Бюджет -2021: добре, що ухвалили, але варто оцінити ризики

Обговорюємо особливості виконання затвердженого напередодні головного фінансового документа країни на наступний рік

Незважаючи на критику з боку парламентаріїв, що лунала під час обговорення документа в сесійні залі, та навіть незгоду окремих урядовців – передовсім, міністра охорони здоров’я Максима Степанова – з його параметрами, Верховна Рада підтримала законопроєкт майже конституційною більшістю. 289 голосів. Причому, напрочуд дружно – як для останнього часу – голосували члени фракції “Слуга народу”. 225 із загалом 246-и “слуг” були “за”. Підтримали документ депутатські групи “За майбутнє” й “Довіра”, рівно половина фракції ВО “Батьківщина” та 11 позафракційних.

Причому, і їхні представники проєкт, здебільшого, критикували...

Критика шалена. Але “без оргвисновків”

Переважно, саме за недостатнє (як на пандемічні часи) фінансування медичної галузі. Хоча цифри видатків на неї начебто і зросли, цього може виявитися недостатньо. Адже загалом на медицину нададуть 159 мільярдів гривень при потребі (за словами Степанова) у 296 мільярдів.

На другому місці за кількістю негативних відгуків – зменшення освітньої субвенції, що суттєво погіршує можливості територіальних громад та обмежує підвищення зарплат педагогам.

Трохи знизило градус напруженості і, певно, додало голосів на підтримку те, що перед початком обговорення депутати ухвалили зміни до Бюджетного кодексу, якими, поміж іншого, залишили кошти від сплати акцизу на паливо у розпорядженні місцевих бюджетів. Що збільшило їхній потенційний ресурс на 8 мільярдів гривень.

Приблизно такі ж думки лунають у коментарях експертів-економістів, з якими поспілкувався журналіст Укрінформу. Формально, з фінансово-економічної точки зору, документ збалансований. Вимоги МВФ щодо граничного бюджетного дефіциту враховано. Можливості (принаймні, теоретичні) для запозичень фінансового ресурсу для його погашення є. Тим паче – на тлі грудневого підвищення інтересу інвесторів (у тому числі, і спекулятивного капіталу) до українських цінних паперів.

Як відомо, напередодні Мінфін виручив на аукціоні з розміщення облігацій внутрішньої державної позики рекордні 51,4 мільярда гривень. Що може означати: труднощі із залученням кредитного ресурсу позаду.

Натомість є питання до реалістичності низки джерел наповнення держказни і, звісно ж, до пріоритетів видаткової частини. Та й розрахунки Мінфіну і Мінекономрозвитку, на підставі яких в серпні-вересні готували бюджетний законопроєкт, на думку деяких фахівців, варто було б підкоригувати – з урахуванням нинішніх економічних реалій.

Ризик №1. Макроекономічний

Директор Інституту соціально-економічної трансформації Ілля Ннесходовський, передовсім, сумнівається в реалістичності макроекономічних показників, досягнути яких у 2021-му розраховують автори законопроєкту. “Ризикуємо наступити на “старі граблі”. Більшості розрахункових параметрів за підсумками 2020 року країна не досягне. Йдеться, приміром, про завищений інфляційний прогноз (у Бюджеті-2020 – 8,7%, тоді як на кінець року цей показник, ймовірно, не перевищить 4%. – Авт.), від якого залежать номінальні доходи бюджету. Падіння ж економіки навпаки виявилося більшим, ніж прогнозував уряд. А валютний курс – нижчим, аніж розраховували (при перегляді бюджету у квітні передбачалося, що на кінець року американський “зелений” коштуватиме 29,5 гривень. – Ред.). Подібні підходи характерні й для Держбюджету-2021”, – наголошує економіст. Зокрема, за оцінками пана Несходовського, занадто оптимістичними є прогнози щодо зростання національної економіки (4,6% проти 2020-го). Відповідно, виконання плану надходжень під загрозою. Аж до ймовірності секвестрування бюджету – за деякими прогнозами, за результатами першого півріччя чи й першого кварталу.

Є й питання до розміру бюджетного дефіциту. Скажімо, Ілля Несходовський вважає, що доходи штучно “дотягували”, аби зменшити показник із 6 до 5,5% ВВП. “Скоріше за все, ми стикнемося із прихованим дефіцитом, який наступного року обов’язково проявиться”, – прогнозує експерт.

