Чи допоможе нове законодавство захистити жертв домашнього насильства?
Сьогодні у вітчизняному законодавстві, спрямованому на протидію домашньому насильству, є багато прогалин
За даними Міністерства соціальної політики, кожна п’ята жінка в Україні зазнає насильcтва протягом свого життя. Найбільш розповсюдженою формою насильcтва є домашнє насильство. За підрахунками ПРООН, в Україні від домашнього насильства страждає приблизно 2 млн осіб, і 80% зафіксованих випадків – домашнє насильство проти жінок. Головним документом, який регулює питання протидії та запобіганню насильству проти жінок та домашньому насильству на європейському рівні, є Стамбульська конвенція. Україна ратифікувала Конвенцію у червні 2022 р. Попри позитивні зрушення в державній політиці проблема насильства щодо жінок все ще залишається актуальною і потребує реакції з боку держави, особливо в контексті вдосконалення чинного законодавства задля запобігання та протидії цим явищам, зазначається у дослідженні «Вокс Україна».
В Україні домашнє насильство тривалий час було проблемою, про яку не прийнято говорити. Поступово з розбудовою національної системи запобігання та протидії цьому явищу почастішали звернення постраждалих по допомогу до правоохоронних органів та спеціалізованих закладів. Кількість кримінальних проваджень, які стосуються домашнього насильства, щороку зростає (за винятком першого року повномасштабного вторгнення). На початку 2024 року було зареєстровано 435 справ про домашнє насильство. Це майже вдвічі більше, ніж на початку 2023 року. Загалом торік в Україні було зареєстровано 2705 кримінальних проваджень щодо домашнього насильства, що майже вдвічі перевищує показник 2022 року та дещо більше, ніж у 2021 р.
СТАМБУЛЬСЬКА КОНВЕНЦІЯ У ЧИННОМУ ЗАКОНОДАВСТВІ
Ключовим міжнародним документом у сфері боротьби з гендерно зумовленим насильством та домашнім насильством є Стамбульська конвенція. Її повна назва – Конвенція Ради Європи про запобігання насильству стосовно жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами. Документ, відкритий до підписання європейськими країнами з травня 2011 року та пропонує механізми для боротьби з цими явищами.
Україна увійшла до числа авторів Конвенції та стала однією із перших держав, яка її підписала. Однак ратифікувала Україна Конвенцію лише в 2022 році, через 11 років після її підписання. Це стало одним із кроків, який наближає Україну до вступу в Європейський Союз. Основною причиною затягування процесу ратифікації документу були численні міфи та упередження з боку релігійної спільноти, зокрема через некоректне трактування поняття «гендер», який сприймали як підміну термінів «чоловіки» та «жінки», що, на думку служителів церкви, становить загрозу традиційній родині. Однак Стамбульська конвенція – це документ не про гендер, а про захист від насильства.
Україна почала змінювати національне законодавство у сфері запобігання домашньому насильству та насильству за ознакою статі з 2017 року. У 2018 році набув чинності Закон «Про запобігання та протидію домашньому насильству». В законі окреслено ключові напрямки державної політики у сфері протидії насильству. Це запобігання насильству, ефективне реагування на випадки насильства, захист та підтримка осіб, які постраждали від проявів насильства, та належне розслідування фактів насильства й притягнення кривдників до відповідальності.
Закон деталізував термін «домашнє насильство», визначив перелік органів, уповноважених протидіяти насильству та допомагати постраждалим, окреслив загальні заходи із запобігання насильству. Якщо раніше під насильством звично сприймалося лише застосування фізичної сили до іншої особи, то відтепер воно охоплює ще й економічне, сексуальне та психологічне насильство. У 2019 році набули чинності зміни до Кримінального Кодексу України, що передбачають кримінальну відповідальність за домашнє насильство. Раніше покарання за зафіксовані факти домашнього насильства обмежувалося штрафами.
ЗАКОНОПРОЄКТИ ПРО ПОДАЛЬШЕ ВТІЛЕННЯ КОНВЕНЦІЇ
Однак цього недостатньо для забезпечення відповідності українського законодавства нормам Стамбульської конвенції. До прикладу, Стамбульська конвенція передбачає кримінальну відповідальність за психологічне, фізичне, сексуальне насильство (зокрема згвалтування, сексуальне домагання, переслідування, примусовий шлюб, примусовий аборт і стерилізацію). Однак не всі з перерахованих явищ є підставою для кримінальної або адміністративної відповідальності в Україні. До прикладу, поширене в Україні явище сталкінгу (переслідування жінок) практично неможливо ідентифікувати як окремий вид злочину, за який передбачено відповідальність. Потребують удосконалення й процедури притягнення до кримінальної відповідальності осіб, які вчиняють домашнє насильство, захисту дітей, які стали жертвами домашнього насильства. Також необхідно розширити й вдосконалити мережу інституцій, які виконують функції запобігання та протидії насильству, захисту і надання допомоги жертвам насильства.
