Чи варто обмежувати повноваження президента?

Чи слід приймати закон про імпічмент, чи на часі перехід до парламентської республіки…

Обрання нового президента країни, якого багато хто вважає недосвідченим, послугувало для експертів і журналістів певним шоком та дуже пожвавило суспільну дискусію про обмеження президентських повноважень й переходу до парламентської республіки.

Саме у транзиті до парламентаризму, де роль президента зведена до мінімуму, дехто побачив «попереджувальний захід». Про те, що начебто в Верховній Раді на найближчому пленарному засідання буде розглядатися законопроект від Самопомочі, який обмежує повноваження президента, говорять вже тиждень, а проросійські блогери та окремі телеканали таємничо попереджають про «сходняк у Президента», де вирішено «все відібрати у Володимира Зеленського». І хоча конспірологія – «наше все», але розмова про президентські повноваження повинна розпочатися.

Ми виокремили всі питання, які прозвучали у медіа-просторі, та вирішили обговорити ці питання із учасниками Конституційного процесу, людьми, які створювали українську Конституцію і вдосконалювали її, для яких вона все життя була центром їхнього професійного інтересу. Ми попросили наших експертів розповісти про своє бачення проблеми. 

1. ЧИ ВАРТО ОБМЕЖУВАТИ ПОВНОВАЖЕННЯ ПРЕЗИДЕНТА? ЧИ ВАРТО ЗМІНЮВАТИ ПОЛОЖЕННЯ ПРО РНБО?

Юрій Ключковський, юрист-конституціоналіст

- Я не розумію розмов про обмеження повноважень Президента. Президент та Верховна Рада – це органи держави, повноваження яких виключно визначені Конституцією і не можуть бути обмежені законом. Ті, хто хоче обмежити повноваження, вони повинні ініціювати зміни до Конституції.

Я почув від когось із політиків фразу – «президент підміняє собою виконавчу владу», то я хотів би адресувати маленьке пояснююче запитання: а до якої гілки влади в принципі належить президент? У нас є три гілки влади: законодавча, виконавча, судова. Це норма Конституції. Президент належить до якої? Всюди в республіках президентського чи напівпрезидентського типу президент по суті належить до виконавчої влади. Бо в таких республіках виконавча влада поділена між урядом та президентом. Просто потрібно цього поділу дотримуватися і не порушувати. Не треба, щоб президент ліз у справи уряду, так само не треба, щоб уряд підміняв собою президента. А РНБО – це орган, зобов’язаний забезпечити конституційну функцію президента: захист безпеки та територіальної цілісності держави.

Віктор Мусіяка, учасник Конституційного процесу, один з авторів Конституції:

- Я вважаю оці всі потуги з обмеження повноважень глави держави, які зараз демонструються у Верховній Раді, просто непристойними. Як ми не ставилися б до новообраного Президента, він ще не прийняв присягу. Я вважаю абсолютно неприйнятним зараз ухвалювати будь-які закони по Президенту, по імпічменту тощо, поки не отримає повноважень новообраний Глава держави.

Хоча і я сам, і багато дуже поважних, моральних людей, глибоко компетентних фахівців, мають певну тривогу. Те, що новообраний президент продукував під час виборів, його програма, то це – звичний набір тих чи інших «хотєлок», які дуже часто суперечать одна одній та Конституції. Це все не є програма діяльності президента, але ми маємо побачити – з чим він прийде.

Якщо він до прийняття присяги нічого не запропонує, то, сподіваюся, що ми почуємо це в його інаугураційній промові: з чим прийшов до влади. 73 відсотки тих, хто брав участь у виборах, голосували за Главу держави, не знаючи – з чим він прийшов.

Чи він усвідомлює, що бути «несистемною» людиною – це позитив для виборців, проте хоч він і не є в системі влади, але держава – це система державного управління. І глава держави, який, не маючи досвіду роботи в управлінні державними справами, повинен вже заявити: як він це бачить. Чи він буде цю державу приводити у відповідність до Конституції й намагатися робити її максимально ефективною для виконання її функцій в інтересах народу?