А старший економіст Центру соціально-економічних досліджень Кейс-Україна Володимир Дубровський каже, що взагалі не розуміє, чому показник бюджетного дефіциту наступного року вирішили “роздути” аж до 5,5%. “Ухвалене у квітні рішення про збільшення цьогорічного дефіциту (до 7,5%) продиктоване непередбачуваними обставинами – Ковідом. Але ж для наступного року коронавірус – уже більш-менш прогнозована річ. І решту видатків також можна передбачити. Тому незрозуміло, навіщо закладати такий дефіцит, – цікавиться економіст, – “Зайві” гроші треба ж буде десь взяти. У наших умовах це означає, що їх доведеться позичати. Якщо ж держборг збільшуватиметься швидше, ніж росте ВВП, країна у небезпеці ”.

До того ж, як нагадує пан Дубровський, розмір бюджетного дефіциту впливає й на вартість позичкового ресурсу. Якщо країна втілює зважену фіскальну політику, залучати кредити вона може під порівняно невеликі відсотки. Коли ж дефіцит зростає, та ще й у відносинах з МВФ не всі крапки над “і” вдалося розставити, вартість грошей набагато вища. Тоді є загроза ефекту “снігової грудки”, коли борги зростатимуть неконтрольовано.

Ризик №2. Дохідний

Щодо податкових надходжень, то додаткових можливостей для їх збільшення наступного року може й не бути. “Цьогоріч виправити ситуацію допомогла ефективна робота Податкової служби, яка активно взялася за боротьбу з податковими “скрутками”. Як результат – при падінні економіки надходження виявилися навіть більшими, ніж у “спокійному” 2019-ому, – пояснює Ілля Несходовський. – Але ж при формуванні нового кошторису ці резерви уже враховано! Отже, можливостей для додаткового зростання фактично не буде. Те ж стосується й занадто оптимістичного прогнозу щодо прибутків державних підприємств, левову частку яких мають переказувати до бюджету. Та й показників зі стягнення податку на прибуток загалом. Враховуючи екстремальний 2020 рік, коли багато підприємств нарощували збитки, очікувані бюджетні доходи у 2021-ому ми просто не отримаємо”.

“Заплановане збільшення податкових надходжень не зовсім корелюється з економічними законами, – погоджується Володимир Дубровський. – В уряді кажуть, що сподіваються на детінізацію економіки. І справді, добре якщо вдасться ліквідувати схеми ухиляння від сплати податків – приміром, на митниці. Але не можна апріорі покладатися на такий ефект й узалежнювати від нього конкретні витрати. Це могло б бути “бонусом”, який можна розумно витратити – скажімо, на капіталовкладення. Адже на разі йдеться про поділ “шкури не вбитого ведмедя”...”. Пан Дубровський вважає, що такий підхід небезпечний через ймовірність “витискування” податковою грошей із бізнесу. Стосується це як планів з адміністрування податку на прибуток, так і податку на додану вартість. Ознаки затримок з поверненням ПДВ, до речі, ми, на думку експерта, мали вже цього року.

Не все “ОК” і з іншими надходженнями. Приміром, уряд розраховує на 12 мільярдів гривень від приватизації. Але ж відповідні програми у нас перманентно не виконуються, – нагадують експерти. Водночас Ілля Несходовський звертає увагу, що останнім часом крига у цьому питанні нарешті скресла. “З огляду на проведену цього року підготовчу роботу і низку уже реалізованих програм, сподіваюся, нинішньому керівництву Фонду держмайна вдасться більше, ніж “попередникам”, – каже економіст.

При підготовці законопроєкту до другого читання не змінилася й сума, яку розраховують отримати від легалізації азартних ігор. 7,5 мільярда гривень, які надійдуть до спеціального фонду бюджету, звідки можуть бути витрачені на фінансування окремих проєктів у сферах регіонального розвитку, охорони здоров'я, культури, розбудови аеропортів.

Ризик №3. Кредитний

Український бюджет вкрай залежний від зовнішнього фінансування. 2021-й не стане винятком. Як і цьогоріч, залучити від міжнародних донорів та покупців українських цінних паперів доведеться до 700 мільярдів гривень. Й ризики недоотримання коштів для погашення бюджетного дефіциту, як і цього року, доволі високі. До того ж, навряд чи “пощастить”, як під кінець 2020-го, коли Єврокомісія переказала Києву 600 мільйонів євро макрофінансової допомоги. Незважаючи на відкат деяких реформ (зокрема, в антикорупційній сфері). Цього разу “виручила” необхідність захисту населення від Ковіду. Експерти сумніваються, що так буде й надалі. Тобто, кожна нова загроза реформам в Україні – потенційно додаткова “діра” в бюджеті.

Ризик №4. Видатковий

На думку експертів, і тут із акцентами не все добре. Приміром, коли йдеться про фактично заморожування на колишньому рівні фінансування оборонних програм на тлі підвищення видатків на правоохоронні органи. Асигнування на утримання Офісу генпрокурора зростуть на 46%, Держбюро розслідувань – на 67%. Ще 1,32 мільярда гривень (на 42% більше, ніж цьогоріч) запланували на Державну фіскальну службу, де триває процедура ліквідації у зв’язку з очікуваним створенням Бюро економічної безпеки. “Вважаю такий підхід досить дивним для країни, яка воює і якій потрібен значний ресурс для того, щоб забезпечувати боєздатність ї армії”, – каже Ілля Несходовський.

