Центральні органи виконавчої влади: що, коли й навіщо?
Чому для переформатування урядових структур слід ретельно переглянути функції держави й бюджетні програми
Час від часу в Україні з’являються і зникають певні органи влади. У публікації від «Вокс Україна» досліджено цей процес за останні понад 20 років (2002–2024), а також як це відбувається та як впливає на видатки бюджету.
Ми розглянули, як видатки державного бюджету на центральні органи виконавчої влади перерозподіляли між різними органами влади протягом цього періоду, а також чи об’єднання та роз’єднання державних органів вело до зростання чи зниження частки видатків, яку отримували певні органи влади. Крім того, проаналізували «переходи» органів влади від одного міністерства до іншого, злиття та роз’єднання міністерств.
ГОЛОВНІ ВИСНОВКИ
1. Протягом розглянутого періоду кількість центральних органів влади в Україні, що мають «власні» бюджетні рядки (тобто є відносно самостійними) змінювалася від 54 до 78. Сьогодні у нас 19 міністерств, понад 40 підпорядкованих їм агенцій і служб та понад 40 інших органів влади.
2. Водночас видатки держави на органи влади не залежать від їхньої кількості, тобто на них не впливає об’єднання чи роз’єднання органів влади.
3. Деякі органи влади змінюють своє підпорядкування багато разів – переважно це органи, які перебувають «на перетині» галузей чи функцій. Це може свідчити про недостатню координацію роботи між міністерствами.
4. Протягом останніх кількох років триває поступове скорочення кількості органів влади у результаті інтеграції державних служб чи агенцій до відповідних міністерств.
5. У 2019–2020 роках ми могли спостерігати експерименти з об’єднанням деяких міністерств, однак вони не тривали довго.
6. Сьогодні триває обговорення значного переформатування центральних органів влади, однак, на жаль, воно не базується на перегляді функцій цих органів.
7. На нашу думку, підвищити ефективність роботи уряду могли б посилення співпраці (координації) між різними органами влади та перегляд бюджетних програм (наприклад, чи є їхні цілі SMART, наскільки ефективно вони досягають визначених цілей тощо). Водночас реструктуризація органів влади має залишатися «крайнім» заходом, оскільки вона зумовлює значні супутні витрати та втрати.
БЮДЖЕТНІ ВИДАТКИ УКРАЇНИ
До повномасштабної війни Україна витрачала на центральні органи виконавчої влади із загального фонду бюджету в середньому 23% ВВП (з 2022 року ці видатки значно зросли через витрати на оборону – рис. 2А). Це близько до польського показника – у 2023 році видатки центрального бюджету до ВВП у цій країні становили 25%. І загалом частка бюджетних видатків України до ВВП близька до частки інших країн Європи, що розвиваються (рис. 1).
Рисунок 1. Відношення сумарних бюджетних видатків до ВВП, %
Примітка. Сумарні бюджетні видатки містять видатки центрального, місцевих бюджетів та позабюджетних фондів (наприклад, пенсійного фонду в Україні).
Ці видатки йдуть як на утримання власне державного апарату, так і на різноманітні бюджетні програми: від підтримки заповідників до цифровізації державних послуг. Адмініструванням цих програм, а також регулюванням різноманітних видів діяльності опікуються різні державні органи.
Органи виконавчої влади можна умовно поділити на три групи:
1. Міністерства: розробляють політику в певних галузях, можуть мати або не мати у своєму підпорядкуванні державні служби чи агенції (наприклад, у підпорядкуванні Міністерства агрополітики та продовольства сьогодні перебувають Державна служба геодезії, картографії та кадастру й Державне агентство розвитку меліорації, рибного господарства та продовольчих програм). Міністр – це політична посада, тому він / вона іде у відставку, якщо, наприклад, Верховна Рада висловлює недовіру урядові. Натомість керівники державних служб та агенцій не втрачають свої посади автоматично.
2. Державні служби (раніше комітети) чи агенції: виконують одну доволі вузьку функцію. Вони можуть допомагати міністерствам у формуванні політики, підпорядковуватися міністерству чи бути окремими органами (у 2011 році більшість комітетів перейменували на служби, щоб позбутися радянської спадщини, тож ті комітети, що залишилися, – це незалежні регулятори, які мають відповідну структуру). Наприклад, Державна регуляторна служба майже весь розглянутий період, крім 2011 року, була окремим органом, а Державна казначейська служба весь час з моменту створення підпорядковується Міністерству фінансів.
3. Незалежні регулятори: регулюють певні ринки, галузі чи види діяльності. Теоретично ці органи мають бути убезпечені від політичного впливу. Наприклад, це Антимонопольний комітет чи Національна комісія з регулювання енергетики та комунальних послуг.
Окрім органів виконавчої влади, до центральних органів влади належать законодавча (парламент) та судова гілки. Крім них, фінансування напряму з державного бюджету отримують Національна та галузеві академії наук (їх ми розглядаємо нижче у цій статті) та обласні державні адміністрації (їх, як і інші місцеві органи влади, ми не розглядаємо у цій статті).
Доволі мало державних органів із перерахованих вище груп залишалися незмінними протягом розглянутого періоду. Час від часу певні органи з'являються чи зникають, перерозподіляють функції між собою, відповідно міністерства змінюють назви, а державні служби чи агенції можуть «мігрувати» від одного міністерства до іншого або ставати незалежними. Далі розглянемо ці зміни й те, як вони впливали на частку бюджету, яку отримував той чи інший орган влади (ми використовуємо частки, а не абсолютні суми, оскільки, по-перше, протягом цього періоду була доволі висока інфляція, а по-друге, щоб порівняти відносну важливість органів влади).
