Мінські домовленості: чи можливі зміни?
В Мінських угодах криється чимало ризиків. Але є й можливості убезпечитися від цих ризиків
Тільки лінивий у вітчизняному політикумі не казав про, те, що Мінські угоди віджили свій вік. Що були ухвалені Українською державою в складних умовах і під тиском ситуації на фронті. І що сьогодні, коли ми оговталися, українська армія зміцніла й ми бачимо підтримку своєї позиції з боку міжнародної спільноти, ці угоди мають бути скасовані, радикально переписані, чи як мінімум виправлені.
Про те, що Мінські угоди, підписані у лютому 2015 року були «найбільшою поразкою» України, що «ми – заручники Мінська» – казав і президент Зеленський напередодні візиту до Парижа.
На необхідності внесення змін у пункти Мінських домовленостей чи принаймні – у порядок їх виконання глава держави наголошував і на чотиристоронній зустрічі учасників Нормандського процесу. І був підтриманий німецьким канцлером Ангелою Меркель:
"Є питання, чи цей документ закам’янілий, чи його можливо змінювати. Адже є певні пропозиції президента Зеленського щодо його зміни", – наголосила вона, додавши: "Ми сподіваємося, що цей документ знову буде гнучким, і що він буде оживлений".
Натомість Володимир Путін, від якого власне й залежить виконання цих домовленостей – проти будь-яких змін, «бо там кожен пункт пов`язаний один з одним… Навіщо їх (угоди – ред.) знову наново переписувати?»
Тож цілісність Мінських угод чи їх модернізація – ця альтернатива й буде предметом дискусій у найближчому майбутньому серед усіх учасників процесу. І хочеш – не хочеш, нам щоразу доведеться повертатися до тексту цих угод, окремі пункти яких є не надто переможними.
Вже тоді, у лютому 2015 року, коли українські війська змушені були залишити Дебальцеве, ці пункти сприймалися як неприйнятні. Що вже казати про погляд з висоти пережитих років! У наших оптимістичних прогнозах щодо майбутньої деокупації Донбасу ми, на жаль, найчастіше заплющуємо очі на те, що було підписано в Мінську нашими представниками, розцінюючи їх лише як тактичну хитрість для виграшу часу. Але ці домовленості існують і саме про них згадує відповідна Резолюція Радбезу ООН від 12 лютого 2015 року, яка «схвалює Комплекс заходів з виконання Мінських угод, «вітає» декларацію чотирьох президентів на їх підтримку, та «закликає» сторони до повного їх виконання.
А отже, просто відкинути цей документ – це значить відмовитися від підтримки ООН. До того ж, як вважають експерти, санкції світової спільноти проти Росії без цих угод втрачають мету.
Отже, нагадаймо собі, з чим Україна погодилася 4 роки тому, і чи є можливість нам щось змінити.
Пункт перший: «1. Негайне і всеосяжне припинення вогню в окремих районах Донецької та Луганської областей України та його суворе виконання починаючи з 00 год. 00 хв. (Київський час) 15 лютого 2015 року».
Як ми з вами добре знаємо, виконання Мінських угод спіткнулося вже на цьому, першому пункті. Бо за роки, що минули, кільканадцять разів оголошувалося «повне і безумовне припинення вогню», але на практиці воно довго не трималося. Спостерігачі ОБСЄ подекуди (і то не завжди) фіксують порушення домовленостей, але жодної відповідальності за це ніхто не несе. Як наслідок: на лінії розмежування продовжують гинути наші воїни, і як завадити тим смертям – невідомо. Чи реально вписати в цей пункт інструментарій для покарання порушників угоди про припинення обстрілів? Якщо зважити, що з пункту нічого не вилучається, а лише додається уточнення, то реально.
