати фінансова підтримка всієї системи теплокомуненерго та газозабезпечення. Адже у багатьох випадках покривати дефіцит буде нічим, окрім як бюджетними коштами. Тому Кушнірук вважає, що до остаточного ухвалення бюджету треба передбачити якщо не пряме субсидування, то принаймні впровадження системи кредитів, аби підтримати підприємства галузі. Приміром, у формі цільового рефінансування від НБУ.
За висновками експертів, такі виклики будуть головними для державних фінансів у наступні 6-9 місяців. Якщо в цей період війна завершиться, це стимулюватиме ділову активність, надходження коштів і допоможе бодай частково зменшити витрати, що йдуть на Збройні Сили. Тоді, при перегляді бюджету, держава за потреби зможе повернути бодай частину видатків, на яких зараз спробує заощадити.
Про податки й доходи: гнучкість нас врятує
Ми прекрасно розуміємо, що державі вже зараз треба думати, як акумулювати колосальний ресурс для відновлення житла та інфраструктури і для стимулювання економіки після війни. За цих умов, як вважає Ілля Несходовський, не можна допускати необґрунтованого зменшення та скасування податків.
“Я за те, щоб країна за низкою позицій повернулася до рівня оподаткування, що діяв до війни. Зокрема вважаю недоречним звільнення від оподаткування фізичних осіб-підприємців та бізнесу. Натомість потрібен гнучкий підхід, який би враховував ймовірні складні обставини в роботі того чи іншого підприємства. Приміром, варто передбачити такий інструмент як “замороження діяльності”. Тобто, якщо бізнес не працює, його власник в електронній формі подає інформацію про це в Податкову і на період, коли не отримує на банківські рахунки жодних надходжень, звільняється від сплати податків. У решті випадків бізнес має сплачувати і єдиний податок, і ЄСВ. Це, передовсім, допоможе підтримати місцеві бюджети”, - каже економіст.
Водночас він категорично проти впровадження якихось нових податків. Зокрема 10% імпортного збору, ініціатива про введення якого донедавна активно обговорювалася, і остаточний хрест на спробах впровадити який, схоже, ще не поставлено. Така ймовірна новація тільки погіршить економічну діяльність підприємств. Єдине: можна розглядати питання додаткового оподаткування некритичного імпорту, що, поміж іншого, допоможе підвищити рівень конкурентності на внутрішньому ринку з боку вітчизняного виробника.
“Також ми з колегами підтримуємо повернення акцизу і ПДВ на пальне. Проте акциз має бути нижчим, ніж до початку війни, як і пропонує Уряд. Враховуючи, що зараз ціна палива у світі падає (через зниження вартості нафти), у підсумку збільшення оподаткування не призведе до подорожчання кінцевого продукту, зате стане суттєвою допомогою для бюджету”, - переконаний Несходовський.
Пришвидшити остаточне ухвалення рішення про повернення акцизу на пальне (ВР ухвалила відповідний законопроєкт у першому читанні) закликає й Борис Кушнірук. Він також вимагає навести лад з відшкодуванням ПДВ, нагадавши “історію”, коли на Львівщині кілька тисяч компаній отримали відшкодування податку - по одному мільйону гривень кожна. “Мільйон - начебто й небагато. Але йдеться про компанії на кшталт “роги й копита”. Загальна сума відшкодування, до того ж, - майже 3 мільярди гривень. Коли з’являється така кількість дивних компаній, які синхронно отримали від держави відшкодування податку, треба, щонайменше, розбиратися: чому так сталося і чи правомірно ухвалювали рішення. За моєю інформацією, подібні “аномалії” трапляються і в інших областях”, - каже економіст.
А Ілля Несходовський, говорячи про додаткові можливості наповнення держказни, пропонує скасувати рішення щодо ставки єдиного податку у 2% та звільнення від сплати ПДВ для підприємств роздрібної торгівлі. Хоча цю систему оподаткування, безумовно, варто зберегти для всіх виробників.
“Для торговців же вважаю таку пільгу недоречною. Адже це, в тому числі, сприяє реалізації контрабанди, яка ввозиться в різний спосіб, навіть у вигляді гуманітарної допомоги. Загалом пропоную провести глибоку ревізію усіх пільг для бізнесу, впроваджених після початку великої війни. А ось видатки за програмою “є-Підтримка” вважаю за доцільне навіть збільшити. Але разом із тим не спрямовувати її кошти на створення нових підприємств. Пріоритет — підтримка й відновлення бізнесів, роботу яких з початком війни було зупинено”, - каже Несходовський.
Натомість Борис Кушнірук вважає не зайвим збереження податкових пільг і для іншого мікро-, малого й середнього бізнесу.
