“Венеціанські” висновки: корупціонери за гратами – це нормально, а політизований КСУ – ні

Чи дослухаються українські депутати авторитетної думки про шляхи виходу з конституційної кризи

Європейська комісія "За демократію через право" (так звана «Венеціанська комісія») терміново проаналізувала та зробила висновки в ситуації з Конституційним Судом України та ухваленим ним в кінці жовтня рішенням про неконституційність е-декларування та окремих норм антикорупційного законодавства. Із основного – покарання за корупцію в Україні має бути невідворотним. І ув'язнення як одна з форм цього покарання є прийнятною з точки зору експертів Ради Європи. А ще, Україна має поважати рішення власного Конституційного Суду, а той має більш чітко аргументувати свої рішення та не намагатися узурпувати владу. Загалом європейські експерти підготували для Верховної Ради цілий ряд пропозицій для вирішення конституційної кризи. І тепер питання в тому, наскільки українські депутати дослухаються думки авторитетного правничого органу Європи, та як швидко зроблять кроки на подолання кризи.

Без твердих основ, чіткої аргументації та з конфліктом інтересів

У висновках Венеціанської комісії за терміновим запитом президента України щодо оцінки конституційної ситуації, яка виникла після рішення КСУ від 27 жовтня 2020 року, визнається, що, по-перше, рішення Конституційного суду про неконституційність окремих положень антикорупційного законодавства не має чіткої аргументації, твердих основ у міжнародному праві та приймалося під впливом можливого конфлікту інтересів. Комісія вважає, що "кримінальна відповідальність за свідоме подання неправдивих декларацій або через неподання декларацій має бути відновлена, бо це звична європейська практика. При цьому закон може визначати більш детально різні санкції відповідно до ступеня кримінальної відповідальності". І до того ж попередня модель, коли декларації суддів та інших державних службовців перевірялися одним органом (НАЗК. – Авт.), є широко поширеною у регіоні. Це означає, що вибір найбільш відповідного варіанту лежить за національним законодавством», – заявили у Венеційській комісії. Що стосується повноважень НАЗК відносно суддів, то у законі можна передбачити додаткові "захисні механізми".

По-друге, Конституційний суд України дійсно потребує реформування та деполітизації. «Конституційний суд не може бути «покараний» за свої рішення, але його робота повинна бути покращена», – йдеться у висновках. Зокрема реформування КСУ, на думку європейських експертів, має відбуватися наступним чином:

• український парламент повинен обмежити проблематику подань до КСУ конкретними питаннями;
• зобов’язати КСУ вказувати конкретні причини для кожного законодавчого положення, які він вважає неконституційними;
• притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності має бути врегульовано у законі про КСУ;
• необхідно детально визначити термін «конфлікт інтересів»;
• має бути зменшений кворум для ухвалення рішень у тих випадках, коли судді оголошуть самовідвід;
• парламент повинен ухвалювати законодавство, деталізуючи його наслідки для суддів КСУ;
• необхідно створити орган для перевірки кандидатів на обрання суддями КСУ.

Окрім цього, Венеціанська комісія рекомендує заповнити чинні вакансії суддів КСУ від парламенту та з’їзду суддів лише після удосконалення механізму їх обрання.

«З метою деполітизації складу Конституційного суду, судді за парламентською квотою повинні обиратися кваліфікаційною більшістю із залученням міжнародних експертів», – також рекомендують у Венеціанській комісії.

Задоволені всі, хоч і тлумачать висновки кожен по-своєму

Здається, усі зацікавлені сторони залишилися задоволеними висновками Венеціанської комісії.

• Громадськість – тим, що Комісія досить швидко та без зайвих дипломатичних еківоків назвала речі своїми іменами, вказавши, наскільки безглуздим є рішення Конституційного суду.
• Конституційний Суд – тим, що Комісія ще раз нагадала парламенту і виконавчій владі, що ті мають поважати його роль як «охоронця» Конституції України, та виконувати його рішення.
• Офіс президента – тим, що Комісія фактично підтвердила тези президента щодо скасування КСУ низки положень антикорупційної реформи (хоча розгін КСУ, як це пропонував Володимир Зеленський вона не підтримала. – Авт.).
• НАЗК – тим, що ув’язнення за неправдиве декларування визнається європейськими правниками прийнятною мірою, і що агентство має залишатися єдиним органом для перевірки декларацій.
• А антикорупційні активісти – тим, що до органу з відбору кандидатів на посаду судді Конституційного суду мають увійти міжнародні експерти з прав людини та представники громадянського суспільства, щоб гарантувати моральні і професійні якості кандидатів.