«2. Відведення всіх важких озброєнь обома сторонами на рівні відстані з метою створення зони безпеки завширшки мінімум 50 км один від одного для артилерійських систем калібром 100 мм і більше, зони безпеки завширшки 70 км для РСЗВ і завширшки 140 км для РСЗВ "Торнадо-С" , "Ураган", "Смерч" і тактичних ракетних систем "Точка" ("Точка У"):
- для українських військ: від фактичної лінії зіткнення;
- для збройних формувань окремих районів Донецької та Луганської областей України: від лінії зіткнення згідно з Мінським меморандумом від 19 вересня 2014 р.
Відведення перерахованих вище важких озброєнь має розпочатися не пізніше другого дня після припинення вогню і завершитися протягом 14 днів.
Цьому процесу сприятиме ОБСЄ за підтримки Тристоронньої Контактної групи.
3. Забезпечити ефективний моніторинг і верифікацію режиму припинення вогню і відведення важкого озброєння з боку ОБСЄ з першого дня відведення, із застосуванням всіх необхідних технічних засобів, включаючи супутники, БПЛА, радіолокаційні системи та ін.».
Пункт начебто й виконується, але місія ОБСЄ не в змозі відмоніторити з високим ступенем достовірності всі пересування важкої техніки й озброєння незаконних військових формувань на окупованій території. Натомість безпілотники регулярно фіксують висунуті до передової й замасковані танки й крупнокаліберну артилерію супротивника, а на наші позиції прилітають і снаряди, й міни з гармат, мінометів, ракетних установок такого калібру, якого на відстані ближчої за 50 км не має бути.
Власне кажучи, всі 3 попередні пункти нас влаштовують. Але оскільки з боку незаконних збройних формувань вони не виконуються, українська сторона протягом минулих чотирьох років не бачила сенсу просуватися у виконанні Мінських домовленостей далі. Бо принциповою тезою було: спочатку безпекові кроки, потім – політичні. Тим паче, що в наступному пункті мінських угод прямо записано: що розмова про вибори може початися лише «у перший день після відведення»…
«4. У перший день після відведення почати діалог про модальності проведення місцевих виборів відповідно до українського законодавства і Закону України "Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей", а також про майбутній режим цих районів на підставі зазначеного закону.
Негайно, не пізніше 30 днів з дати підписання даного документа, ухвалити постанову Верховної Ради України із зазначенням території, на яку поширюється особливий режим відповідно до Закону України "Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей" на основі лінії, встановленої в Мінському меморандумі від 19 вересня 2014 р.».
Це – один із суперечливих пунктів Мінських угод. З пересторогами щодо його виконання виступало чимало політичних сил. Ми бачимо, що взятися за питання проведення виборів на окупованій території цей документ змушує нас одразу після розведення військ, без будь-якої прив`язки до контролю кордону і виведення з території України (чи розпуску) незаконних збройних формувань.
На цьому й ґрунтується відома формула Штайнмаєра – «Закон про порядок самоврядування…», відповідно до неї набирає тимчасової чинності о 20:00 за місцевим часом у день голосування на дострокових місцевих виборах в ОРДЛО, а після підтвердження їх відповідності міжнародним демократичним стандартам і законам України – починає діяти на постійній основі.
На жаль, сама спроба обговорення «модальності» майбутніх виборів на окупованій території була табуйована в частині українського політикуму і його електоратом сприймалася як натяк на зраду і вважалася позбавленою сенсу. Головним чином – через те, що й самі Мінські угоди подавалися як вимушений і тимчасовий політичний маневр.
Відлуння цього інформаційного табу сьогодні, коли питання виборів в ОРДЛО знову «розконсервоване» – й спричиняє тривогу в суспільстві. Але в самому обговоренні проблеми й у суспільстві, й на майданчику Тристоронньої контактної групи (з інформуванням суспільства) нічого страшного немає. Навпаки – дискусія могла б по суті зменшити трансцендентний страх в суспільстві.
«5. Забезпечити помилування і амністію шляхом введення в силу закону, що забороняє переслідування і покарання осіб у зв'язку з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей України».
