Антикорупційна інфраструктура України: який від неї ефект
Що можуть структури, покликані боротись з корупцією, і чого їм бракує: політичної волі, професіоналізму, повноважень?
Революція Гідності з усіма її наслідками запустила процес оновлення силових структур та створення низки нових антикорупційних органів. Нагадаємо їх: Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Державне бюро розслідувань (ДБР), Вищий антикорупційний суд (ВАКС). Слід визнати, результати цих органів у питанні притягненні корумпованих топ-посадовців до відповідальності, м’яко кажучи, залишають бажати кращого.
Чому так сталось і що з цього приводу думають люди, які в буквальному розумінні цього слова – дотичні до антикорупції в Україні?
НАСКІЛЬКИ ЕФЕКТИВНОЮ Є СИСТЕМА АНТИКОРУПЦІЙНИХ ВІДОМСТВ?
На думку юриста, виконавчого директора ГО «Антикорупційний штаб» Сергія Миткалика, пересічному українцю дуже важко збагнути всю систему антикорупційних органів. Пересічний українець хоче швидко бачити корупціонерів за гратами, що цілком нормально. Але цей запит часто незадоволений, а тому – збільшується недовіра до антикорупційних органів, яку часто підживлюють різноманітні ЗМІ, а в першу чергу ті, яких називають «медведчуківськими». Однак ця справедливість може прийти лише тоді, коли у роботу антикорупційних органів не втручатимуться, коли не буде тиску, коли суди виноситимуть справедливі вироки. Зрештою, наголошує експерт, не варто забувати, що НАБУ, САП – це органи досудового розслідування. Останнє слово – за судом. І цього року з боку ВАКС маємо перші справи проти топ-посадовців, і ці справи, як наголошує пан Миткалик, успішні. Тому робота антикорупційних органів загалом є достатньою для ефективних результатів, ця інфраструктура прогресує. До 2020 року такої кількості справ проти топ-посадовців ще не було. Але не без традиційного «але».
«Хочу окремо виділити, перш за все, роботу НАБУ, САП і ВАСК. Справи по топ-посадовцях – це їхнє річище. І маємо вже результати ефективної, на мій погляд, роботи НАБУ і САП. Зокрема, вперше порушено справу проти представника Офісу Президента – Олега Татарова. Є також певні успіхи по справах проти суддів, народних депутатів, як от Олександра Юрченка, Павла Халімона. Щодо ВАСК, то саме в цьому році суд почав виносити обвинувальні вироки – їх 18. І це немало. Адже до цього всі ці справи роками розглядалися у місцевих судах, вони затягувалися. За чотири роки, тобто до початку повноцінної роботи ВАКС, місцеві суди ухвалили лише 33 вироки, – наголошує Сергій Миткалик. – Далі – стосовно НАЗК. Коли там з’явився новий керівник (Олександр Новіков), який зібрав нову команду – робота цього органу без перебільшень змінилася на краще. Вже у ІІ кварталі 2020-го почалися розслідування відносно суддів, нардепів, високопосадовців по адмінпорушеннях, недостовірному декларуванню тощо. Вперше було складено протокол і на чинного президента за невчасне декларування. Цей орган почав демонструвати роботу, але, як то кажуть, прилетів «нєжданчик» – рішення КСУ, яке урізало 2/3 повноважень НАЗК. І хоча рішення КСУ вдарило найбільше по НАЗК, внаслідок цього постраждала практично вся антикорупційна інфраструктура».
«Наскільки ефективною є система антикорупційних відомств? Про спроможність, ефективність і, що саме головне, незалежність ДБР, навіть не хочеться говорити, оскільки цього просто немає., – каже учасник Автомайдану, юрист Центру протидії корупції Вадим Валько. – А щодо інших органів (НАЗК, НАБУ, САП та ВАКС), то останнім часом здійснюється системний тиск на більшість із них.
Це стосується численних подань щодо визнання неконституційними або самих органів (у випадку із НАБУ та ВАКС), або їх ключових повноважень (у випадку із НАЗК). На їх роботу також впливає багато інших факторів. «Починаючи від законодавчих обмежень ( мова, наприклад, про одноосібний контроль Генерального прокурора та скасування кримінальної відповідальності за брехню в деклараціях) до практичних проблем, як от відсутність реального автономного права «прослушки» у НАБУ, відсутність керівника САП, блокування дій по екстрадиції підозрюваних чи подань до ВРП щодо згоди на тимчасове відсторонення та арешт суддів тощо», – перелічує пан Валько.
Експерт вважає, що не в останню чергу це робиться через те, що ці органи вже продемонстрували свою ефективність та незалежність.
