Закон про РЕР: факти й домисли

Чому нові правила фінансового моніторингу політично значущих осіб спричинили шквал критики та неприйняття

Минулого тижня Верховна Рада підтримала у другому читанні та в цілому законопроєкт №9296-д, яким посилила фінансовий моніторинг політично значущих осіб (Politically Exposed Persons, РЕРs). Депутати повернули безстроковий статус PEP (раніше він зберігався за особою лише три роки після звільнення з політично значущої посади). Водночас залишили посилений фінмоніторинг протягом року з дня звільнення з такої посади.

Зауважимо, що ухвалення цього закону було однією з вимог на шляху до євроінтеграції, а також необхідною умовою для отримання фінансової допомоги від МВФ. Партнери чекали від України дієвих інструментів боротьби з топкорупцією, зокрема посилення фінмоніторингу щодо РЕР згідно з європейськими правилами – з безстроковим статусом таких осіб та обґрунтованим моніторингом їхніх фінансових операцій відповідно до рівня ризиків. Вітчизняна ж практика далека від цього ідеалу, тому в РЕРівських колах і стався неабиякий переполох. Що ж так налякало?

ФІНАНСОВИЙ МОНІТОРИНГ – НЕ ДУЖЕ ПРИЄМНИЙ, АЛЕ В ДОБРОПОРЯДНОМУ СВІТІ БЕЗ НЬОГО НІЯК

Найбільший галас з прийняттям змін до правил фінмоніторингу зчинився не так через нові вимоги до РЕРів, як через недовіру до реалізації цих вимог на практиці. Адже за той час, відколи в Україні діє фінансовий моніторинг, а це вже понад два десятиліття, претензій у людей до держави та банків як субʼєктів фінансового контролю накопичилося вдосталь. Особливо у воєнний час, коли західні партнери стали більш вимогливі до боротьби з корупцією в Україні, вимагаючи реальних результати. До статусу РЕРа та наслідків для його носіїв ця категорія громадян вже давно призвичаїлась. Закон «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» (його також називають законом про фінансовий моніторинг, ухвалено ще на початку 2000-х років та оновлено у 2019 році, – ред.) передбачає, що чиновники та їхні найближчі родичі мають проходити більш ретельну перевірку у фінансових установах та подавати документи щодо джерел своїх статків.

Вважають, що за такого контролю незаконне збагачення унеможливлює витрачання коштів, добутих таким шляхом. Та щоразу, коли постає питання пошуку більш дієвих антикорупційних механізмів, будь-який крок у цьому напрямі натикається на спротив та маніпуляції. Як-от сьогодні, коли громадські лідери, прогресивні політики та управлінці «розколюються» у питанні закону про РЕРів.

За підрахунками народного депутата Ярослава Юрчишина, нині в Україні налічується приблизно 10–15 тис. РЕРів. За визначенням закону, це виключно топчиновники: Глава держави, керівник Уряду, міністри та їхні заступники; депутати парламенту; члени Верховного Суду, Конституційного Суду або інших судових органів високого рівня, рішення яких не підлягають оскарженню; члени правлінь центральних банків; надзвичайні та повноважні посли, повірені у справах та високі посадовці Збройних сил; члени адміністративних, управлінських чи наглядових органів державних підприємств, що мають стратегічне значення, перераховує Юрчишин.

Але під моніторинг потраплять і родичі, які ведуть з цими людьми спільне господарство. І навіть ділові партнери. А це значно розширює коло осіб, що потрапляють під додатковий фінансовий контроль. Власне, велика кількість критики стосувалася якраз питання фінансового контролю родичів та партнерів, адже родинні (окрім по лінії батьків-дітей) чи ділові звʼязки можуть динамічно змінюватися протягом життя.

ВИМОГИ FATF ТА УКРАЇНСЬКІ РЕАЛІЇ

Українські законодавці стверджують, що закон про РЕР відповідає усім вимогам FATF (міжнародної групи з розроблення фінансових заходів боротьби з відмиванням коштів, фінансуванням тероризму та фінансуванням розповсюдження зброї масового знищення та інших загроз цілісності світової фінансової системи).