Амністія – одне з найбільш дражливих у моральному сенсі положень Мінських угод, особливо для тих, чиї рідні й близькі загинули чи були скалічені на війні. За результатами соцопитування, проведеного Фондом демократичних ініціатив ім. І.Кучеріва, амністію всіх учасників бойових дій проти українських військ вважають неприйнятною 63% опитаних українців, і лише 8% висловилися на підтримку цього кроку.
Утім, насправді, ця проблема вирішувана. Політика національного примирення дала свої плоди не в одній країні, й для її проведення існують загальновизнані методи. Наша біда, знову ж таки, – у суспільному небажанні торкатися цієї болісної теми, шукати прощення, а не помсти.
Обговорення ж планів «денацифікації», люстрації, масових судів, і інтернування колаборантів не має жодного сенсу, бо про все це можна дискутувати лише тоді, коли ти повертаєш окуповану територію силою, а не внаслідок мирних переговорів за участю впливових опонентів.
До того ж, нам ще належить дізнатися, що за нормами так званих Женевських конвенцій ведення війни, майже всі ті, кого ми називаємо бойовиками й терористами, є «комбатантами», тобто – легальними учасниками бойових дій із правами, захищеними цими самими конвенціями. І «по закінченні військових дій органи, що перебувають при владі, мають надати якомога ширшу амністію особам, які брали участь у збройному конфлікті», – сказано в одному з додатків до цих документів.
«6. Забезпечити звільнення і обмін всіх заручників і незаконно утримуваних осіб на основі принципу "всіх на всіх". Цей процес має бути завершений найпізніше на п'ятий день після відводу.
7. Забезпечити безпечний доступ, доставку, зберігання і розподіл гуманітарної допомоги нужденним на основі міжнародного механізму».
Ці два пункти не викликають жодних запитань, і, як ми бачимо, хоч і зі скрипом, але виконуються. Хоча й тут між нами й росіянами є понятійні розбіжності: йдеться про «всіх» у широкому сенсі слова, чи про «всіх знайдених»?
«8. Визначення модальностей повного відновлення соціально-економічних зв'язків, включаючи соціальні перекази, такі як виплата пенсій та інші виплати (надходження і доходи, своєчасна оплата всіх комунальних рахунків, відновлення оподаткування в рамках правового поля України).
З цією метою Україна відновить управління сегментом своєї банківської системи в районах, охоплених конфліктом, і, можливо, буде створений міжнародний механізм для полегшення таких переказів».
Несприйняття частиною суспільства цього пункту обумовлене здебільшого упередженою думкою, що пожвавлення економічних зв’язків між контрольованою і окупованою територіями, виплата пенсій й інших соціальних платежів її мешканцям сприятиме фінансуванню тероризму. Утім, якщо ймовірність повернення окупованих територій до складу України наблизиться до одиниці, громадська думка поміняється. Адже третина опитаних українців найбільш ефективним засобом для досягнення миру вважає відновлення нормального життя на звільнених територіях.
«9. Відновлення повного контролю над державним кордоном з боку уряду України у всій зоні конфлікту, яке має розпочатися в перший день після місцевих виборів і завершитися після всеосяжного політичного врегулювання (місцеві вибори в окремих районах Донецької і Луганської областей на підставі Закону України та конституційна реформа) до кінця 2015 року за умови виконання пункту 11 – в консультаціях і за погодженням з представниками окремих районів Донецької та Луганської областей в рамках тристороннього Контактної групи».
Найбільш спірний пункт угод. Умова, яку виписали учасники Мінської контактної групи й схвалили члени Нормандської четвірки у 2015 році, прямо передбачає, що відновлення повного контролю над державним кордоном України має розпочатися «в перший день після місцевих виборів», і аж ніяк не раніше. Доводи ексспікера ВР Андрія Парубія (на шоу Савіка Шустера в тому числі), що умова ця свого часу була переписана і вибори мають проходити після отримання Україною контролю над кордоном – не є досить вдалими. Він, очевидно, має на увазі так звану «дорожню карту» з послідовності виконання пунктів Мінських угод, підготувати яку очільникам МЗС було запропоновано 19 жовтня 2016 року. «Карта» мала бути узгоджена до кінця листопада 2016 року. Але Путін «на ключові пріоритети української сторони» не погодився, і «дорожня карта» зависла.