Формально законодавчої вимоги щодо витрат на безпеку та оборону не менш ніж у 5% ВВП начебто і дотрималися. Загальні видатки навіть збільшили до 5,93 % ВВП (майже 268 мільярдів гривень). При цьому фінансування Міністерства оборони скоротили. На 127 мільйонів. Порівняно небагато. Але чому б не заощадити цей ресурс на інших відомствах?

Окрема тема – медицина. “У зв’язку із тим, що левову частку передбаченого цього разу ресурсу надають на галузь прямо з бюджету – без посередництва Ковідного фонду, – загальна сума видатків начебто неабияк зросла. Але не так, як це мало б бути згідно із законодавством та відповідно до умов, які диктує пандемія, – каже Несходовський. – Я не підтримую тих, хто кричить про “повний розвал галузі”. Але недостатність ресурсу однозначно гальмує реформу”. При цьому фахівці звертають увагу, що резервів, які можна було б використати залежно від того, як поширюватиметься коронавірус, навіть теоретично не сформовано.

Натомість заощадити, як вважає Володимир Дубровський, країна могла б на деяких капітальних видатках і на субсидіях. “Всі субсидії підприємствам, як не мене, треба взагалі скасувати. Що ж до капітальних видатків, то екстремальна ситуація, яка склалася зараз, – не найкращий час для того, щоб, приміром, так активно будувати дороги. Хоча і справді йдеться про шляхетну справу, яку я, як водій, обома руками підтримую. Але це все ж таки треба робити у більш сприятливі часи, коли держава матиме надлишковий ресурс”, – переконаний пан Дубровський.

Натомість позитивом експерти вважають перенесення на грудень другого етапу підвищення мінімальної зарплатні. Проте, вплив першого етапу підвищення, у січні, може бути значним. Для когось – позитивним, для когось же – навпаки. Приміром, на думку Несходовського, це може суттєво погіршити умови роботи малого бізнесу, чиї сили й без того підточила пандемія.

Ризик №5. Пенсійний

Критику підходів до наповнення Пенсійного фонду, яка лунала з парламентської трибуни під час обговорення бюджетного законопроєкту, Ілля Несходовський вважає обґрунтованою. А зменшення між першим і другим читанням обсягів дотації Фонду – помилковим. “Адже є ризики додаткових втрат. Перенесли друге підвищення мінімальної зарплатні на грудень, звільнили від сплати ЄСВ ФОПів, які мають основне місце роботи, частину підприємців звільняють від сплати ЄСВ на період карантину... Усе це – мільярдні втрати ПФ. Натомість розрахунок на можливий ефект від зростання середньої заробітної плати в країні навряд чи справдиться. Вже зрозуміло, що в умовах кризи суттєвого підвищення цього показника наступного року не буде. Натомість кількість безробітних зростатиме. Тож проблема недофінансування Пенсійного фонду лише посилиться”, – вважає економіст.

Нагадаємо, що через підвищення мінімальної заробітної плати, з 1 січня пенсійні виплати зростуть на 300, а з 1 грудня – іще на 200 гривень. Збережеться щорічна індексація пенсій. Щоправда, цього року її можуть здійснити не з 1 березня, як передбачено законодавством, а пізніше. У квітні, зазвичай, відбувається автоматичний перерахунок пенсій працюючих пенсіонерів. З липня держава щомісяця доплачуватиме по 400 гривень пенсіонерам віком від 75 до 80 років, а ті, кому понад 80, додатково отримуватимуть по 500 гривень...

Загалом же дефіцит Пенсійного фонду у 2021 році сягне 195 мільярдів гривень. Компенсувати його доведеться саме із Держбюджету. Отже, і справді йдеться про неабиякий додатковий ризик.

Ризик №6. Управлінський

“Варто звернути увагу на скорочення асигнувань для Фонду регіонального розвитку. З перерозподілом частини ресурсу на надання субвенції на соціально-економічний розвиток. Та якщо виділення грошей із Фонду чітко регламентоване і його видатки можна легко проконтролювати, то тепер йтиметься фактично про ручний розподіл ресурсу. Що також є суттєвим ризиком. Добре хоча б, що вдалося запобігти ухваленню поправки щодо прямого зарахування до Держбюджету коштів від акцизу на пальне. Схоже, це стало компромісом для того, щоб знайти голоси для ухвалення документа в парламенті”, – вважає директор Інституту соціально-економічної трансформації Ілля Несходовський.

Владислав Обух, Київ