Щоб наблизити вітчизняне законодавство до вимог Конвенції, у Верховній Раді зареєстровано два законопроєкти: перший стосується посилення адміністративної відповідальності за домашнє насильство та сексуальні домагання, другий вдосконалює механізми запобігання та протидії домашньому насильству та насильству за ознакою статі.
Наприкінці 2023 року парламент ухвалив у першому читанні законопроєкт №8329, який вносить зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення. Відповідно до Конвенції закон визначає «сексуальне насильство» та пропонує запровадити адміністративну відповідальність за сексуальні домагання. Окрім того, законопроєкт удосконалює та посилює адміністративну відповідальність за насильство за ознакою статі. Якщо раніше підставами для адміністративної відповідальності були лише факти вчинення домашнього насильства та невиконання термінового заборонного припису, то у разі ухвалення законопроєкту штрафи будуть передбачені за насильство за ознакою статі, сексуальні домагання, неповідомлення про факти домашнього насильства стосовно дитини.
У цій статті ми розглядаємо другий, не менш важливий, законопроєкт №10249. Він пропонує зміни до Сімейного кодексу, законів про медіацію, охорону дитинства, забезпечення рівних прав і можливостей жінок та чоловіків, запобігання та протидії домашньому насильству, щоб забезпечити кращий захист жертв домашнього насильства за рахунок зміни правових норм та розширення відповідної інфраструктури.
ДОМАШНЄ НАСИЛЬСТВО – НЕ ПРИВАТНА СПРАВА
Українське законодавство все ще містить норми, що перешкоджають притягненню до відповідальності осіб, які систематично чинять насильство – зокрема Сімейний Кодекс України дозволяє вживати заходів з примирення, якщо один із подружжя здійснив домашнє насильство.
Під час досудового розслідування можливе укладення угоди про примирення між кривдником та потерпілою особою. Ця норма поширюється на випадки, пов’язані з домашнім насильством, та передбачає, що примирення можливе за умови добровільної ініціативи потерпілої особи за умови відсутності примусу. Водночас ця процедура є досить сумнівною, оскільки суд не може встановити, хто насправді був ініціатором угоди та наскільки добровільною вона є. Попри те, що угода з примирення дозволяє скоротити процес притягнення кривдника до відповідальності, зрештою кривдник отримає мінімальне покарання. До того ж, ніхто не гарантує, що після примирення особа, яка вчинила домашнє насильство, не робитиме цього знову.
За результатами опитування, проведеного ОБСЄ з питань насильства щодо жінок у 2019р., 41% жінок в Україні вважають, що якщо чоловік вчиняє насильство щодо дружини, то ця ситуація має вирішуватися всередині родини. Можливість досить легко домовитися про примирення в «колі родини» під час досудового розслідування і таким чином уникнути покарання кривдника підсилює хибну думку, що домашнє насильство – це приватна справа кожної сім’ї.
На жаль, думку про «несерйозність» домашнього насильства висловлюють і представники правоохоронних органів. За даними дослідження «Ла Страда», проведеного у 2016-2017 рр., майже половина опитаних представників правоохоронних органів уважають, що домашнє насильство є приватною справою, а більше половини опитаних суддів, прокурорів та поліцейських сказали, що примирення в родині є пріоритетним відносно покарання винного та захисту жертви домашнього насильства.
Стамбульська конвенція чітко визначає, що домашнє насильство не є приватною справою родини або потерпілої особи. Постраждалих від домашнього насильства має захищати держава. Для цього потрібно створити дієву систему заходів. Ст. 48 Стамбульської конвенції забороняє застосовувати альтернативні процеси вирішення спорів, у тому числі посередництва і примирення, стосовно всіх форм насильства. Спробою закріпити цю норму в українському законодавстві був законопроєкт №5492, зареєстрований у 2021 році та ухвалений у першому читанні за два роки – у серпні 2023.
Законопроєкт №10249 включає норми законопроєкту 5492 та низку інших змін. Він містить гарантії соціального та правового захисту жертв домашнього насильства, які відповідають європейському законодавству. Він пропонує заборонити досудове примирення у випадках домашнього насильства чи насильства за ознакою статі, а також визначити домашнє насильство підставою для розірвання шлюбу під час вагітності або протягом року з дня народження дитини (в інших випадках розірвання шлюбу в цей час заборонене).
