Реформаторський кінець 2023 року: запал з’явився під новий рік
На 2024 рік Україна має вже кілька переліків пріоритетних реформ
Минулий рік закінчився пожвавленням реформаторського запалу влади, зазначають аналітики «Вокс Україна». Якщо у жовтні випуски Індексу реформ налічували по 3-4 реформи, то останні два тижні року принесли країні аж 16 важливих зрушень – справжній подарунок під ялинку. Ще одна позитивна новина – вже п’ятий квартал поспіль ми не фіксуємо жодної антиреформи в галузях, які оцінюємо.
Графік 1. Кількість реформ у двотижневих раундах Індексу у четвертому кварталі
Джерело: 222-228 випуски Індексу реформ
З іншого боку, вже тривалий час жодна реформа не перетинає позначку в +2 бали (з проміжку від -5 до +5), яка, на нашу думку, відділяє комплексні впливові рішення від більш точкових. Цьому може бути два пояснення: чи то ключові зміни відбулися раніше (як-от децентралізація, банківська реформа, впровадження публічних закупівель) і зараз влада переважно лише вдосконалює їх, чи то експерти почали більш суворо оцінювати владні рішення.
Графік 2. Розподіл регуляцій за отриманим балом, 4 квартал 2023
Джерело: 222-228 випуски Індексу реформ
Через це Індекс реформ залишається доволі низьким.
Графік 3. Середньоквартальне значення Індексу реформ
Джерело: 222-228 випуски Індексу реформ
Найвищу за квартал оцінку – +2 бали – отримали лише чотири регуляції. Дві з них – це закони, що мають наблизити нас до вступу до ЄС.
По-перше, продовжується реформа Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП). Новий закон надає їй статус окремої юридичної особи, а отже, дозволяє мати власне майно, рахунок в Казначействі та більшу самостійність у розбудові органу. Керівник САП (він же заступник генерального прокурора) отримав право самостійно розробляти штатний розпис органу та визначати правила конкурсу на посади в ньому, а також отримав доступ до державної таємниці всіх ступенів секретності. Це може значно посилити спроможність антикорупційної прокуратури. Водночас злий жарт можуть зіграти інші норми, що розширюють повноваження САП, наприклад, дозвіл як завгодно довго проводити досудове розслідування до повідомлення особи про підозру.
По-друге, влада продовжує вдосконалювати законодавство про нацменшини (спільноти), враховуючи зауваження Венеційської комісії. Експерти Індексу позитивно оцінили закон, який розширює права нацменшин на освіту рідною мовою, якщо вона є однією з мов ЄС. Мовами нацменшин можна буде здобувати шкільну та професійну освіту за умови, що учням додатково окремою дисципліною викладатимуть інтегровані курси з української мови, літератури, історії України та захисту України. Приватним університетам також дозволили викладання офіційними мовами ЄС за умови наявності в розкладі української мови як окремого предмету. Ще один закон, що враховує зауваження Венеційської комісії, набрав у Індексі реформ +1,5 бали. Він дозволив у населених пунктів, де живуть представники тієї чи іншої національної меншини (і становлять щонайменше 10-15% населення), використовувати мови нацменщин під час взаємодії з місцевими органами влади, у рекламі, під час надання допомоги та захисту представникам національних спільнот.
Високу оцінку отримав закон, що посилює соціальний захист військових. Завдяки ньому грошове забезпечення (посадові оклади, надбавки за вислугу років тощо) зберігається за воїнами, що потрапили у полон чи зникли безвісті. Отримувати ці гроші зможуть близькі члени сім’ї військового: чоловік чи дружина, повнолітні діти, що проживали разом із військовослужбовцем, чи інші повнолітні члени родини, що перебували на його / її утриманні.
Також експерти відзначили спрощення життя для підприємців – на порталі Дія запустять комплексну послугу е-Підприємець, а поки почалося її бета-тестування. Спочатку е-Підприємець включатиме 8 послуг, які стосуватимуться базових аспектів запуску ФОП (серед них державна реєстрація ФОП, реєстрація платником єдиного податку, відкриття банківського рахунку тощо), однак надалі перелік послуг планують розширити. Щоб забезпечити надання комплексної послуги підприємцям Кабмін прописав у постанові обмін даними між 14 реєстрами та державними системами, зокрема Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (ЄДР), Державним реєстром фізичних осіб – платників податків, Єдиною інформаційно-аналітичною системою державної служби зайнятості та іншими.