Тому хочеться якнайшвидше почути від Президента і побачити – з чим він прийшов. Але заздалегідь ставити його в рамки, які вже започатковані в парламенті, просто не може бути прийнято суспільством.

Роман Безсмертний, екс-віце-прем’єр-міністр, учасник Конституційного процесу:

- Чим породжена нова дискусія щодо повноважень президента? Відповідь на поверхні – невідомістю. Невідомістю – хто такий новобраний Президент, як політик, яке його політичне кредо, які його політичні пріоритети у внутрішній та зовнішній політиці. І саме через це набирає обертів дискусія щодо врегулювання, обмеження, зміни повноважень Президента.

А між тим, варто дати відповідь на одне питання. Чи були хоч один раз реалізовані повноваження Президента в рамках, зазначених конституціями (їх було кілька)?

На жаль, в українській моделі держави повноваження Президента носять винятково суб’єктивний характер. Насправді, вони залежать від персони обраного Президента. І тут само собою напрошується запитання: а в чому причина? А причина – в тому, що навіть на декларативному рівні ці повноваження не врегульовані. В реалізації цих повноважень немає ніяких традицій, і тому кожен трактує повноваження так, як вважає за необхідне. Ще одна причина – домінування держави та влади над суспільством та людиною. Причому держава тут існує сама для себе, а людина – сама для себе.

У конституційній моделі держави є ряд помилок. Особливо в частині організації виконавчої влади, у механізмі стримувань та противаг. Вже не кажу про цілий ряд прогалин, який викликає з боку чи то Президента, чи то інших інститутів влади різні трактування. Ілюструє це цілий ряд заяв, що пролунали останнім часом. Чого варті заяви очільника МВС, що він є гарантом додержання Конституції. Прем’єр-міністр каже, що він є гарантом дотримання Конституції. Але ж це не урядова функція. Це свідчить про те, що на багато питань слід сформувати відповідь.

Та не лише в теорії права, а й у правозастосуванні в українському варіанті президентства є цілий ряд не дуже правильних речей. І вершиною цього є остання дискусія: ну обрали президента, а як справи передавати? Може комісію якусь створити?

Про що це свідчить? Українська модель влади дуже молода. Вона потребує постійного догляду, постійного врегулювання. Конституція – живий організм, вона потребує змін і бажання рухатися далі.

Перед конституціоналізмом стоїть проблема роздвоєності й розтроєності виконавчої влади. У нас Президент за Конституцією – і глава держави, і глава виконавчої влади, бо він призначає очільників регіонів, робить призначення на цілий ряд інших посад. Причому, частина з них зазначена в Конституції, частина не зазначена.

А є такі повноваження, які по факту реалізуються Президентом, хоча де юре ніде не значаться. Принцип механізму стримувань та противаг так і не розкрито українською Конституцією. Бо у нас трактується, що українська влада ділиться на виконавчу, законодавчу, судову. А де ж Президент?

Я вже не кажу, що трактування судової влади – одна з вад в українській системі, бо суд – не система органів. Це все говорить про те, що й на рівні Конституції, й на рівні законодавчих актів все потребує врегулювання.

Але Конституція – це не є документ, який у деталях розписує повноваження органів влади. Це документ, який визначає рамку держави та віддає пріоритет правам і обов’язкам громадянина й людини. І якщо подивитися на Конституцію, то там дві третини тексту присвячені органам влади, інститутам влади, і добре якщо третина – правам людини.

Україні потрібна нова модель держави (нинішня модель не справляється із реалізацією повноважень). Нинішня модель держави не дає відповідь на реалізацію прав громадянина і людини. І ця модель робить неможливим делегування державою відповідно до визначеного суспільством курсу частини повноважень міждержавним об’єднанням. Україні слід змінювати модель держави, змінювати Конституцію. А це означає, що треба міняти та переглядати модель і повноваження центральних органів влади. Це потрібно робити, бо породжена дискусія потребує відповідей.

2. ЧИ Є РОБОЧИМ ЗАКОН САМОПОМОЧІ «ПРО ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ»? ЧИ ВАРТО ЗАБИРАТИ У ПРЕЗИДЕНТА ПРАВО ПРИЗНАЧАТИ КЕРІВНИКА СБУ, НКРЄКП ТА ІНШИХ РЕГУЛЯТОРІВ?