СПЕЦІАЛІЗОВАНІ СЛУЖБИ ПІДТРИМКИ ЖЕРТВ НАСИЛЬСТВА
В чинній редакції закону про запобігання та протидію домашньому насильству (від 2018 р.) визначено центральні органи влади відповідальні за державну політику в цій сфері та перелік спеціалізованих закладів, які мають захищати жертв домашнього насильства. Відповідно до чинного закону держава взяла на себе зобов’язання створити кол-центр з питань запобігань домашньому насильству та запустити Єдиний державний реєстр випадків домашнього насильства. Проте не всі законодавчі положення були втілені на практиці, тому новий законопроєкт пропонує зміни, спрямовані на вдосконалення існуючої інфраструктури для захисту жертв домашнього насильства.
Основним органом виконавчої влади, який уповноважений формувати і реалізовувати державну політику у сфері запобігання домашньому насильству, є Міністерство соціальної політики. В 2020 році було створено Національну соціальну сервісну службу України. Вона підпорядкована Мінсоцу та має надавати різні соціальні послуги, в тому числі із запобігання домашньому насильству та забезпечення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків. Законопроєкт 10249 пропонує розмежувати сферу компетенцій цих органів. За Мінсоцполітики буде закріплено право формувати державну політику, тоді як Національна сервісна служба нестиме відповідальність за її реалізацію, зокрема забезпечуватиме формування служб підтримки постраждалих від насильства та контролюватиме їхню діяльність.
Для ефективного запобігання та протидії домашньому насильству в Україні законодавчо закріплено широку мережу спеціалізованих служб підтримки для постраждалих від домашнього насильства. На початку 2024 р. в Україні налічувалося 57 притулків цілодобового перебування. Притулки створені майже в усіх областях, окрім Луганської, Тернопільської та Чернігівської. Однак такої кількості притулків явно недостатньо, адже Стамбульська конвенція визначає, що на 10 тис. осіб має бути хоча б один притулок. Отже, загалом в Україні має діяти приблизно 3 тис. притулків. Імовірно, відсутність до цього часу широкої мережі закладів пов’язана із нестачею бюджетних коштів. Частина з нині діючих закладів створені громадськими організаціями, і там катастрофічно не вистачає місць. Щоб вирішити цю проблему, законопроєкт 10249 узаконює та розширює мережу спеціалізованих служб підтримки.
До прикладу, він пропонує узаконити статус денних центрів соціально-психологічної допомоги, що надають допомогу та психологічну консультацію жертвам насильства, які не наважуються піти з дому. За даними Нацсоцслужби, на січень 2024 року їх було 82 в усіх областях України, окрім Луганської, але вони не включені в мережу спеціалізованих служб підтримки.
За чинним законом Мінсоц мав створити кол-центр, який мав стати не просто службою психологічної підтримки для осіб, постраждалих від насильства, а й інститутом швидкого реагування на факти домашнього насильства для його припинення. Натомість було створено урядову «гарячу лінію», яка лише приймає дзвінки від постраждалих (без додаткових функцій, які планувалося покласти на кол-центр). Законопроєкт пропонує де-юре закріпити ситуацію, яка існує де-факто, тобто записати в законі, що існуватиме «гаряча лінія» запобігання та протидії домашньому насильству, насильству за ознакою статі, зокрема сексуальному, пов’язаному зі збройним конфліктом, та насильству стосовно дітей (до того ж, «гаряча лінія» позбудеться територіальних відділень). Натомість кол-центр, який так і не був створений, буде виключений із закону.
На нашу думку, це положення доволі суперечливе, оскільки теоретично кол-центр має більше функцій, ніж сьогодні їх виконує «гаряча лінія», і функція негайного реагування на факти насильства та його припинення важлива. Тому авторам законопроекту варто було б або не відмовлятися від ідеї створення повнофункціонального кол-центру, або ж реформувати «гарячу лінію», розширивши сферу її відповідальності.
До того ж, законопроєкт зобов’язує Міністерство соціальної політики створити Єдиний державний реєстр випадків домашнього насильства та насильства за ознакою статі. Такий реєстр мав бути створений Державною соціальною службою у 2019 році (після її ліквідації у 2020 році ця функція перейшла до новоствореної Нацсоцслужби), однак його досі немає.
ЗАХИСТ ДІТЕЙ
Діти є однією із вразливих груп, коли йдеться про домашнє насильство. У 2022 році 10% звернень щодо домашнього насильства надійшло від дітей, у 2023 році цей показник становив 3%. Проте закладів, де діти, які стали жертвами домашнього насильства, можуть отримати допомогу, дуже мало. Існуючі заклади допомоги жертвам насильства, як правило, пристосовані для дорослих, і працівники таких притулків спеціалізуються на роботі з дорослими особами. Проте найчастіше до таких закладів звертаються жінки з дітьми, для проживання яких у цих закладах немає умов.