Саме цей пункт дав привід президенту Зеленському назвати українців «заручниками Мінська», а мінські домовленості – «поразкою». Саме навколо цього пункту ламалися списи на зустрічі в Парижі, саме його несамовито відстоював Путін.
Ризики тут очевидні. Український контроль кордону – дає впевненість виборцям окупованої зони в тому, що повернення в Україну можливе, а отже й голосування буде набагато вільнішим. За відсутності такого контролю – чесність голосування стає надто проблематичною. Навіть за наявності в ОРДЛО незаконних збройних формувань, контроль кордону завадить спробам зірвати вибори, якщо вони відбуватимуться за сюжетом, не вигідним самозванцям. Не кажучи вже про те, що більш безпечно почуватимуться спостерігачі й представники українських ЗМІ.
Чи можливо якось змінити цей пункт? Арсен Аваков не виключає компромісного рішення – отримати контроль над кордоном "не за місяць до місцевих виборів, а, наприклад, за 2 дні". Лунала пропозиція – зробити це взагалі в день виборів.
Якщо оцінити можливі варіанти тверезо й без «капітулянтоманії», то можна вийти на якесь більш-менш прийнятне рішення.
«10. Виведення всіх іноземних збройних формувань, військової техніки, а також найманців з території України під наглядом ОБСЄ. Роззброєння всіх незаконних груп».
Пункт правильний. Проблема – в послідовності дій. Відповідно до Мінських домовленостей, збройні формування, військова техніка і найманці виводяться з українських територій після проведення місцевих виборів. А це значить – озброєні люди впливатимуть на волевиявлення жителів Донбасу. Це –предмет можливої дискусії з Путіним.
«11. Проведення конституційної реформи в Україні зі вступом в силу до кінця 2015 року нової конституції, яка передбачає в якості ключового елемента децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, узгоджених з представниками цих районів), а також ухвалення постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей відповідно до заходів, зазначеними в примітці [1], до кінця 2015 року».
Зміни до Конституції – це те, чого українці бояться більш за все. Хоча ще в серпні 2016 року відповідні зміни до Основного закону були проголосовані ВР в першому читання 265 голосами. «За» тоді висловилися фракції «Блоку Петра Порошенка», «Народного фронту» та «Опозиційного блоку». А також депутатські групи «Воля народу», «Відродження» і деякі позафракційні. Нічого крамольного в тексті поправки не було – про Донбас згадувалося лише те, що особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької й Луганської областей здійснюються відповідно до закону.
А от в ухваленому в 2014 році варіанті закону "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей" криються цікаві деталі.
Він, зокрема, передбачає таке:
- звільнення від покарання, переслідування і дискримінації осіб, пов'язаних з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей;
- право на мовне самовизначення;
- участь органів місцевого самоврядування в призначенні голів органів прокуратури та судів в окремих районах Донецької та Луганської областей;
- можливість для центральних органів виконавчої влади укладати з відповідними органами місцевого самоврядування угоди щодо економічного, соціального та культурного розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей;
- держава надає підтримку соціально-економічному розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей;
- сприяння з боку центральних органів влади транскордонного співробітництва в окремих районах Донецької та Луганської областей з регіонами Російської Федерації;
- створення загонів народної міліції за рішенням місцевих рад з метою підтримання громадського порядку в окремих районах Донецької та Луганської областей;
- повноваження депутатів місцевих рад та посадових осіб, обраних на дострокових виборах, призначених Верховною Радою України цим законом, не можуть бути достроково припинені.
Окрім амністії, про яку вже йшлося, досить контраверсійними є положення про «мовне самовизначення» (читай: російська стає державною мовою в ОРДЛО); призначення прокурорів і суддів за згодою місцевої влади; договірні стосунки центру з ОРДЛО; транскордонне співробітництво з РФ; створення за рішенням місцевих рад «загонів народної міліції» (куди подадуться всі найманці); й імунітет всіх посадових осіб від звільнення рішенням ВР.
Утім цей закон, незважаючи на всі його ризики, був двічі пролонгований Верховною Радою минулого скликання (у 2017 і 2018 роках), і є всі шанси, що буде пролонгований утретє.
До того ж, на тлі тривалої війни, численних жертв і руйнувань неприйнятні колись пункти про «мовну автономію» чи «транскордонне співробітництво з РФ» вже не здаються абсолютно неприйнятними. По них цілком можна вести торг.
«12. На підставі Закону України "Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей" питання, що стосуються місцевих виборів, будуть обговорюватися і узгоджуватися з представниками окремих районів Донецької та Луганської областей в рамках Тристоронньої Контактної групи. Вибори будуть проведені з дотриманням відповідних стандартів ОБСЄ за моніторингу з боку БДІПЛ ОБСЄ».
Ще одна болюча для захисників унітарності держави деталь – консультації з питань проведення місцевих виборів на окупованих територіях українська сторона, відповідно до Мінських угод, має проводити з представниками тієї влади, яка сьогодні на цих територіях існує, й українським законодавством розцінюється як незаконна і злочинна.
Але наступники Захарченка і Плотницького й так беруть участь у всіх засіданнях Тристоронньої контактної групи, просто в нас це не прийнято афішувати. Очевидно, що якісь перемовини з ватажками незаконних збройних формувань неофіційно ідуть, і продовжуватимуться далі. Так робиться завжди в подібних конфліктах, попри офіційну позицію, що «з терористами перемовин не ведемо». І з цього факту не треба розганяти «зраду».
І останній пункт, суто службовий. «13. Інтенсифікувати діяльність Тристоронньої Контактної групи, в тому числі шляхом створення робочих груп по виконанню відповідних аспектів Мінських угод. Вони будуть відображати склад Тристоронньої Контактної групи».
Що маємо в сухому залишку? В Мінських угодах, дійсно, криється чимало ризиків. Але є й чимало «лазівок», за допомогою яких можна зробити їх більш прийнятними для України. Наприклад, те, що вибори на окупованих територіях мають проводитися «за українським законодавством» – а це, якщо трактувати широко, відкриває для нас майже необмежені можливості.
«Страшна» стаття в Законі «Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей", яка передбачає участь місцевих громад у призначенні прокурорів і суддів виглядатиме не такою вже страшною, якщо зважити, що поняття «участь» має різні трактовки, і треба зуміти знайти правильну. (Скажімо, запропонувати «громадам» в ОРДЛО 5 кандидатур на посаду прокурора Донецька – і нехай вони з них обирають). Щодо пункту про «народну міліцію» Аваков уже натякнув, як його можна розуміти.
Зате є в Угодах «золоті» для нас слова про «виведення всіх іноземних збройних формувань» з українських теренів, про роззброєння найманців тощо. Не можна таким шансом зневажати.
Хоча й ділити шкуру невбитого ведмедя було б нерозумно. З дуже великою імовірністю Путін взагалі не збирається «втюхувати» нам Донбас (чим дехто з політиків намагається настрахати). Окуповані землі вже інкорпоруються в імперію, і цілком можливо, що Путіну потрібна лише легітимно обрана місцева влада, щоб довершити цей процес черговим референдумом.
Але, як казав один самурай, – щоб не боятися смерті, треба уявити, що ти вже помер. На жаль, ми можемо втратити окупований Донбас і з Мінськими угодами, і без них. То чому б не ризикнути?
Євген Якунов, Світлана Карабань. Київ