ПРОГРЕС ЗА СФЕРАМИ ІНДЕКСУ РЕФОРМ
У останні три місяці 2023 року реформи відбулися у п’яти з шести напрямків спостереження. У енергетичній сфері ми зафіксували одну реформу – закон про створення резервів нафти та нафтопродуктів. У фінансовій сфері НБУ продовжив працювати над прозорістю ринку фінансових послуг (новий порядок авторизації надавачів таких послуг, прозора інформація про страховиків та їхні послуги на веб сайтах тощо) та стійкістю банків (впровадження трирівневої системи капіталу, нова політика оплати праці та ін.). Державні фінанси цього разу залишилися без реформ. А про три сфери, які просунулися найбільше, ми розкажемо детальніше далі.
Графік 4. Сума балів подій за напрямками, 4 квартал 2023
Джерело: 222-228 випуски Індексу реформ
ЛЮДСЬКИЙ КАПІТАЛ
У сфері людського капіталу у четвертому кварталі відбулося 17 реформ. Серед них були й дві з чотирьох найбільш значущих реформ за період: згадані вище зміни до закону про нацменшини, що дозволяють в Україні викладання мовами ЄС, та закон про збереження грошового забезпечення для полонених та зниклих безвісті військових.
Ще кілька нових норм у цій сфері стосуються соціального захисту. Це зокрема постанова про грошову допомогу українцям, які отримали інвалідність внаслідок участі в обороні України від російської агресії у період дії воєнного стану, та членам сімей людей, які загинули чи пропали безвісті через їхню безпосередню участь у захисті України від російського нападу. Також людям з інвалідністю спростили доступ до протезів – тепер рішення про потребу в них може ухвалювати мультидисциплінарна реабілітаційна команда (куди додали соціального працівника) у лікарні, де лікується хворий, а не тільки військово-лікарська комісія (ВЛК), медико-соціальна експертна комісія (МСЕК) або лікарсько-консультативна комісія (ЛКК). Для спрощення роботи протезних підприємств запровадили єдину форму запиту на протез, де мають бути прописані його детальні характеристики. Також з’явилася можливість ремонтувати протези (в тому числі встановлені за кордоном) за рахунок коштів держбюджету. Ще один важливий закон у сфері соціального захисту – це можливість для військових зберігати статеві клітини у кріобанках за рахунок держбюджету. Перед другим читанням до нього додали норму про те, що такі клітини будуть утилізовуватися після загибелі військового. Це викликало великий суспільний резонанс і поставило на порядок денний питання того, що в Україні не врегульовано використання репродуктивних клітин після смерті їхнього власника/ці. Для скасування норми про утилізацію репродуктивних клітин захисників та врегулювання питань спадкування таких клітин депутати вже зареєстрували в Раді кілька законопроєктів. Один із них, який дає людині право розпоряджатися власними репродуктивними клітинами на випадок своєї смерті, у лютому 2024 був проголосований депутатами і зараз очікує на підпис президента.
Наприкінці року змінилися правила ввезення в Україну гуманітарної допомоги. Електронна система обліку, що в тестовому режимі працювала з листопада, була запроваджена на рівні закону. В цьому ж законі розширене визначення того, що є гуманітарною допомогою. Його поширили і на товари, придбані за кордоном за гроші, однак ввезені в Україну як гуманітарна допомога і передані тут отримувачам безоплатно – це зазвичай дрони, турнікети та інші схожі товари. Раніше гуманітарною допомогою вважалися лише речі безоплатно отримані від благодійника і за кордоном, і в Україні.
Продовжується розвиток медичної сфери. Реформа корпоративного управління дісталася і медзакладів. У спеціалізованих лікарнях, що знаходяться у державній чи комунальній власності, з’являться наглядові ради, які будуть складатися з 5-15 представників органів влади та громадськості. При цьому кількість незалежних членів має перевищувати кількість членів, призначених органом влади. Це допоможе посилити спроможності лікарень із забезпечення прав пацієнтів та сталого фінансування (через залучення до громадських рад професіоналів із різних сфер).