На думку експертки Інституту економічних досліджень та політичних консультацій Олександри Бетлій, в Україні ухвалили майже найжорсткіший варіант рекомендацій FATF. Оскільки пропонується, по суті, пожиттєвий статус РЕР та продовження посиленого фінмоніторингу протягом 12 місяців з дня припинення виконання владних повноважень.

Водночас FATF наголошує на кількох важливих моментах: необхідно визначити чіткі критерії та запроваджувати ризикоорієнтований підхід до фінансового контролю публічних осіб. Це коли заходи контролю пропорційні рівню ризиків, що створюють публічні функції тієї чи тієї особи, яку уповноважила влада.

В Україні ж, як свідчить практика, ризикоорієнтовані підходи й досі не працюють, хоча Нацбанк і розробив відповідні вимоги до банків. Найбільший шквал невдоволення сьогодні припадає саме на банківську систему та невиправдано жорсткий фінансовий моніторинг з боку банків. Мовляв, тепер усім держслужбовцям доведеться довічно підтверджувати кожну свою банківську операцію. Бо часто замість того, щоб розбиратися у рівні фінансового ризику, який притаманний тій чи іншій публічній особі (під час того як вона виконує владні повноваженння чи після) та її родичам, фінансові установи виявляють надмірну прискіпливість «про всяк випадок». Соцмережі переповнені історіями про «злісних» банкірів, що безпідставно блокують операції клієнтів чи навіть відмовляють їм в обслуговуванні.

ГРОШІ ЛЮБЛЯТЬ ТИШУ, А БАНКІРИ – СПОКІЙ

«Україна вже має досвід дуже формального підходу з боку низки банків до обслуговування PEP, зокрема встановлення всім, без винятку, необґрунтовано високого рівня ризику, що і є однією з причин несприйняття нового закону», – визнає проблему голова Національного банку Андрій Пишний.

Він нагадав, що фінмоніторинг сьогодні здійснюють до усіх клієнтів банків залежно від сум, якими вони оперують. «Це стандарт, який потрібно виконувати. Крім того, PEP (як і іншим клієнтам) може бути присвоєний і низький, і середній, і високий рівень ризику. Апріорі високий рівень ризику призначають тільки іноземним РЕР», – каже голова НБУ.

Водночас він наголошує, що навіть якщо до особи застосовують посилені процедури фінмоніторингу, це не означає, що вони є безстроковими.

«Про що йдеться в законі? Через 12 місяців після того, як РЕР перестав виконувати визначні публічні функції і банк впевнився, що ризиків, властивих РЕР, немає (рівень впливу, обсяг повноважень у минулому, зв’язок між минулими та чинним повноваженнями), його операції є зрозумілими, застосовуватимуть звичайні процедури фінмоніторингу, як до будь-якого іншого клієнта. Ніхто не збирається карати РЕР якимись пожиттєвими посиленими перевірками».

Андрій Пишний також відхиляє й інший закид про те, що банки відмовлятимуть PEP в обслуговуванні та блокуватимуть операції без розбору.

«Я чудово розумію, звідки такі очікування. Ми маємо не найліпший досвід дуже формального підходу з боку низки банків до обслуговування РЕР, зокрема встановлення всім, без винятку, необґрунтовано високого рівня ризику. Однак ситуацію змінюємо», – стверджує головний банкір.

За його словами, НБУ надалі не потерпить підходу, коли найліпший спосіб уникнути клопоту з РЕР – це взагалі відмовити їм в обслуговуванні. Тож банки, які не будуть застосовувати на практиці ризикоорієнтований підхід до клієнтів, отримають суттєві штрафи. Мова про 1,7 млн грн для небанківських установ та до 10 млн грн – для банків.

