В Україні змінюють профільний закон про Омбудсмана: що пропонують і чому це важливо
Проєкт змін до закону розробила Консультативна рада при Уповноваженому разом із залученими експертами
В Офісі омбудсмана хочуть змінити Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», щоби посилити незалежність інституту Уповноваженого та привести законодавство у відповідність до рекомендацій Ради Європи. ZMINA розповідає, що відомо.
Проєкт змін до закону, розроблений Консультативною радою при Уповноваженому разом із залученими експертами, 9 квітня презентували для експертного обговорення, участь в якому взяли представники Центру прав людини ZMINA.
Українські правозахисники багато років поспіль закликають владу розв’язати деякі питання у законодавстві, пов’язаному з роботою Омбудсмана.
Наприклад, пропонували надати Уповноваженому можливість виносити обов’язкові приписи для держструктур, щоб ефективніше захищати інтереси громадян, залучати громадськість до обрання на цю посаду, а також заборонити обиратись людям, які протягом останніх п’яти років працювали у силових органах.
Радили також зазначити у переліку вимог до кандидата на посаду Омбудсмана правозахисний досвід, а вік, з якого можна обиратися, зменшити із 40 до 35.
Загалом радили змінити процедуру обрання Уповноваженого так, щоб вона відповідала Паризьким принципам (Мінімальні міжнародні стандарти щодо статусу національних установ, що займаються заохоченням і захистом прав людини), а саме: оголошувати вакансію на посаду публічно, встановити єдині чіткі критерії оцінювання особистих заслуг кандидатів та консультуватись з громадськістю.
Згідно з документами, що є у розпорядженні ZMINA, представлений 9 квітня проєкт змін до закону, зокрема, пропонує таке:
● додати Уповноваженого Верховної Ради з прав людини до переліку розпорядників бюджетних коштів;
● унормувати, що у своїй діяльності Омбудсман керується Конституцією, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана парламентом, а також додати згадку про «загальновизнані норми міжнародного права і міжнародного звичаєвого права в сфері прав людини»;
● до мети парламентського контролю за дотриманням права людини додати згадку про права дитини та «додержання принципів належного адміністрування у державному управлінні»;
● зазначити, що «Уповноважений є незалежним у здійсненні парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина» (чинна редакція відповідної норми закону має такий вигляд: «Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб»);
● зазначити, що Омбудсман повинен мати вищу освіту, відповідний професійний досвід, зокрема у сфері захисту прав та свобод людини і громадянина впродовж щонайменше десяти років, високі моральні якості та впродовж останніх п’яти років перед обранням проживати в Україні;
● прописати в законі, що Уповноваженим не може бути людина з непогашеною та незнятою судимістю, окрім реабілітованих, а також посаду не може обійняти громадянин іншої держави.
Пропонують змінити і процес висування кандидатури на посаду Уповноваженого. Нині її можуть вносити голова парламенту або група депутатів, яка становить не менше однієї четвертої від конституційного складу ВРУ. Після цього профільний комітет розглядає кожного кандидата та надає висновки депутатам, які ухвалюють рішення у парламенті.
Автори змін до закону про Омбудсмана пропонують, щоб висувати кандидатуру могли не менш ніж тридцять народних депутатів або громадські об’єднання, наукові установи чи професійні організації у сфері захисту прав людини.
Для того щоб подати кандидатуру нового Омбудсмана, пропонують три варіанти:
● не раніше ніж за 30 календарних днів і не пізніше ніж за 10 днів до закінчення строку, на який призначили чинного Уповноваженого;
● у двадцятиденний строк з наступного дня після припинення повноважень чи звільнення чинного Омбудсмана;
● у десятиденний строк з моменту, відколи парламент не зможе призначити нового Уповноваженого.
Про початок процедури висування кандидатів апарат парламенту має повідомити не пізніше ніж за 20 днів до першого дня висування. Зробити це треба на сайті Верховної Ради та «через інші інформаційні канали». Так само парламентський комітет, що опікується діяльністю Омбудсмана, має утворити комісію, яка оцінюватиме кандидатів та рекомендуватиме їх нардепам. Зробити це мають не пізніше ніж за 60 днів до закінчення строку чинного Уповноваженого або впродовж 10 днів з моменту припинення його повноважень чи звільнення.