З іншого боку, щоб забезпечити якісне лікування українців і спрямування грошей дійсно спроможним медзакладам, Національна служба здоров’я України (НСЗУ) почне проводити фактичний (перевірка документів та поїздки у лікарні) та аналітичний (аналіз ризиків на основі кількісних даних) моніторинг роботи законтрактованих лікарень.
Ще один крок до підвищення якості медичних послуг – впровадження безперервного професійного навчання для всіх медпрацівників: фармацевтів, медсестер та медбратів, фахівців з реабілітації тощо. Раніше система щорічного навчання діяла тільки для лікарів, усі інші спеціалісти галузі проходили курси підвищення кваліфікації раз на 5 років. Тепер вони отримають доступ до найсвіжіших знань і будуть самі обирати, де і у кого вчитися.
Наприкінці року уряд затвердив порядок раннього виявлення порушень розвитку у дітей до 4 років. Послуга раннього втручання допомагає дітям та їхнім батькам якнайкраще компенсувати виявлені порушення, підвищити якість життя та вчасно отримати медичну допомогу чи соціальний супровід. Вона буде доступна у пакетах програми медичних гарантій від НСЗУ. Міністр охорони здоров’я Віктор Ляшко зазначив, посилаючись на іноземних фахівців, що кожен долар, витрачений на раннє втручання, заощаджує до 17 доларів на лікування і навчальні програми в майбутньому. Раніше послуга раннього втручання надавалася в рамках пілотного проєкту, а зараз стала наскрізною. Також Кабмін ухвалив рішення, що аптеки, які працюють при лікарнях, обов’язково мають долучитися до програми «Доступні ліки» (однак ця постанова потрапила до напрямку Бізнес середовище (піднапрямок «Регулювання бізнесу»), адже створює додаткові вимоги до підприємців).
У сфері освіти відбулася важлива зміна для учнів, які опинилися на тимчасово окупованих територіях (ТОТ). Україна за спрощеною процедурою почала визнавати результати їхнього навчання. Йдеться про визнання отриманих знань та навичок, а не документів, виданих окупаційними адміністраціями. Для того, щоб отримати українські документи про середню чи професійну освіту, учням потрібно скласти атестацію, яка включатиме іспит з історії України, української мови та літератури, основ держави і права. Освіта бакалавра визнаватиметься частково – на 75%, – а освіта, отримана на магістратурі (окрім медичних, ветеринарних спеціальностей) і на більш високих освітніх рівнях, не визнаватиметься взагалі. Це має полегшити продовження шкільного навчання чи отримання професійної та вищої освіти на підконтрольних територіях для учнів з ТОТ.
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ
У четвертому кварталі влада ухвалила 15 важливих регуляцій у цій сфері. Посилення Спеціалізованої антикорупційної прокуратури потрапило у перелік топ-реформ. Однак це не єдине рішення, спрямоване на боротьбу з корупцією. У четвертому кварталі влада також посилила повноваження Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) – закон, поданий Кабінетом Міністрів, дозволив агентству перевіряти майно держслужбовців, суддів, поліцейських, інших посадових осіб та їхніх родичів, набуте навіть до призначення чиновника на посаду. У свою чергу, НАЗК затвердило порядок моніторингу способу життя декларантів, який допоможе співставляти доходи посадовця з його стилем життя, щоб виявити ризики корупції. Моніторинг буде вибірковим на підставі інформації, отриманої з медіа, від підприємств чи громадян.
Змінився і розвиток кар’єри суддів. Вища рада правосуддя після консультацій з Вищою кваліфікаційною комісією суддів, Радою суддів та Громадською радою доброчесності має затвердити Єдині критерії для оцінки доброчесності та професійної етики судді. А кандидати на посаду судді мають відповідати критеріям доброчесності та компетентності.
У фокусі влади також було управління державним та підсанкційним майном. Кабмін ухвалив постанову про зміни у правилах відбору керівників та членів Наглядових рад для найбільших державних підприємств. Тепер професійні консультанти з добору персоналу перевірятимуть незалежність та репутацію кандидатів на ці високі посади.