Державних закладів, де діти можуть перебувати самі, без дорослих, в Україні немає взагалі, тому законопроєкт пропонує їх створити. У пояснювальній записці до законопроєкту зазначено, що вони можуть бути створені за міжнародною моделлю «Барнахус» (з ісландської – «будинок для дітей»). Такий підхід передбачає створення місця, в якому представники правоохоронних органів, кримінального судочинства, служб захисту дітей, медичні працівники та психологи співпрацюють, щоб забезпечити дітям, які стали жертвами насильства, ефективний захист, послуги та дієве правосуддя. У цих закладах дітей опитують у нетравматичний спосіб, надають їм психологічну і медичну допомогу.
Сьогодні в Україні працює всього 11 недержавних центрів для роботи з дітьми за моделлю «Барнахус» (у Вінницькій, Житомирській, Миколаївській, Кіровоградській, Одеській, Тернопільській, Чернівецький, Полтавській, Сумській та Волинській областях). У перспективі такі центри мають запрацювати в усіх обласних центрах України. В разі ухвалення законопроєкту спеціалізовані центри для роботи з дітьми стануть не пілотним проєктом міжнародних організацій, а отримають статус національної моделі спеціалізованих послуг для дітей. Втім, у тексті законопроєкту прямо не вказано, що спеціалізовані центри працюватимуть за моделлю «Барнахус». Ця норма згадується лише в пояснювальній записці.
ВОЄННІ ЗЛОЧИНИ
Важливо, що до осіб, які можуть звертатися до спеціалізованих служб підтримки постраждалих, законопроєкт відносить осіб, які постраждали від сексуального насильства під час збройного конфлікту.
На конференції «Відновлення прав постраждалих від сексуального насильства, пов’язаного з конфліктом: елемент миру та світової безпеки», яка відбулася в березні цього року, Олена Зеленська заявила, що від початку повномасштабної війни зареєстровано 274 справи за статтею «сексуальне насильство» (однак, звісно, таких злочинів набагато більше). За словами першої леді, не всі жертви наважуються говорити на цю тему, але це не зменшує суспільну значущість цієї проблеми.
Стамбульська конвенція застосовується як у мирний час, так і під час збройних конфліктів, тому імплементація цієї норми в українське законодавство доцільна і актуальна. Відтепер жертви насильства в умовах збройного конфлікту отримують юридичні гарантії захисту своїх прав та право на допомогу у відповідних спеціалізованих службах.
Втім, однієї такої зміни недостатньо. Для комплексного захисту осіб, постраждалих від насильства під час війни, в українському законодавстві має бути чіткий правовий механізм виявлення та притягнення винних до відповідальності за воєнні злочини. Чинне національне законодавство не дає змоги національній судовій системі кваліфікувати воєнні злочини та злочини проти людяності як міжнародні злочини, що не мають термінів давності. В Україні вже створена інфраструктура для розслідування порушень міжнародного гуманітарного права. Однак недосконалість національного законодавства (а саме, недостатня деталізація воєнних злочинів та відповідальності за них) робить цей процес безсистемним.
Ще у червні 2021 року парламент ухвалив законопроєкт № 2689, який пропонує імплементувати до Кримінального кодексу норми міжнародного кримінального та гуманітарного права, які нададуть національним органам слідства і суду правові інструменти для притягнення воєнних злочинців до відповідальності. Він надає можливість національним органам слідства і суду ефективно, у відповідності з міжнародним правом, переслідувати осіб, які вчинили воєнні злочини. Закон отримав позитивну експертну оцінку, зокрема і з питань відповідності нормам міжнародного права. Всі ті, хто чинять злочини проти людяності, повинні розуміти, що їх будуть переслідувати у будь-які країні і що ці злочини не мають терміну давності. Експертна спільнота неодноразово наголошувала на терміновості ухвалення цього закону, однак він досі чекає підпису президента.
ВИСНОВКИ
Сьогодні у вітчизняному законодавстві, спрямованому на протидію домашньому насильству, є багато прогалин. Значна частина чинних норм не відповідають загальноєвропейським стандартам, закріпленим у Стамбульській конвенції. Щоб виправити це, необхідно оновити українське законодавство, зокрема ухвалити законопроєкт 10249, який посилить захист постраждалих від домашнього насильства. Важливо, що він спрямований не тільки на дорослих, а й на дітей, які, хоча є дуже вразливими до домашнього насильства, часто залишаються поза увагою.
Головна зміна, яку відповідно до Стамбульської конвенції запроваджує цей законопроєкт, це те, що особу, яка вчиняє насильство, буде покарано в будь-якому разі, без можливості «домовитися» з жертвою. Проте щоб ця норма запрацювала, потрібно, щоб змінилися практики правоохоронних органів і суспільний консенсус із цього питання, оскільки у нас все ще часто звинувачують жертву в тому, що вона «спровокувала» насильство.
Автори:
Вікторія Виговська, молодша аналітикиня проєкту «Індекс реформ»
«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.