Банківських же клієнтів він закликає бути активним у відстоюванні своїх прав та в разі неправомірних дій банків просить направляти офіційні скарги на гарячу лінію НБУ. І навіть обіцяє створити окрему лінію з питань обслуговування саме РЕР, оскільки передбачає, що імплементація європейських норм фінмоніторингу усе ж додасть клопотів та потребуватиме додаткових тлумачень.

Народна депутатка Тетяна Острікова в одному з коментарів у фейсбуці, наприклад, звертає увагу на проблему відсутності верифікованого реєстру РЕР та закритості подібної інформації під час воєнного часу.

«Як банк має взагалі встановити, що особа є пеп чи його родичем? При тому що НБУ не дає комерційним банкам доступу до своїх ресурсів щодо пеп. Це призвело до таких речей: а) формального підходу "був на посаді"=пеп, відсутності шкали ризиків, відсутності чіткого алгоритму для банків, дотримавшись якого вони точно не мають бути відповідальними та сплачувати непомірні штрафи; б) жорсткого моніторингу всіх пепів і членів їхніх сімей просто щоб уникнути негативних наслідків з боку НБУ», – коментує Острікова. Тож питання встановлення банком відповідності статусу особи, на її думку, залишається актуальним.

ЧИ МОЖЛИВО УНИКНУТИ СТРЕСУ

Зрозуміло, що директиву, яка покладена в основу закону про PEP (йдеться про Директиву ЄС 2015/849, – ред.), потрібно впроваджувати. Однак її впровадження має супроводжувати низка підзаконних актів, роз‘яснень і рекомендацій, вважають експерти. «Слід визнати, що за умов нашої адміністративної культури, зокрема в банківській сфері, непідготовлене впровадження Директиви створить додаткові невиправдані і непропорційні обтяження для ПЕПів та членів їхніх родин. Є можливості мінімізувати цей ризик через підзаконку. Зокрема, слід наголосити на "правилі 12 місяців", яке, згідно з директивою, приходить на заміну нашому "правилу 3-х років" і яке може істотно полегшити ситуацію для ПЕПів, які залишили свої позиції понад рік тому. Мають бути надані максимально чіткі приписи банкам щодо застосування цього правила», – каже виконавчий директор Міжнародного фонду «Відродження» Олександр Сушко.

Він упевнений, що фахівці в процесі цієї публічної дискусії додадуть до переліку й інші заходи, які здатні запобігти непотрібному додатковому стресові з боку доброчесних управлінців та членів їхніх родин. «Європейська інтеграція має бути повноцінною публічною політикою, із належною прозорістю, інформуванням та залученням до обговорення зацікавлених сторін (бізнесу та громадськості). Як і в разі законодавства про PEP», – наголошує Сушко.

Очевидно, посилення фінмоніторингу в Україні – не ще одна забаганка наших партнерів, а правила, за якими живе Європейський Союз, тож якщо ми хочемо до нього приєднатися, мусимо з розумом наслідувати. «Україна має чіткий курс на вступ до ЄС, має зобов'язання перед міжнародними партнерами, тому повинна діяти в рамках міжнародно визнаних правил. Ухвалений закон – це частина антикорупційної трансформації держави. І хто б що не говорив, його норми щодо PEP відповідають і стандартам FATF, і Директиві ЄС 2015/849, і вимогам МВФ для отримання макрофінансової допомоги», – стверджує голова НБУ.

За його словами, зміни можуть бути неприємними, бо вони впливають на звичну реальність, хоча такі норми існували з 2020 до 2022 року. Але без змін не буде прогресу. «Саме тепер ми докорінно змінюємо в принципі ставлення до категорії РЕР в країні. Адже вимоги стосовно них мають запобіжний, а не кримінальний характер, і їх не слід інтерпретувати (хоча, на жаль, подібне ставлення у нас стає правилом) як такі, що певним чином таврують політично значущих осіб участю в якійсь неправомірній діяльності. Ось саме це якраз і суперечить і букві, і духові директиви ЄС, і стандартам FATF», – підсумовує Андрій Пишний.

Тож дискутуємо та крокуємо далі…

Галина Тибінь, Київ