Щоб збільшити прозорість продажу та здачі в оренду майна підсанкційних підприємств та осіб, було вирішено робити це через онлайн-аукціони у Прозорро.Продажі. Завдяки цьому до торгів зможуть долучитися всі охочі. Зараз конфісковане майно юросіб можна і продавати, і здавати у оренду, а конфісковане майно фізосіб – лише здавати в оренду. Ще один спосіб розпорядитися таким майном – передати його іншим держорганам, якщо це забезпечить ефективне управління корпоративними правами чи підсанкційне майно буде використовуватися держпідприємствами для задоволення потреб ЗСУ. Також уряд обмежив винагороду держорганам, що управляють вилученим майном РФ – вона не повинна перевищувати 5% чистого доходу від цих активів. Решта доходу після вирахування цієї винагороди та компенсації витрат управителя, буде зараховуватися до держбюджету.
Ще одне важливе рішення – ухвалення Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури України рекомендацій з пріоритизації відновлення об’єктів, що були пошкоджені чи знищені через напад Росії. До уваги будуть братися соціально-екологічні та фінансово-економічні показники. Об’єкти, що отримають високу оцінку за цими показниками, будуть відновлені в першу чергу. До цього не існувало єдиного підходу до визначення черговості об’єктів відбудови, кошти з Фонду ліквідації наслідків збройної агресії просто надавалися за запитами від органів центральної та місцевої влади.
БІЗНЕС-СЕРЕДОВИЩЕ
За три місяці ми зафіксували 12 важливих змін у цій сфері. Комплексна послуга е-Підприємець від Дія потрапила до топ-реформ цього кварталу. Про інші реформи – нижче.
Влада продовжує гармонізувати українське законодавство з європейським. Так, уряд затвердив концепцію «походження товарів». Це має спростити двосторонню торгівлю з ЄС та співробітництво в рамках Угоди про асоціацію у митній сфері. Товари походженням з України чи ЄС у двосторонній торгівлі користуються тарифними преференціями зі сплати мита. Завдяки ухваленню постанови полегшилися умови підтвердження походження товарів. Зокрема термін дії документів про походження з чотирьох місяців збільшено до десяти, декларація про походження може бути складена протягом двох років після експорту, з чотирьох до двох зменшилася кількість документів, необхідних для підтвердження походження товарів.
Інше рішення уряду наблизить Україну до Європи у наданні довірчих послуг (це, наприклад, організації, що обслуговують електронні підписи та печатки, автентифікація веб-сайтів). Рішенням Кабміну Україна почала визнавати іноземні сертифікати електронних ключів та підписів. Це означає, що кваліфіковані електронні підписи країн ЄС тепер можна використовувати в Україні. Цим рішенням починається експериментальний проєкт. Якщо все пройде добре, то в майбутньому можна розраховувати на підписання Угоди між Україною та ЄС про взаємне визнання електронних довірчих послуг – тобто і ЄС почне визнавати українські електронні підписи.
Україна також шукає способи пожвавити економічну діяльність, яка є необхідною передумовою для наповнення бюджету та фінансування оборонних витрат. Наприкінці року був підписаний закон про страхування інвестицій в Україні від воєнних ризиків. До його ухвалення лише іноземні компанії могли застрахуватися від ризиків через іноземні ж фінансові організації MIGA (Агенція з гарантування кредитів Світового банку) та DFC (Американська корпорація з фінансування міжнародного розвитку). Закон дав українському Експортно-кредитному агентству (ЕКА) право страхувати і українські компанії від воєнних ризиків. Однак поки механізм не запрацював, бо уряд має виділити ЕКА гроші на цю діяльність, а також ухвалити кілька додаткових регуляцій, які деталізують процес страхування.
Інший спосіб пожвавити економічну діяльність – держпідтримка. Наприкінці року влада розробила критерії для надання державної допомоги підприємствам, що розбудовують місцеву чи рекреаційну (відпочинкову) інфраструктуру. Для того, щоб така допомога підсилювала підприємства, а не “йшла у пісок”, було ухвалено рішення надавати її економічно стійким підприємствам за умови, що допомога матиме стимулюючий ефект, наприклад, забезпечить збільшення масштабу проєкту чи розширення діяльності підприємства, а також допоможе швидше реалізувати заплановане.
