Що нас не вб’є, те зробить сильнішими: Уроки зернової кризи для України і ЄС
Країни-члени ЄС змушені будуть переосмислювати сприйняття України, як потужного партнера
Протести польських, румунських та інших східноєвропейських фермерів проти безмитного імпорту українського зерна; одностороннє обмеження імпорту сільськогосподарських товарів Польщею, Словаччиною, Болгарією, Угорщиною і Румунією; і зрештою, запровадження Єврокомісією обмежувальних заходів, покликаних замістити рішення окремих країн-членів щодо заборони імпорту, та продовження обмежень до 15 вересня – події, які мають відгомін не тільки в Україні, а й у ЄС.
Для України короткостроковим завданням є розрядити ситуацію та зберегти логістичні маршрути для експорту через східноєвропейські країни, а на перспективу – комунікувати з європейською стороною щодо місця України в агрополітиці та логістиці ЄС.
Нещодавно Український центр європейської політики опублікував нове дослідження “Інтеграція України до внутрішнього ринку ЄС в умовах війни”, в якому, серед іншого, йдеться і про кроки, які Україна може зробити у сфері сільського господарства, аби пришвидшити інтеграцію до внутрішнього ринку ЄС. У світлі зернової кризи та на фоні фактичного призупинення експорту через Чорноморську Зернову Ініціативу, ці рекомендації стали особливо актуальними. В самому ж ЄС ця криза на певний час загострила проблему створення торговельних бар’єрів окремими країнами-членами, що порушує засадничі принципи внутрішнього ринку – вільний рух товарів. Досвід країн Західних Балкан показує, що будь-які невирішені проблеми між країною-кандидатом і окремими країнами-членами ЄС можуть негативно вплинути на процес переговорів. Тому для України важливо ретельно проаналізувати цю ситуацію і засвоїти корисні уроки для майбутніх переговорів.
Ця криза підкреслила, що країни-члени найчастіше керуються власними національними інтересами, коли мова йде про рішення на рівні ЄС, які можуть бути негативно сприйняті внутрішньою аудиторією. Вимоги фермерів східноєвропейських країн повернути тарифні бар’єри для ввезення української сільськогосподарської продукції є показовим прикладом тиску внутрішніх стейкхолдерів на національний уряд задля задоволення власних інтересів. До прикладу, у вересні минулого року французькі птахівники також вимагали не продовжувати скасування мит для товарів з України. Вплив внутрішньої політики на зовнішню є закономірним явищем (і це слід мати на увазі Україні, готуючись до вступних переговорів з ЄС), а тим більше, – як у випадку Польщі, коли наближаються вибори, а незадоволена група є важливою електоральною групою для партії при владі. "Підтримуймо Україну, але давайте робити це з розумом і, перш за все, ставити інтереси країни та польських фермерів на перше місце", – написав польський Прем’єр Матеуш Моравецький у Твіттері.
Примітно, що прагнення польських політиків втримати свого виборця не зупинило навіть те, що одностороннє обмеження Польщею імпорту української агропродукції було неправомірним і порушувало законодавство ЄС про спільний ринок і Угоду про асоціацію між Україною й ЄС. Треба згадати, що Україна намагалася діяти превентивно і вести переговори з європейськими партнерами ще до того, як ситуація стала критичною і східноєвропейські країни вдалися до жорстких заходів. Але, очевидно, цих зусиль виявилося недостатньо. Слідом за Польщею обмеження запровадили Угорщина, Словаччина, Болгарія й Румунія.
Зрештою, оскільки торговельна політика належить до компетенції ЄС, і щоб розрядити політичну напругу, Єврокомісія втрутилася в ситуацію. Своїм рішенням Брюссель ввів обмеження імпорту пшениці, ріпака, соняшника й кукурудзи з України до п’яти східноєвропейських країн в обмін на те, що останні знімуть односторонні заборони, а їхні фермери отримають 100 млн євро компенсації (на додачу до першого пакету компенсацій у розмірі 56 млн євро, виплачених польським, румунським і болгарським фермерам у березні 2023 року). Однак це рішення не розв’язало кризу остаточно, а навпаки – підживило дискусії всередині ЄС.
12 травня стало відомо, що міністри агрополітики 13 країн-членів звернулися до Єврокомісії з листом, вимагаючи від виконавчого органу ЄС надати роз’яснення своєму рішенню, яке було прийнято без консультацій із країнами-членами. В листі йдеться про те, що домовленість Єврокомісії із п’ятьма східноєвропейськими країнами про обмеження українського агроімпорту ставить під загрозу цілісність єдиного ринку ЄС, а також підважує обов’язки Євросоюзу в рамках Угоди про асоціацію з Україною. Країни-члени також вимагають пояснити критерії, на основі яких було запропоновано пакет компенсації у розмірі 100 млн євро, та на яких підставах кошти будуть розподілені серед 5 країн-членів. Така критика рішення Єврокомісії може означати, що прийняття рішення про виплату другого пакету компенсації фермерам ймовірно затягнеться, допоки Єврокомісія не надасть переконливі аргументи щодо свого рішення країнам-членам. Але в цьому листі міністри агрополітики підняли ще один важливий аспект проблеми – функціонування внутрішнього ринку ЄС.
В юридичних рамках Єврокомісія мала би відреагувати на обмеження окремими країнами-членами імпорту української агропродукції, запустивши процедуру розслідування порушень законодавства єдиного ринку ЄС. Відмова Єврокомісії вдаватися до таких кроків, схоже, пов’язана не лише із прагненням заспокоїти фермерів і зберегти “Шляхи солідарності” для України, а й зі схильністю Єврокомісії не братися за такі порушення. За спостереженнями брюссельського Центру європейської політики, за перші три роки головування Урсули Фон дер Ляйен (2020-2022) кількість справ Єврокомісії проти порушень єдиного ринку знизилася на 80%. Це вже почало призводити до поступової появи протекціонізму окремих урядів, а відтак – внутрішніх торговельних бар’єрів, як наприклад, відмінність у ціні постачальників у різних країнах чи місцеві винятки із правил. Обмеження українського агроімпорту, накладені урядами п’яти східноєвропейських країн, ще більше ускладнили ситуацію на внутрішньому ринку, а правомірність впроваджених запобіжних заходів з боку Єврокомісії потребує окремого дослідження. Таким чином, м’яч залишається на полі Єврокомісії – посилювати чи послаблювати єдиний ринок ЄС.
Що ж робити Україні в цій ситуації? Відповідь здавалося б, проста – і далі працювати з ЄС над пошуком логістичних рішень та виконувати домашнє завдання з імплементації Угоди про асоціацію.
Згідно зі звітом УЦЄП, першочерговим кроком може бути налагодження ефективної логістики для транзиту українського зерна до західноєвропейських країн. Хоч пільговий режим експорту української агропродукції поновлено до червня 2024 року, Єврокомісія продовжила запобіжні заходи щодо українського агроімпорту до 15 вересня (проте лише для 6 тарифних ліній замість 17). Тому Україні варто вести переговори з ЄС щодо можливості побудови інфраструктурних (складських) об’єктів на території країн ЄС українськими інвесторами чи спільними підприємствами. Водночас, за прогнозами Мінагрополітики, у 2023 році обсяги експорту можуть бути меншими, оскільки українські аграрії засіяли на третину менше пшениці, а також переходять на інші культури (олійні й бобові культури), що мають меншу врожайність та достатню маржинальність на експорт, а також круп’яні культури, які користуються попитом на внутрішньому ринку. Так, урожай пшениці очікується на рівні 16 млн тонн (на 4 млн тонн менше, ніж у 2022 році), кукурудзи – 21,7 млн тонн (25,6 млн тонн у 2022 році), олійних культур – приблизно 19,2 млн тонн (18,2 млн тонн у 2022 році). Отож транзитне навантаження на інфраструктуру східноєвропейських країн, ймовірно, скоротиться у 2023-2024 маркетинговому році.