«Практика показує, що в останній рік і НАЗК, і НАБУ, і САП, і ВАКС навчилися діяти ефективно та незалежно від бажань влади, і навіть в окремих моментах протистояти їм, як це було, наприклад, з історією підозри заступнику керівника Офісу Президента», – стверджує Валько. І наголошує, що громадськість повинна з усіх сил давати відсіч будь-яким спробам вплинути на діяльність цих органів чи позбавити їх незалежності.
Антикорупційна інфраструктура, попри деякі вади, які треба усунути, в цілому створена правильно, коментує професор кафедри кримінального та кримінального процесуального права НАУКМа, директор з наукового розвитку і член правління Центру політико-правових реформ Микола Хавронюк.
«Якщо оцінювати показники ефективності перелічених органів, то за п’ятибальною шкалою – трієчка. Але є одна важливе «але». Ці показники залежать не лише від антикорупційних органів, а часто від Верховної Ради, Президента, Кабміну, Генпрокурора, Верховного суду, а також, як ми побачили нещодавно, від рішень Конституційного суду», – наголошує експерт.
Далі – пан Хавронюк про кожен антикорупційний орган висловився окремо. Щодо НАБУ, то, каже він, необхідно збільшувати штат цього відомства. «Справи надзвичайно непрості. Деякі – складаються з десятків, сотень і навіть тисяч томів. Один, два і навіть п’ять детективів Антикорупційного бюро просто неспроможні це потягнути, – зауважив експерт. – Разом із тим, треба переглянути суб’єктний склад осіб, відносно яких НАБУ має розслідувати кримінальні провадження. Бо виходить так, що цей антикорупційний орган дуже часто займається насправді не топ-корупцією, а директорами держпідприємств, депутатами райрад, що є також важливо. Утім, через це, що ці люди вчиняють багато злочинів, найчастіше – дрібних, НАБУ все одно зобов’язане їх розслідувати. Ну, бо просто більше нема кому».
Боротьба зі справжньою ТОП-корупцією, на яку так чекає суспільство, відсувається в результаті на «між іншим». Пан Хавронюк вважає, що в діяльності НАБУ є ще багато інших проблем, але «для того, щоб їх вирішити, щоб зробити цей орган більш ефективним – треба провести аудит, як це передбачено в законі про НАБУ. Однак аудит вже кілька років не проводять. І тому точно не скажеш, наскільки цей орган неефективний чи ефективний, і чому», – додав він.
Про САП, то, за словами юриста, говорити щось конкретне набагато важче. «САП фактично обезголовили. Назара Холодницького попросили піти. І він пішов, і діяльність заблокована. Тому що в.о. не може робити багато з того, що міг би робити повноцінний керівник. Утім, якщо по правді, то САП не вистачає автономності. Цей орган надто залежний від Офісу Генпрокурора. А так бути не повинно», – наголосив пан Хавронюк.
Про ВАКС. Експерт каже, що тут питання у підсудності НАБУ. «Оті дрібні справи, які розглядає Антикорупційне бюро, можна було б не передавати до ВАКС. Натомість, сконцентруватися виключно на ТОП-корупції. Це перше. А друге – я не бачу жодного сенсу, щоби ВАКС розглядав абсолютно усі справи трійками суддів (колегіально). Адже більшість з них прості, як от невчасне подання декларації. Складного тут нічого немає. А навіщо трійка розглядає цю справу? Одного судді цілком достатньо. Третє – цей суд не може протидіяти зловживанням правом з боку адвокатів, прокурорів, інших учасників провадження. Тому часто час «вилітає в трубу». Вони банально не з’являються на засідання, і суддя з цим нічого зробити не може», – перелічує експерт. І додає, що ці та багато інших проблем ніхто не вивчає, а треба: «Моніторити, аналізувати, перетворювати у відповідні законопроекти, врешті-решт, приймати їх, щоб полегшувати роботу. Але ж якось, на антикорупційному комітеті ВРУ, я почув таку фразу: дай Боже нам зберегти хоча б те, що зараз є».
Нарешті, голова громадської експертної організації StateWatch Гліб Канєвський вважає, що треба оцінювати не кожен антикорупційний орган окремо, ба, навіть не разом узяті, а антикорупційну політику в державі Україна загалом. «Звичайно, і НАБУ, і НАЗК, і САП, і ВАКС – кожен з цих органів в очах суспільства має як успішні кейси, так і програшні. Водночас не можна заперечувати шалене втручання інших гілок влади в діяльність цих відомств, – каже пан Канєвський. – Приміром НАЗК, без гострої та обґрунтованої критики з боку суспільства діє лишень рік. Себто, коли обрали нового голову Олександра Новікова, коли змінили законодавство, коли замість п’яти керівників – став один. По факту цей орган був утворений ще в 2015 році, але без зауважень від суспільства почав працювати лише у 2020-му».