Комісія має складатись не більш ніж з 15 осіб, серед яких нардепи, представники громадських об’єднань, правозахисники, «які систематично здійснюють захист прав людини й основоположних свобод, мають досвід співпраці із міжнародними правозахисними організаціями», а також представники науково-експертного середовища.
Персональний склад комісії, як і порядок її утворення та діяльності, має підготувати профільний парламентський комітет. Комісія, за задумом авторів змін, може висунути на розгляд парламенту не більше ніж трьох кандидатів. Відповідне рішення має остаточно затвердити перед переданням до зали голосування комітет ВРУ, який опікується діяльністю Омбудсмана. Нардепи отримають документ не пізніше ніж за три дні до розгляду питання.
Окремою статтею у законі автори змін пропонують прописати порядок призначення на посаду. Зокрема, голосування має відбуватись таємно, у результаті подання бюлетенів під час пленарного засідання Верховної Ради не раніше ніж через 20 днів і не пізніше ніж через 60 днів після закінчення строку для висування кандидатур.
Якщо на посаду висунули більше ніж два кандидати і жодного не змогли призначити, то проводять повторне голосування щодо двох, які отримали найбільшу кількість голосів. Якщо ж і цих кандидатів не змогли призначити, то треба наново висувати кандидатури та проводити голосування.
Обраним є той, хто отримав підтримку більшості від конституційного складу парламенту. Автори змін пропонують, щоб Омбудсмана обирали раз на 5 років, а та сама людина не могла обіймати посаду більш як два рази. В історії інституту Омбудсмана в Україні були такі випадки, бо першу Уповноважену Ніну Карпачову переобирали п’ять раз поспіль (Ніна Карпачова була Омбудсманом з 1998 до 2012 року).
Уповноважений не може бути членом політичної партії, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші посади в державних органах та органах місцевого самоврядування, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в державних органах, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від організаційно-правової форми та форми власності.
Якщо хоч одна з вищезгаданих підстав наявна, то обраному Омбудсману дають 15 днів, щоб це виправити. До цього він не може скласти присягу, а якщо порушить строк, то парламент має його звільнити. Автори змін пропонують, щоб перед звільненням кандидат чи кандидатка мали право виступити з трибуни Верховної Ради на пленарному засіданні.
Серед дозволеної Омбудсману діяльності – викладацька, наукова та інша творча.
Пропонують і деякі зміни щодо діяльності Уповноваженого, зокрема:
● додати голову Верховного Суду до переліку осіб, на невідкладну зустріч з якими має право Омбудсман;
● серед тих, до кого може з порадами та пропозиціями звертатись Омбудсман, пропонують прописати Верховну Раду, Кабмін та інші суб’єкти нормотворення;
● не попереджати про візити до держорганів або організацій, які вони утворили, незалежно від організаційно-правової форми та форми власності;
● дозволити Омбудсману звертатись до «органів військового управління, військових частин, органів управління та підрозділів правоохоронних органів», щоб ті починали службові перевірки;
● до місць, куди може завітати без попередження Омбудсман, додати «приміщення органів, які реалізують державну політику у сфері міграції, а також інші місця утримання (перебування) осіб незалежно від організаційно-правової форми та форми власності, в яких особи утримуються (перебувають) або щодо яких Уповноважений має підстави вважати, що в них особи можуть утримуватися, за наказом (розпорядженням) будь-якого державного судового, адміністративного чи іншого органу, законного представника, чи за їх вказівкою або з їхнього відома чи мовчазної згоди, які ці особи не можуть покинути за власним бажанням»;
● дозволити конфіденційні бесіди під час перевірок у межах Національного превентивного механізму, а також отримувати інформацію, документи та інші матеріали, необхідні для виконання функцій НПМ;
●ходити на судові засідання усіх інстанцій, зокрема на закриті засідання;
● звертатися до суду про захист прав і свобод неповнолітніх чи тих, хто має недієздатність або обмежену дієздатність;
● оскаржувати у суді нормативно-правові та розпорядчі акти загальної дії державних органів та органів місцевого самоврядування, якщо ті потенційно можуть порушувати права та свободи людини й громадянина;
● звертатись до Вищої ради правосуддя зі скаргою на суддів, щоб їх притягали до дисциплінарної відповідальності;
● дозволити перевірку того, як дотримуються прав та свобод людини й громадянина в органах, що займаються розвідкою, а також в органах місцевого самоврядування;
● звертатися з пропозицією щодо ратифікації міжнародних договорів у сфері прав людини.