У четвертому кварталі Верховна Рада проголосувала президентський закон про криміналізацію контрабанди. Нагадаємо, що до грудня 2011 року в Україні вже діяла кримінальна відповідальність за контрабанду, яка була скасована для зменшення тиску на бізнес та на користь збільшення фінансових санкцій за таке порушення закону. У період з 2011 до 2024 року кримінальна відповідальність наставала лише за контрабанду культурних цінностей, вибухівки, пристроїв для прослуховування і т.п. Новий закон додає до цього переліку низку інших товарів: це ліс та пиломатеріали, підакцизні товари (спирт, тютюнові вироби, пальне, автомобілі, електроенергія). Криміналізована також контрабанда великих або значних обсягів товарів чи валютних цінностей (великий обсяг – від 5 тис. неоподатковуваних мінімумів доходів (НМД) громадян, у 2024 році це 7,57 млн грн; значний обсяг – від 10 тис. НМД, у 2024 році це 15,14 млн грн). Також кримінальна відповідальність наставатиме за контрабанду, вчинену з використанням службового становища, групою осіб за попередньою змовою або порушником, якого раніше вже судили за контрабанду. Цей закон, за словами нардепа Ярослава Железняка, є умовою отримання від МВФ 1,5 млрд євро у 2024 році.
ХТО НАЙБІЛЬШИЙ ЗМІНОТВОРЕЦЬ?
Весь 2023 рік найбільшу кількість реформ ініціює Кабінет Міністрів, а в 2022 році головним реформатором була Верховна Рада України.
Графік 5. Ініціатори важливих регуляцій, 2022-2023 рр.
Джерело: Дані Індексу реформ.
Примітка. Верховна Рада, Кабінет Міністрів та Президент мають право законодавчої ініціативи, а інші держоргани – ні. Тому, законопроєкти, розроблені НБУ, окремими міністерствами чи службами, подаються до розгляду депутатами через ВРУ, Кабмін або Президента, це може дещо викривляти їхні досягнення, але вірогідно цей ефект не дуже значний.
КМУ не тільки готує постанови, але й реєструє законопроєкти – у 4 кварталі 2023 року на рахунку головного реформатора 27 постанов і 3 закони (у 3 кварталі КМУ здобув лідерство завдяки 15 важливим постановам і 14 поданим законам). На рахунку ВРУ 11 реформ, НБУ пожвавив зусилля і додав у скарбничку кварталу 5 реформаторських постанов, а Президент ініціював 2 важливі закони – закон про криміналізацію контрабанди, описаний вище, та ратифікацію Угоду про участь у Механізмі цивільного захисту ЄС, яка забезпечить співпрацю країн у сфері цивільного захисту та управління ризиками стихійних лих, а також покращить координацію зусиль під час надзвичайних ситуацій.
Графік 6. Ініціатори реформ у 4 кварталі 2023
Джерело: 222-228 випуски Індексу реформ
В останньому кварталі 2023 року у порівнянні з попереднім кварталом:
- кількість реформ трохи впала – з 56 до 51;
- середня оцінка раунду впала з 0,9 балів до 0,7 балів – переважно тому, що зміни концентрувалися в окремих сферах, тоді як відсутність прогресу за іншими сферами тягнула Індекс до низу;
- середня оцінка події залишилася без змін – 1,1 бала з діапазону від -5 до +5.
Підсумувати результати 4 кварталу можна фразою “можуть, коли хочуть”. Саме про це говорить пожвавлення реформ наприкінці періоду – у грудні. Однак таких короткочасних спалахів активності очевидно недостатньо, щоб встигати за євроінтеграційними планами і вчасно виконувати домовленості з міжнародними партнерами.
На 2024 рік Україна має вже кілька переліків пріоритетних реформ. Країни Великої сімки рекомендують нам зосередитися на реформі системи правосуддя та боротьбі з корупцією, децентралізації та ефективному врядуванні, просуванні демократії та верховенства права, розвитку економіки та енергетичного сектору. Угода з Міжнародним валютним фондом передбачає виконання структурних маяків, що стосуються більш прогнозованої роботи з держбюджетом (середньострокового планування, збільшення надходжень та ефективності видатків), продовження реформи Бюро економічної безпеки, змін у банківській системі (механізм оздоровлення банків, передача націоналізованих несистемних банків у Фонд гарантування вкладів) і т.п. Уряд натомість планує зосередитися на підсиленні оборонної сфери, євроінтеграції, стійкості економіки, відбудові, розвитку соціальної сфери. Тому всі органи влади очікує напружена робота у 2024 році й надалі.
Автори:
Ксенія Алеканкіна, лідерка проєкту «Індекс реформ», комунікаційна менеджерка
«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів