Губернатор чи мер? Хто має командувати Києвом

Нелегкі відносини Хрещатика й Печерська – данина традиції

Чи є політичний підтекст у новому законі про Київ, ухваленому в першому читанні? Поза сумнівом. Усе в ньому будується довкола однієї ідеї – розділити посади міського голови і столичного губернатора (з надзавданням – відсунути в тінь Віталія Кличка). Все інше – гарнір.

Але з іншого боку – адже й сам Кличко на посаді київського мера – це теж було політичне рішення. Згадаймо скандальну поїздку до Відня, відмову від боротьби за президентську булаву в обмін на всебічну підтримку на київських виборах. Він і сьогодні політик – зі своєю власною партією «Удар», учасницею Блоку Петра Порошенка, а нині опозиційною ЄС.

Мер-опозиціонер – це в порядку речей. А опозиціонер-губернатор? Тут – проблема. Глава КМДА призначається президентом, і, за ідеєю, має бути його однодумцем. Як мінімум – політично нейтральним «міцним господарником», який проводить у життя політику глави держави.

А це значить – будь-хто на цій посаді буде поставлений на «розтяжку»: виконувати програму своєї партії – чи президентської, піклуватися про потреби городян – чи інтереси державної влади?

Проблема не в персонах – Кличко, Богдан, Ткаченко... А в подвійності становища самого Києва. З одного боку – він столиця унітарної держави, з іншого – місто, яке пишається своїм Магдебурзьким правом.

ПІД КОНТРОЛЕМ ЩЕРБИЦЬКОГО

До 1990 року з точки зору управління Київ мало чим відрізнявся від інших міст Союзу. Не зажив слави закуткового, але наліт провінційності мав.

Номінальний керівник міста – голова міськвиконкому, обирався міськими депутатами. Але одночасно був членом бюро міськкому Компартії України, а отже – виконував усі його рішення. У свою чергу, перший секретар міськкому входив до складу «великого» республіканського політбюро й підкорявся його рішенням. У підсумку – всіма справами в столиці завідував особисто Володимир Щербицький. Жодне більш-менш серйозне будівництво в місті, жодне капітальне вкладення не обходилося без санкцій з вулиці Орджонікідзе (нині Банкової).

Так тривало до перших демократичних виборів у Київраду, коли в будівлю на Хрещатику, 36 зайшло чимало демократів (в лапках і без). Мера-комуніста Валентина Згурського швидко зняли. А нового обрати не могли кілька місяців.

І потім, до 1991 року, керівники Києва змінювалися з гнітючою частотою. Назарчук, Нестеренко, Малишевський, Яловий – мало чим запам'яталися. Були часи, коли столицею керували одразу два начальники – голова міськради і голова міськвиконкому.

Після серпня 1991 року міську владу очолив націонал-демократ Мосіюк, а виконком Київради, на якому він головував, гаяв час у нескінченних дискусіях: що краще – соціалізм, капіталізм чи «свій» шлях. Мені доводилося бувати на цих засіданнях – вони справляли приголомшливе враження.

САЛІЙ: КОНФЛІКТ ІЗ КРАВЧУКОМ

Утім, абсолютна муніципальна демократія незабаром закінчилася. Президенту новонародженої незалежної України Леоніду Кравчуку все це набридло. Треба було думати над тим, де розмістити численні органи державної влади, і про те, як приборкати страйк київських трамвайників на чолі з бунтівним Байдо Бекаурі.

Столиці потрібна була міцна (але підконтрольна президенту) правиця. Так народився інститут представників президента. Першим «государевим оком» в Києві став Іван Салій, людина пряма й самостійна.

А перша сутичка його з «печерськими пагорбами» сталася через ідею продавати зібрану в населення склотару (пляшки з-під пива й кефіру) в Росію – і тим заробляти кошти в міський бюджет. У цьому побачили самоуправство.

Остаточно Салій побив горщики з Кравчуком, коли МЗС зазіхнув на будинок із колонами, що на Михайлівській площі. Будинок цей належав розпущеній Компартії та, відповідно до постанови ВР, відійшов міській громаді. Салій не хотів його віддавати. За що й був знятий з посади із мотивацією: «за систематичне невиконання указів президента».

КОСАКІВСЬКИЙ: КОНФЛІКТ ІЗ КУЧМОЮ

Новим президентським намісником у столиці став поступливий, але скрупульозний законник Леонід Косаківський. Через пару років він спокійно об'єднав два титули, обравшись прямим голосуванням киян у столичні мери.

Але команді Кучми, який прийшов до влади після Кравчука, він не сподобався. По-перше, підтримував на виборах першого президента. По-друге, як і Салій, намагався утримати в комунальній власності ласі для владної еліти об'єкти – палац «Україна» (який потім забрали у ДУСю) і Кловський палац (з якого вигнали на вулицю Музей історії Києва, а будівлю віддали Верховному Суду). За таку незговірливість Косаківського відправили у відставку.

Позбавлений посади голови КМДА, він хоч і зберіг виборний пост мера, але позбувся всіх повноважень. Довгий час як тінь ходив на роботу в свій кабінет на Хрещатику, 36. А під кінець каденції його перестали пускати й туди.

ОМЕЛЬЧЕНКО: ДРУЖБА З КУЧМОЮ. ЗРАДА

Енергійний Олександр Омельченко, який змінив Косаківського на посаді голови Київської міськдержадміністрації, знав чим причарувати Кучму. Не без участі президентського оточення він розгорнув небувале комерційне будівництво в центрі Києва, перекопав Майдан, всунув під нього величезний торговельний комплекс і увінчав хаотичним набором скульптур, пам'ятників і монументів. Чималі бюджетні гроші були освоєні, всі залишилися задоволеними.

На знак подяки Банкова не без допомоги адмінресурсу провела Омельченка в мери. А він мало не одразу почав власну політичну гру, заснував партію «Єдність», а потім увійшов у контакт з оточенням Віктора Ющенка. В АП це сприйняли як оголошення війни і стали чекати зручного моменту, аби зіпхнути занадто зарозумілого намісника. Коли Омельченко пішов у чергову передвиборну відпустку, йому швидко підшукали заміну – т.в.о. голови КМДА став Ігор Шовкун.

Наляканий Омельченко як міг – погасив конфлікт і, щоб убезпечити себе, пролобіював у ВР вигідні поправки до Закону «Про столицю України – місто-герой Київ». Вони зобов'язували президента призначати на посаду голови столичної держадміністрації виключно обраного киянами мера. (Саме про цей пункт ностальгічно згадує сьогодні Кличко). Прокучмівска більшість у ВР звернулося тоді до Конституційного суду, але Омельченко виявився таки могутнішим: суд став на його бік.

ЧЕРНОВЕЦЬКИЙ: СОРАТНИК ЮЩЕНКО. ТЯГАР

Від КС Омельченко отримав ще один подарунок: судді зобов'язали президента призначати міського голову на губернаторську посаду, навіть якщо той перевищив допустимий для держслужбовця вік – 65 років. «Сан Санич» здавався вічним і непотоплюваним. Але певно, набрид уже не тільки Банковій, а й киянам. Утретє міським головою його не переобрали.

А обрали – завдяки «Посольству Божому» та «улюбленим бабцям» – (причому двічі), Леоніда Черновецького. І обидва рази, не сміючи відступити від закону, Віктор Ющенко призначав його главою КМДА. Щоправда, вдруге довго відмовлявся це робити. І мав рацію. Його підпис на відповідному указі відібрав у Ющенка від 3 до 5 відсотків і без того невисокого президентського рейтингу.

Це були ганебні роки! При новому мерові-губернаторові Київ грабували всі, хто хотів. Вся країна гірко сміялася над вибором киян, а самі вони втрачали залишки довіри до цінностей демократії.

ПОПОВ: СТАВЛЕНИК ЯНУКОВИЧА. ПІДСТАВА

Команда Януковича швидко вирішила проблему Черновецького, скасувавши в 2010 році у ВР «поправку Омельченко». Відтоді президент може призначати головою столичної адміністрації, кого захоче. Зараз це називають наступом Януковича на місцеве самоврядування. Але з іншого боку: як інакше позбутися фріків у виконавчій вертикалі?

Черновецький, залишаючись обранцем киян, пішов у глибоке підпілля, і, як і в ситуації з Косаківським, практично став ніким.

Наглядати за Києвом від Януковича був призначений колишній міністр ЖКГ, депутат від Партії регіонів Олександр Попов – слухняний і позбавлений будь-яких політичних амбіцій. Щоправда, влаштувавшись на посаду, він теж нарікав, що, мовляв, «столицею має управляти одна людина, яка буде одночасно і керівником КМДА, й міським головою». Натякаючи, що теж хоче балотуватися в мери. Але в АП Януковича підтримувати його бажання не поспішали – пам'ятали про непотоплюваного Омельченка.

Коли 29 листопада 2013 року Попову з Банкової наказали терміново ставити на Майдані ялинку, він, не зволікаючи, виконав наказ. І був виставлений як головний винуватець побиття «Беркутом» студентів під стелою. І ніхто з киян за нього не вступився.

Попова спішно прибрали, а намісником призначили Володимира Макеєнка (нині власник телеканалу «Прямий»). Але той уже не контролював Київ: на вулицях міста розгорялася революція.

Обрання Кличка багатьом здавалося довгоочікуваним і довговічним царюванням справедливості. Але... проблема управлінського дуалізму нікуди не поділася. І, ледь змінилася влада, зміни в будинку на Хрещатику, 36 стали неминучими.

ЯКИМ МАЄ БУТИ ГОСПОДАР БУДІВЛІ НА ХРЕЩАТИКУ, 36?

Підсумуємо. Відносини київських градоначальників з українськими президентами, як свідчить історія, завжди були непростими. І досить небезпечними для перших.

Заважала хронічна розбіжність інтересів міста і центральної влади.

Чого хотіли городяни? Просто комфортно жити – щоб історичний центр міста був доступний, в пам'ятках історії та архітектури розміщувалися музеї й картинні галереї, а державні офіси були винесені кудись у район новобудов. Щоб через президентські кортежі не перекривали вулиці, а через антиурядові виступи не оточували Хрещатик.

А влада? Їм Київ потрібен не для життя, а для виконання столичних функцій. Чиновники щиро переконані, що найцінніші пам'ятки архітектури просто створені для того, щоб в них розміщувалися органи влади. Центр повинен бути розвантажений від комунального транспорту, щоб службові авто маленьких і великих начальників вільно переміщалися від міністерств – до Банкової й Грушевського. Аж ніяк не радує владу велике скупчення киян у центрі міста, але турбує власна безпека.

Це – по-перше. А по-друге – для влади критично важливими є політичні уподобання мера. На чиєму боці, наприклад, буде мерія у випадку вуличних протестів та масових заворушень? Хто в такі дні буде відповідати за закриття станцій метро, ​​електропостачання центральних площ, кому доведеться розбирати і збирати умовну ялинку?

А якщо мер ще й призначений столичним губернатором, його роль зростає багаторазово. Адже глава міськдержадміністрації, за законом, координує зусилля територіальних органів виконавчої вертикалі в столиці – в тому числі й силових. Яка влада віддасть цю вотчину своїм політичним опонентам?

І дійсно: невідомо, чи був би успішним Помаранчевий майдан, якби Омельченко не віддалився від Кучми і не зробив ставку на Ющенка?

По-третє, крім політичних інтересів є й особисті. Київ – клондайк для будь-якої еліти – і старої, й нової. Особливо – міська земля і нерухомість.

Ні для кого не секрет, що найвпливовішою силою в столиці був і залишається архітектурно-будівельний клан. У кожному складі Київради більшість (формальна й прихована) належить його висуванцям. Сотні висоток (часто незаконно й безкарно зведених), будівництво в заборонених історичних зонах, монопольне право на держзамовлення в забудові столиці – це все їхніх рук справа.

Кожна верховна влада прагне увійти в контакт із будівельним кланом і змусити його працювати за своїми лекалами. Мер, який почне боротися зі свавіллям забудовників, владі небезпечний. Омельченко, котрий вийшов із надр Головкиївміськбуду, це добре знав і став посередником, не забуваючи й про себе.

Сьогодні й у цій сфері відбувається рух. Схоже, Київ із рук однієї групи забудовників, яких пов'язують з умовними Столаром і Микитасем, плавно переходить в руки інших, що асоціюються з умовним Вавришем.

Людям, які збагачуються на Києві, як і владі, – вигідніше вирішувати питання з одним начальником, а не з кількома. І, як показує історія з Мосіюком, Косаківським та пізнім Черновецьким, ця людина – не той, кого обрали кияни. А той, кого підтримали на Печерську.

Звідси сумний висновок: хоч як переконують нас автори нового закону про Київ, що повноваження міського голови зменшуються, ну, зовсім на трохи, і його лише позбавляють від невластивих йому функцій, – реальним градоначальником стане президентський призначенець. Такі київські реалії останніх років.

НЕВЖЕ НЕ МОЖНА ІНАКШЕ?

Якщо державна влада почне зміцнюватися, а управління – ставати все більш централізованим – проблема столичного дуалізму буде законодавчо вирішена однозначно на користь умовного префекта (подібне практикується у багатьох столицях Європи). Пост міського голови скасують, або йому залишаться церемоніальні повноваження – відкривати й закривати сесії міськради, приймати зарубіжних гостей.

Чи є цьому альтернатива? Можна розвести закляклих у клінчі по різних кутках рингу. Наприклад, заснувати посаду міністра у справах столиці. Він не буде ані втручатися в справи міста, ані скасовувати рішення сесії чи мера (як передбачено новим законом про столицю). Його повноваження обмежаться виключно забезпеченням життєдіяльності й безпеки так званого «урядового кварталу», ну й органів центральної влади в інших районах столиці...

А ще можна відмотати все до ситуації 1976 року, коли Київ був обласним центром Київської області, а голова облвиконкому – прямим начальником керівника виконкому Київради.

Не хочете область? Тоді мова може йти про агломерації (як у Будапешті) або муніципії (як у Кишиневі). Мер буде займатися містом, а губернатор – Великим Києвом із включенням прилеглих міст і сіл. Тут кожному роботи вистачить!

МРІЯ ПРО МАГДЕБУРЗЬКЕ ПРАВО

Втім, знавці в сфері міського самоврядування вважають, що проблема «мер–губернатор» – не головна. Якщо дивитися ширше, ним повинен займатися «виконком – колективний орган, який обирається міською радою, який приймає рішення на відкритих засіданнях, публічно, після обговорення і голосування, що фіксується для історії в протоколі, а не як міський голова – розпорядженням від імені КМДА, адміністрації Києва, магістрату чи якихось інших вигаданих для цього структур у тиші свого кабінету без сторонніх очей, як відбувається сьогодні й пропонується зберегти в подальшому». Я процитував колишнього київського мера Леоніда Косаківського. З його словами погодиться багато хто.

Чи буде таким передбачуваний законом магістрат? Чи ризикне він узагалі братися за серйозні проблеми, перебуваючи під дамокловим мечем «приписів», «протестів» і «припинень дії» його рішень майбутнім префектом? Це питання!

Є ще один напрямок для реформ, який усіма ігнорується: адже міська демократія в цивілізованому світі – це виборність не тільки мера й депутатів міськради. У багатьох містах США, наприклад, жителі прямим голосуванням обирають міського скарбника – не залежного від мера розпорядника муніципальних коштів; і міського адвоката-омбудсмена, що представляє жителів міста в судових позовах із мерією... Все це могло б захистити киян і від можливого самодурства мера, і від неминучого тиску префекта...

Утім, це вже тема іншої розмови.

Євген Якунов. Київ