“Для малого й великої частини середнього підприємництва ключове значення має Єдиний соціальний внесок. При цьому вони не є його основними платниками. Основні платники ЄСВ - бюджетні організації та великі підприємства. Тому можна “безболісно” ухвалити рішення, за яким малі підприємства сплачували б його лише з мінімальної зарплати. За все, що найманий працівник заробляє понад цю норму, податок не платиться. Це, по-перше, виведе зарплати з тіні, а, по-друге, стимулює працедавців залучати більше людей до роботи. Малий та середній бізнес для держави важливий тим, що хоча й у цілому не створює високої доданої вартості, але дає людям можливість заробляти. І якщо людина, отримавши гроші, йде в магазин, купує товари (відповідно, сплачує ПДВ, який є основним податком в економіці України) та формує платоспроможний попит, від цього виграють усі”, - переконаний Кушнірук.
“Загалом, обираючи між бюджетною політикою обмежень та політикою стимулів для економіки і соціального капіталу, Україні необхідно обирати останню”, - додає Олексій Кущ.
Внутрішні та зовнішні запозичення, або Як узгодити позичкову політику
Щодо покриття бюджетного дефіциту, то експерти переконані, маємо посилити роботу з МВФ. Ухваленого напередодні рішення про надання Україні $1,4 млрд екстреної підтримки, на жаль, недостатньо. Ми потребуємо затвердження масштабної довготривалої програми, переговори щодо якої затягуються.
“Водночас маємо розуміти, що МВФ як організація не дуже пристосований до фінансування країни, яка веде війну, - пояснює Павло Кухта. - Він створений після Другої світової майже усіма державами світу. росія входить до нього як один із засновників, Україна так само. Фонд дуже бюрократичний, має доволі жорсткі міжнародні процедури. Він - як хірург, що лікує. Всі програми розраховані на те, щоб на пару років надати країні гроші, а країна за цей час вживе необхідних заходів — насамперед, макроекономічних, бюджетних, - щоб якнайшвидше вийти з програми й не потребувати фінансування”.
Якщо ж країна веде війну, йдеться про воєнну підтримку. Україна не може монетарними засобами скоротити дефіцит бюджету, бо він спровокований об’єктивною потребою фінансувати фронт.
“Тут не йдеться про якусь макроекономічну стабілізацію. Це просто ресурс, який нескінченно з’їдається війною, аж поки її не буде завершено. Тому МВФ у цьому, виходить, не зовсім “помічна” організація”, - вважає Кухта.
Та це не означає, що Україна не повинна працювати над новою програмою підтримки від Фонду. Як і вести перемовини зі Світовим банком та з іншими міжнародними фінансовими інституціями.
Країні також важливо не лише думати про отримання нових грантів та позик, а й зменшувати тиск на бюджет поточної заборгованості.
“Для цього вважаю доречним проведення перемовин із кредиторами за внутрішнім боргом, за винятком військових облігацій, - каже Ілля Несходовський, - тобто мають бути стовідсоткові гарантії того, що умови за цим видом цінних паперів не змінюватимуться, аби Мінфін міг залучати додаткові кошти. А за іншими борговими зобов’язаннями варто запропонувати такі ж умови, що й при реструктуризації зовнішнього боргу. Це вивільнить суттєвий фінансовий ресурс, який допоможе швидко відновлювати країну принаймні упродовж двох найближчих і, вочевидь, фінансово найскладніших для нас років”.
Олексій Кущ взагалі вважає нинішню модель відносин Мінфіну й НБУ нераціональною. Для ілюстрації він нагадує, що наступного року Міністерство фінансів має нарахувати десятки мільярдів гривень на користь Нацбанку й виплатити йому ці кошти із Казначейського рахунку, зменшуючи свої обігові кошти. У розрахунку, що НБУ знову поверне ці гроші через купівлю нових цінних паперів.
“Це зайві “рухи”. Натомість варто створити цільові інструменти з низькою дохідністю для того, щоб не перекладати державні гроші з правої кишені до лівої. Тобто випускати спеціальні облігації, які б купував лише Нацбанк з досить тривалим терміном обігу, у 15-20 років, і майже з нульовою ставкою дохідності. Щоб Мінфін не витрачав кошти, нараховуючи доходи Національному банку”, - пропонує Кущ.
При цьому він вважає, що за нинішніх умов державу не має лякати стрімка інфляція. Адже у нас надзвичайно високий поріг так званої “інфляції пропозиції”, “інфляції витрат” через воєнний стан економіки, зростання логістичних, транспортних витрат та збільшення ризиків.
“Тобто висока стеля інфляції на рівні 30-40% пропокується не емісією, а фактором війни. Емісія не є стимулом для значного зростання доходів населення, що б вело до формування “інфляції попиту”. Тому я за дозоване застосування емісійних інструментів, але більш якісних і цільових, ніж зараз”, - каже фінансовий аналітик.
Зрозуміло, що після ознайомлення з урядовим бюджетним законопроєктом в експертів з’являться нові пропозиції щодо того, як зробити його більш збалансованим — навіть, незважаючи на безпрецедентні “змінні” й невизначеності. Укрінформ традиційно цю тему відстежуватиме й детально знайомитиме читачів із перебігом бюджетного процесу-2023.
Владислав Обух, Київ