За словами експерта, було багато нарікань і до роботи САП, а в першу чергу – до Назара Холодницького. Зараз там інший керівник, вірніше виконувач обов’язків. «Треба проводити конкурс і обирати нового голову. А поки – незрозуміло, як оцінювати цей орган, – коментує голова StateWatch.
Антикорупційний суд працює трохи більше року, і ще, насправді, не добрався до гучних корупційних кейсів, як от до справи Насірова, Онищенка, Розенблата тощо. А ще ж Конституійний суд своїми рішеннями фактично зруйнував антикорупційну інфраструктуру».
«Але не тільки КСУ. Ми ж добре пам’ятаємо численні втручання з боку нардепів, пам’ятаємо заяви колишньої співробітниці НАЗК Саламатіної (це було ще три роки тому), яка заявляла про втручання Банкової у роботу органу, – наголошує він, – Якось необ’єктивно оцінювати ефективність роботи антикорупційних органів, зважаючи на те, що в цілому антикорупційна політика держави Україна – провальна. Постійне втручання в роботу, тиск, рішення КСУ тощо – все це фактично знівелювало будь-які можливі досягнення антикорупційної інфраструктури, які могли бути».
Експерт згадав про урядову антикорупційну програму, яка затверджується окремо законом. «Цієї програми у нас довший час не було. Передостання, якщо не помиляюся, втратила чинність ще у 2018 році. Утім, вона була суто формальністю. У 2020 році нову антикорупційну програму нарешті прийняли. Отже, за п’ять років маємо антикорупційні органи і законодавство, але цього недостатньо. Мусимо ще забезпечити незалежність НАБУ, вибір добропорядного та ефективного керівника САП, зрештою, розв’язати конституційну кризу. Гадаю, антикорупційна боротьба у 2021 році розпочнеться з чистого аркуша», – резюмував Гліб Канєвський.
Мирослав Ліскович. Київ
P.S. УКРАЇНСЬКА АНТИКОРУПЦІЯ В ЦИФРАХ: У СКІЛЬКИ ЦЕ ОБХОДИТЬСЯ
НАБУ було створено у квітні 2015 року. Спочатку на його утримання було виділено 68,4 млн грн. Наступного року витрати зросли на 597% до 476,7 млн грн, оскільки штат НАБУ збільшився після проведених конкурсів на посади. У 2017 році на утримання НАБУ з бюджету було виділено 625,5 млн грн (+31,2%), а через рік ще на 27% більше – 793,8 млн грн. У 2019 році витрати на НАБУ скоротились на 1% і сягали 785,6 млн грн. У першому кварталі 2020 року на утримання НАБУ виділено 238,9 млн грн. Загалом: майже 3 млрд грн.
НАЗК було створено на місяць раніше НАБУ, але функціонувати воно почало в середині серпня 2016 року. Тоді на утримання НАЗК було виділено 232,1 млн грн. У 2017 році витрати на НАЗК зросли на 136,5% і сягнули 549 млн грн. Наступного року на НАЗК з бюджету виділили ще на 235% більше коштів – 677,5 млн грн, але наступного року урізали фінансування на 16% до 566,7 млн грн. У першому кварталі 2020 року на НАЗК держава витратила 116 млн грн (відзначимо, що частина грошей з цих коштів була передбачена на фінансування статутної діяльності політичних партій – 70,8 млн грн). Загалом: майже 1,5 млрд грн.
САП була створена у квітні 2016 року і тоді на її утримання було виділено 46 млн грн. У 2017 році витрати на САП збільшилися на 40% до 64,6 млн грн. Наступного року фінансування збільшилося на 21% до 78,2 млн грн, а в 2019 році – до 79,3 млн грн. Протягом січня-березня на САП держава витратила 18,4 млн грн. Загалом: майже 300 млн грн.
ДБР було створено у 2016 році. Правоохоронну діяльність цей орган почав здійснювати лише у листопаді 2018 року. В перший рік на утримання з бюджету було виділено 137,2 млн грн. У 2019 – 1 млрд 179 млн грн. У 2020 році (січень-березень) – 174,1 млн грн. Загалом: майже 1,5 млрд грн.
ВАКС був створений у червні 2018 року, але почав працювати 5 вересня 2019 року. На утримання ВАКС було виділено 247,2 млн грн, а протягом січня-березня 2020 року – 60,3 млн грн. Загалом: трохи більше, ніж 300 млн грн.