Більш того, Венеційська комісія рекомендує заповнити поточні вакансії в Конституційному Суді Верховною Радою і Радою суддів тільки після такого вдосконалення процедури відбору. Одним словом, «Венеційка» останнім часом реально радує глибоким розумінням вітчизняного контексту.

“Висновки Венеціанської комісії про ситуацію з Конституційним судом України всі учасники політичної дискусії витлумачать так, як їм вигідно. Але для вирішення проблеми важливо те, наскільки здатний парламент прийняти запропоновані законодавчі ініціативи”, – таку думку висловив експерт з конституційного права Богдан Бондаренко. За його словами, висновок Венеціанської комісії де-юре – це рекомендації дорадчого органу Ради Європи. В українських реаліях це певна священна корова для політиків. “Рішення Венеціанської комісії як тотем, який, тим не менш, трактується з політично вигідного боку. Тому тут залежить не стільки від самого висновку, скільки від того, чи буде здатний парламент підтримати ту чи іншу ініціативу, користуючись цим висновком», – підкреслив Бондаренко.

Бігти у суворо заданому напрямку

Загалом Україна не зобов'язана до останньої букви імплементувати рекомендації Венеційської комісії, говорять вітчизняні експерти. Однак це один із найбільш авторитетних органів, який надає рекомендації в питаннях законодавства, тому не врахувати його позиції, висловленої до того ж на прохання керівництва держави, було б дуже необачним кроком.

Відомий український адвокат, старший науковий співробітник Інституту держави і права НАН України Микола Сірий зауважує, що висновки Венеційської комісії в цілому відповідають тому напрямку, в якому діє українським парламент після скандальних рішень КСУ. «Венеційська комісія у своєму висновку частково погодилася з тим, що Україна у більш менш юридично «спокійний» спосіб долає проблеми, які оголили рішення КСУ», – каже правник у коментарі Радіо Свобода.

Так наступного ж дня після оприлюднення висновків Комісії та попереднє голосування про відновлення кримінальної відповідальності за неправдиве декларування, парламент активно долучився до майбутнього посилення НАЗК. Антикорупційний комітет парламенту розглянув і погодив обидва наявні законопроєкти (№ 4470 та 4471), які мають посилити НАЗК. Причому порівняльний аналіз, який зробила Transparency International Ukraine, засвідчив, що вони в цілому відповідають висновкам Венеційської комісії, хоча їх почали готувати ще задовго до цього.

Також, як повідомила народний депутат, представниця Верховної Ради у КСУ Ольга Совгиря у своєму Telegram-каналі, робоча група парламенту з врегулювання конституційної кризи напередодні приступила до розробки законопроекту “Про конституційне провадження”, у якому буде врахована позиція Венеційської комісії в частині статусу та функціонування КСУ. Депутатка зазначила, що робоча група парламенту якраз і чекала на позицію "Венеційки" "для розуміння вектору подальших дій у цій частині".

Нова Конституція не за горами?

Отже до кінця року Рада спробує відновити положення про запобігання корупції в частині повноважень НАЗК. Хоча процес може дещо затягтися через необхідність враховувати рекомендації Венеціанської комісії, а це, швидше за все, доведеться робити вже у другому читанні відповідного законопроекту. “Навіть за скороченою процедурою – це додаткових 7 днів, що ускладнює процес, – каже Богдан Бондаренко. – Водночас, виглядає так, що серйозні речі, пов'язані з розпуском КСУ, блокуванням його роботи, не в планах парламентаріїв. Що стосується внесення змін до закону про КСУ, навіть за умови, що в Раді вистачить голосів, навряд чи це вдасться здійснити до кінця року. Тоді вже йтиметься про лютий. А в лютому з'являться більш нагальні проблеми, тому це питання може взагалі затягнутися», – припускає експерт.

Між тим, Президент України Володимир Зеленський подякував Венеційській комісії за рішення стосовно Конституційного суду та обіцяє врахувати її позицію при проведенні судової реформи.

Глава держави дасть завдання Комісії з питань правової реформи при президентові України уважно опрацювати вказані рекомендації та врахувати їх під час підготовки подальших кроків для судового реформування.

Системний же вихід може бути тільки один – це започаткування конституційного процесу з виходом на нову Конституцію, – вважає Геннадій Друзенко, правник, волонтер, висунутий громадськістю кандидатом на вакантну посаду судді КС. В інтерв’ю Укрінформу він сказав: «На жаль, чинна Конституція вичерпала свій ресурс. Причому, якщо подивитися світову статистику – всі конституції, які були ухвалені від часу американської конституції 1778 року, мають середній вік – 19 років, то наша конституція вже пережила середньосвітовий. Адже змінився час, змінилося покоління, змінилася політична ситуація, змінилась зрілість нації, і тому системний вихід може бути тільки один: зміна фундаментальних правил гри».

Марина Нечипоренко, Київ