Цей перелік змін не є повним, оскільки лише пропозиції змін до Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» містять понад 60 сторінок. Загалом зміни пропонують внести також до Бюджетного кодексу, Кримінального, Кримінально-процесуального та Цивільного процесуального кодексів.
Голова Центру прав людини ZMINA Тетяна Печончик нагадує, що розроблення змін до Закону «Про Уповноваженого ВР з прав людини» була однією із публічних обіцянок Дмитра Лубінця, коли він був обраний на посаду Омбудсмана.
«Зараз можемо вважати цю обіцянку виконаною, і добре, що це сталося на другий рік його роботи, а не наприкінці каденції, коли парламент знову буде вибирати нового Уповноваженого. Таким чином є можливість не міняти правила гри напередодні, а добре до цього підготуватися», – додає Печончик.
За її словами, в цілому розроблені Офісом Омбудсмана зміни відповідають тим рекомендаціям, які багато років пропонували правозахисні організації. Зокрема, йдеться про запровадження конкурсної процедури обрання Уповноваженого ВР з прав людини, за участі організацій громадянського суспільства, зниження вікового цензу для кандидатів чи кандидаток на посаду Омбудсмана, усунення колізії в законодавстві щодо таємної і відкритої процедур голосування. Законопроєкт посилює гарантії незалежності інституції, зокрема захищає фінансову сталість Офісу омбудсмана, передбачаючи, що його фінансування на кожен новий рік не може бути зменшене порівняно з попереднім, посилюється вплив Уповноваженого на нормопроєктувальну діяльність на рівні парламенту та уряду, коли йдеться про документи, які стосуються прав людини, тощо.
Печончик повідомила, що протягом двох тижнів Уповноважений має винести текст законопроєктів на громадське обговорення, а після прийняття пропозицій від громадськості та правок законопроєкти будуть зареєстровані в парламенті.
«Сподіваємося, що Верховна Рада підтримає запропоновані зміни до 24 нормативно-правових актів: кодексів та законів України, без змін до яких впровадження нових підходів неможливе. Це довгоочікувані зміни, які відповідають Паризьким принципам і особливо доречні в контексті руху до ЄС», – підсумувала Печончик.
Нагадаємо, що чинного Уповноваженого Верховної Ради з прав людини Дмитра Лубінця призначили на посаду в 2022 році на тлі скандалу, бо його попередницю звільнили, висловивши «недовіру». Для цього Верховна Рада ухвалила спеціальний закон.
До Лубінця Омбудсманом була Людмила Денісова, яку парламент призначив з порушенням процедури. Правозахисники вимагали розслідувати її діяльність, зокрема через публікацію НАБУ телефонних розмов, ймовірно, колишнього голови ОАСК Павла Вовка, де той каже, що «яйця цієї Уповноваженої в нас».
Центр прав людини ZMINA працює у сфері захисту свободи слова, свободи пересування, протидії дискримінації, попередження тортур і жорстокого поводження, боротьби із безкарністю, підтримує правозахисників і громадських активістів на території України, включаючи окупований Крим, а також захищає осіб, які потерпіли в результаті збройного конфлікту в Україні.
Організація проводить інформаційні кампанії, освітні програми, займається моніторингом та документуванням випадків порушень прав людини, готує дослідження та аналітику і добивається змін завдяки національній та міжнародній адвокації.
Перше фото: Будівля Офісу омбудсмана / Уповноважений Верховної Ради з прав людини