Віктор Мусіяка:

- Історія із законопроектом про Президента від Самопомочі – взагалі цікава. Вони тримали проект закону п’ять років, а зараз раптом виявилося, що надзвичайно актуальним є поставити нового Президента перед фактом, що у нього є лише ті повноваження, які визначені Конституцією і є начебто 89 законів, які наділяють його неконституційними повноваженнями.

Вибачте, той проект, який пропонує Самопоміч, має масу, м’яко кажучи, не дуже прийнятних і взагалі неконституційних положень. Тому говорити про те, що він – на благо, буде перебільшенням.

Чи слід приводити у відповідність до конституційних повноважень повноваження Президента? У цьому немає сумніву, це треба робити – механізм здійснення повноважень Президента має бути розписано в законі. І я маю надію, що, можливо, нинішній новообраний Президент почне з того, що почне встановлювати реально конституційний лад, той, який визначений Конституцією.

Але як це робити? Якщо, наприклад, Президента позбавити повноважень призначати, наприклад, керівний склад регуляторів, чи антикорупційних органів, не передавши це Кабінету Міністрів, то вибачте – а що далі буде? Півроку, як мінімум, інституції влади, створені за участі діючого чинного Президента, будуть робити що завгодно, а чинний уже на той час Президент не буде мати жодних можливостей впливу на ті органи? То тоді буде просто дерибан!

Або, наприклад: у який спосіб призначаються у нас голови ОДА? «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України», написано у відповідному законі. Тобто Кабмін виконує церемоніальну функцію. Чому, адже голови ОДА – це люди, які мають бути в системі виконавчої влади?

Конституція ж каже, що президент лише призначає указом та звільняє з посади їх із подачі Кабінету Міністрів. Але чому голови ОДА звільняються із закінченням повноважень Президента? При чому тут повноваження Президента? У нас уже навіть кілька голів ОДА написали заяви про відставку. Кому вони мають ці заяви писати? Адже вся їхня діяльність – в межах Кабінету Міністрів.

Можна і необхідно говорити про новий закон, який буде встановлювати механізми здійснення конституційних повноважень Президентом. Але це треба робити системно. Створити спеціальну комісію при Президенті, яка має зробити ревізію усіх законів, що діють в системі влади. Проаналізувавши 89 законів, про які казала Оксана Сироїд, наприклад, скасувати норми, які пов’язані із антиконституційними повноваженнями. Але запропонувати та додати зміни, щоб не було вакууму, невизначеності від самого лише скасування, привести всю систему у відповідність із Конституцією. І тоді у нас буде те, що передбачено Конституцією: парламентсько-президентська республіка, коли у Президента – свої повноваження, у парламенту – свої повноваження, у Кабміну – свої. Це треба робити. Але чи може бути нормальна співпраця вигідна, коли повноваження Президента обмежують ще до інаугурації?

Юрій Ключковський:

- Якщо якісь повноваження Президента щодо певних призначень депутати хочуть переглянути, то варто звертатися в КС. При Ющенкові КС неодноразово вказував, що ці повноваження Президенту не належать. І все.

Але, з іншого боку, можливо, право призначати керівників регуляторів випливає із загальних повноважень Президента. Бо незалежні регулятори на те й незалежні, що не підпорядковані Уряду. А хто має призначати керівника регулятора, склад таких рад? Уряд? Тоді вони будуть підпорядковані уряду. А вони за своєю природою мають бути від нього не залежні.

Зрештою, потрібний детальний аналіз – які саме функції випливають з того, що Президент є гарантом Конституції й конституційного ладу, безпеки та територіальної цілісності України. Бо це теж повноваження і їх треба якось здійснювати. Не просто проголосити, а дати механізм здійснення. Не повинно існувати логіки: обрали того президента – дали повноваження, обрали іншого – забрали. Виглядає смішно, по-дитячому, явно не тягне на серйозних політиків у серйозній європейській державі. 

Роман Безсмертний:

- Свого часу, будучи народним депутатом, я вносив не тільки проект закону про Президента, а й проект закону про передачу справ новообраному Президенту, де виписувалася процедура. Насправді, це все потребує врегулювання.

Я наполягаю на тому, що має бути забезпечена єдність виконавчої влади. І тому ці повноваження, які є в Президента і які втручаються у компетенцію Уряду, мають бути передані Уряду. У питаннях призначення складу регулятора, у президента має бути квота, але аж ніяк він не повинен призначати весь склад. Роль регуляторів, на мій погляд, має бути такою, яку зараз виконують громадські інституції.

Регулятори не повинні ухвалювати рішення, вони повинні організовувати дискусію між продавцем та покупцем. А у нас регулятори стали майже виконавчими органами.

Далі. Безпекові структури. Це – справа виконавчої влади. Іноді кажуть, що Україна веде війну і тому це має бути сконцентровано в руках однієї людини. Хіба Черчилль вимагав додаткових повноважень, коли був прем’єром парламентської республіки та приймав рішення під час Другої світової війни?

Це все надумані речі. Надмірність повноважень нівелює роль міністрів, регуляторів, безпекових органів влади. Згусток повноважень, вписаний в інститут Президента, нівелює та знімає відповідальність з окремих посадових осіб, та й цілих інститутів влади. 

Тобто, є над чим працювати, є необхідність прийняти цілий комплекс законів. Але варто дозволити собі сказати таку фразу: добре, цього обрали на такі повноваження, тому його не чіпаємо. Але заради того, щоб наступний не перейшов межу, слід весь цей комплекс законів прийняти.

3. ЧИ СЛІД ПРИЙМАТИ ЗАКОН ПРО ІМПІЧМЕНТ?

Юрій Ключковський:

- Закон про імпічмент треба приймати. Це не повноваження президента. Конституція передбачає такий закон, але треба акуратно його виписати.

Імпічмент не є припинення повноважень президента. Імпічмент – притягнення президента до кримінальної відповідальності за вчинений злочин, а не просто за будь-яке правопорушення чи тому, що він когось не влаштовує. І тому там має бути передбачена процедура кримінального слідства, яка здійснюється в спеціальному порядку щодо вищих посадових осіб. Бо існує презумпція невинуватості й якщо Президент вчинив злочин, то вчинення злочину треба довести.

Не будь-яке порушення Конституції чи закону є злочином. Ще раз хочу підкреслити. Чомусь у деяких, навіть державних, головах існує бачення, що імпічмент – це спосіб звільнення президента чи позбавлення повноважень? Ні. Не звільнення, а притягнення до кримінальної відповідальності, в якій Президент так само, як інший звинувачений, має право на захист та належну процедуру. Саме те, якою має бути процедура імпічменту, слід виписати у законі: спеціальні прокурори, слідчі, їхні повноваження, спосіб діяльності. 

Віктор Мусіяка:

- Ви знаєте мою думку про неприпустимість ухвалення законів до присяги новообраного Президента.

Чи потрібний закон про імпічмент? У законопроекті Оксани Сироїд прописаний механізм імпічменту, але, ви знаєте, він уже давно є у Регламенті Верховної Ради. Там тільки треба внести маленькі зміни в три статті, де прибрати посилання на те, що імпічмент здійснюється відповідно до Закону про спеціальні слідчі комісії. Не треба спеціально окремо закон ухвалювати, ми ж написали 19 статей у Регламенті щодо цього. Механізм нічим не відрізняється від проекту Самопомочі.

Роман Безсмертний:

- Україні потрібний не закон про імпічмент, а дієва процедура. Імпічмент – не інструмент стримування та противаг, а декларативна загроза, яка ніколи не може бути реалізована. Але такі речі – питання компромісу еліт. Як вони бачать свої взаємовідносини: парламент – Президент, Президент – суд, місцеве самоврядування. І так далі. Але це має бути розписано, бо воно в Україні недоопрацьоване і перебуває у початковому стані.

4. ЧИ НА ЧАСІ ПЕРЕХІД ДО ПАРЛАМЕНТСЬКОЇ РЕСПУБЛІКИ?

Юрій Ключковський:

- Перехід до парламентської республіки не вважаю правильним, бо парламентська республіка загрожує перетворитися на однопартійну диктатуру. Це небезпечна ситуація, враховуючи, що зараз депутати мають бути слухняні лідеру. А якщо лідер буде головою уряду? Повинні існувати добрі механізми стримувань та противаг між парламентом та Урядом з одного боку, і Президентом – з іншого. І такі механізми в Конституції є, а реалізувати їх – завдання політиків, а не законодавців.

Треба просто дотримуватися того, що написано у Конституції. Хтось із американських політологів ще в 80-х роках казав, що якщо ви хочете погубити молоду демократію, то створіть там вестмінстерський режим, як у Британії. За парламентської республіки прем’єр-міністром є лідер найсильнішої партії в парламенті, і тому уряд керує парламентом, а не навпаки. І це практика всіх парламентських республік.

Інша справа, що в західних демократіях є відповідна політична культура, яка не дозволяє їм скотитися до рівня однопартійної диктатури. Цього собі не дозволяє ані Британія, ані Німеччина. Але в нерозвинених демократіях подібні загрози – дуже серйозні.

Віктор Мусіяка:

- Ми з першого дня прийняття Конституції ще жодного по суті дня нормально не жили в парадигмі Конституції – я маю на увазі систему державного ладу. Все це було віртуально, а реально – те, що кожна влада підганяла її під свої інтереси.

Тож спочатку варто привести все у відповідність з Конституцією, встановити конституційний лад, а потім переходити далі спокійно до обговорення ідей, які є в суспільстві, скажімо, про новий суспільний договір, переведення України в параметри не парламентсько-президентської, а, скажімо, парламентської республіки. Хай Президент залишається з відповідними повноваженнями чи обирається в парламенті, чи хай обирається народом, але з більш обмеженими повноваженнями.

Але сьогодні, тим більше, коли йде війна, має бути людина, яка якимось чином уособлює центр ухвалення державних рішень. Тому я думаю, що зберегти Президента необхідно поки що.

Але й парламентсько-президентська республіка при нормальних передбачених Конституцією повноваженнях Президента – це абсолютно нормально. Все буде працювати.

От кажуть: ви знаєте, у нас же двовладдя! Вибачте, де в Конституції двовладдя? Там чітко визначені повноваження Президента, вся економіка має бути під Кабміном. Спочатку станьте на позицію Конституції, а потім говоріть про те, де її необхідно удосконалювати і чи переходити в якийсь інший режим державного управління. Я ось на цьому стою.

Роман Безсмертний:

- Я за те, щоб Україна якнайшвидше стала парламентською республікою. Але потрібний перехідний період у межах трьох років, де запроваджувалася б парламентська модель. Я наполягаю на двопалатності парламенту. Де запроваджувалася б інша модель виконавчої влади, де домінувала би не центральна влада, а місцеве самоврядування. А держава займалася би питаннями оборони та безпеки. І через якийсь час – провести вибори і сформулювати нову модель держави.

5. ЧИ ПОВИНЕН ПРЕЗИДЕНТ ЗВІТУВАТИ ПРО ВИДАТКИ?

Юрій Ключковський:

- Президент особисто видатки не здійснює. Це не справа Президента – рахувати копійки, тисячі чи навіть сотні тисяч гривень. Для цього створюється допоміжний орган – Адміністрація Президента. І вона виконує ці функції. А відповідальність завжди особиста: хай відповідає, той, хто порушив. А Президент не є хлопчиком для биття. Так само, як прем’єр-міністр не є хлопчиком для биття, щоб відповідати за дії своїх міністрів. Президент не повинен захищати співробітників АП, коли їх притягають до відповідальності. Але його самого притягати до відповідальності, коли вони порушили закон, немає підстав.

І ще раз хочу підкреслити. У Президента є дуже важливі функції. І не треба його змушувати робити те, що він не повинен робити. Для цього є допоміжний орган. На будь-якому підприємстві є бухгалтер. І не керівник підприємства рахує гроші, а бухгалтер рахує гроші.

Роман Безсмертний:

- Я не бачу необхідності у такому звіті, бо Глава держави – це глава держави. І він існує для того, щоб розв’язувати проблеми, у тому числі проблеми парламенту, виконавчої влади в умовах крайньої необхідності.

Лана Самохвалова, Київ