Щодо довгострокових кроків, важливим завданням для України є поступова адаптація української агрополітики до норм і практик Європейського Союзу. Передусім ідеться про врахування пріоритетів Спільної аграрної політики ЄС (САП), а також Європейського зеленого курсу, що є наріжним для САП поточного періоду. Це стосується не тільки нормативно-правового поля, а й організаційної структури. Крім того, Україні вкрай важливо не тільки на урядовому рівні, але на рівні громадських та бізнес-об'єднань, у медійному та комунікаційному полі включитися в процес позиціонування українського аграрного сектору. В такий спосіб, вважає авторка звіту УЦЄП, експертка з питань аграрної політики та трансформації продовольчих систем Олена Ковальова, Україна може продемонструвати ЄС, що ми бачимо себе частиною європейського простору. Війна, безумовно, вносить свої корективи, тож експертка радить підходити до запровадження змін з урахуванням економічної, кадрової ситуації та доступності фінансових ресурсів. Крім того, деякі українські виробники насторожено ставляться до інструментів регулювання кліматичної політики ЄС. Тому Україні необхідно виробити план впровадження аграрних реформ: чи відбудеться це після війни, або ж відновлення зруйнованих чи деокупованих територій відбуватиметься за новими технологіями із залученням інвестицій.
Після 2027 року, з початком нового фінансового циклу САП, Україна могла би за умови традиційного перебігу подій планувати долучення до інструментів передвступної допомоги ЄС у сфері сільського господарства – IPARD, наголошує Олена Ковальова у звіті УЦЄП. Цей інструмент спрямований на підтримку сільських територій і агропродовольчого сектору країни-кандидата з метою адаптації й трансформації господарської системи країни до норм і практик ЄС. IPARD охоплює 13 різних пріоритетів, які можуть обрати країни-бенефіціари відповідно до їхніх потреб, визначених у державних планах. Проте реалії такі, що український АПК потребує інституційної та фінансової підтримки раніше.
Зрештою, вже скоро стартує підготовка пріоритетів спільної аграрної політики на фінансовий період після 2027 року. Україні необхідно бути присутньою на цих дискусіях та заявити про власні позиції щодо політик ЄС, оскільки надалі українську агрополітику необхідно буде синхронізувати із визначеними пріоритети САП пост-2027. Наприклад, аграрна громадськість може доносити свою позицію на таких майданчиках, як Європейський соціально-економічний комітет (дорадчий орган ЄС, куди входять представники громадянського суспільства і різних зацікавлених груп, як фермери, профспілки та ін.) чи COPA-COGECA (Comité des organisations professionnelles agricoles-Comité général de la coopération agricole de l'Union européenne), об’єднання двох сільськогосподарських організацій COPA та COGECA. “Україні необхідно адвокувати національне сільське господарство не як конкурента, а як партнера, що посилить сільське господарство ЄС як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках”, – говорить Олена Ковальова.
Отож, зернова логістична криза дозволяє зробити висновки для всіх трьох гравців: України, ЄС і країн-членів. Головним уроком для України є те, що країни-члени передусім можуть захищати власні національні інтереси, які необов’язково збігаються з інтересами українських стейкхолдерів. Відповідно, українській стороні варто вести постійну комунікацію й паралельно адаптувати національний агросектор до норм ЄС. Для ЄС же залишається відкритим питання, як обмежити країни-члени щодо можливостей порушувати правила внутрішнього ринку, та які санкції застосовувати до порушників. А країнам-членам необхідно переосмислювати сприйняття України, як потужного партнера, що посилить виробничі й експортні спроможності ЄС.
Сніжана Дяченко, Український центр європейської політики