Із рис. 2Б видно, що протягом розглянутого періоду кількість «самостійних» державних органів (тобто тих, які мали власні бюджетні рядки), змінювалася від 54 до 78, але видатки на них (як % ВВП) не залежать від кількості державних органів (лінія на рис. 2Б майже горизонтальна). Це очікуваний результат, оскільки більша частка видатків спрямована саме на виконання бюджетних програм (тобто впровадження політик), а не на їхнє адміністрування.
NB. У різний час той самий державний орган міг називатися по-різному, тож ми використовуємо їхні назви (а також скорочені назви) так, щоб було зрозуміло, про який орган ідеться. Водночас ужита у тексті назва може не відповідати повному теперішньому формулюванню. Наприклад, «Міністерство транспорту» та «Міністерство транспорту та зв'язку» слід розуміти як той самий орган, що скорочено буде названий «Мінтранс». Видатки на апарат певного органу влади – це видатки не лише на роботу цього органу влади (зарплата працівників, комунальні послуги тощо), а й на бюджетні програми, які він виконує.
Рисунок 2А. Видатки на центральні органи влади, % ВВП
Примітка. На графіку показані заплановані витрати, оскільки з 2022 року детальні звіти про фактичні видатки не публікуються. Загальний фонд – це видатки на державні програми, які фінансуються із «загального казана», тобто бюджетних доходів, що надійшли з різних джерел. Через спеціальний фонд проходять доходи і видатки, які мають чітко визначені джерела та призначення. Наприклад, частина доходів від акцизу з пального і транспортних засобів спрямовується на будівництво та ремонт доріг.
Рисунок 2Б. Кількість центральних органів влади та видатки на них у % від ВВП, за винятком Міністерства оборони
ВЕРХОВНА РАДА, ПРЕЗИДЕНТ І КАБМІН
Частка видатків, яку отримує Верховна Рада та асоційовані з нею інституції (Рахункова палата та Уповноважений ВР з прав людини), доволі сильно знизилася порівняно з 2000-ми роками (рис. 3). Незважаючи на це, деякі працівники Апарату ВР отримують доволі високі зарплати. Сподіваємося, вони якісно виконують свою роботу. Водночас, їхня роль у «відсіві» неякісних законопроєктів могла би бути вищою.
Рисунок 3. Частка видатків загального фонду держбюджету (%), яку отримував парламент та пов'язані з ним інституції
Примітка. Рахункова палата України – це орган, який забезпечує парламентський нагляд за виконанням бюджету. Міжнародні партнери України пропонують посилити Рахункову палату, щоб вона могла більш ефективно наглядати за витрачанням коштів. Це буде особливо актуально, коли почнеться масштабна відбудова. Нещодавно ми описували сутність пропонованих реформ. На перший погляд може здатися, що 0,45%, які ВР отримала у 2002 році, це небагато. Однак у тому році пряме бюджетне фінансування отримували 54 органи, і якби кожен мав рівну частку, то кожному дісталося б трохи менше, ніж по 0,4%.
Як видно з рис. 4, частка бюджетних видатків, спрямованих на утримання Президента (бюджетний рядок «Державне управління справами»), протягом розглянутого періоду переважно знижувалася. Водночас від’єдналася від Адміністрації Президента лише Рада національної безпеки та оборони (РНБО), ставши окремим органом, підпорядкованим Президенту. Генеральна військова інспекція, Державне лікувально-оздоровче управління, Фонд сприяння місцевому врядуванню, Представництво Президента у Криму (яке існує з 1991 року, проте «власні» бюджетні рядки мало лише у 2002–2011 та 2014–2015 роках) стали підрозділами Адміністрації (сьогодні Офісу) Президента.
Низка підприємств (зокрема, відображені на рис. 4 Національний експоцентр України та Державне авіапідприємство «Україна») далі підпорядковані Державному управлінню справами, проте не мають окремих бюджетних рядків. Сьогодні окремим органом, підпорядкованим ОП/ДУС, є лише Національна служба посередництва та примирення.
Рисунок 4. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Державне управління справами й підпорядковані йому органи чи підприємства
Примітка. З 2004 року РНБО – окремий орган.
На відміну від Державного управління справами, що так чи інакше позбулося (зокрема, у результаті злиття) майже всіх підпорядкованих йому органів, секретаріат Кабміну протягом останніх років підпорядкував собі нові органи влади (рис. 5). Інколи логіка таких «надбань» не зовсім зрозуміла. Наприклад, Державна служба статистики до 2011 року включно була окремим органом влади, у 2012 увійшла в підпорядкування Мінекономіки, а з 2020 року стала підпорядковуватися Секретаріату КМУ. Можливо, так Держстат намагалися зробити більш незалежним, що відповідає новому закону. Однак навряд чи у такий спосіб він позбувся політичного впливу.
У 2022 році Кабмін підпорядкував собі Держагентство з питань кіно, яке до цього з моменту створення у 2006 році перебувало в підпорядкуванні Мінкульту.
У 2023 році під «парасольку» Кабміну увійшла Держпродспоживслужба, яка до цього підпорядковувалася Мінекономіки (2012–2015) та Мінагрополітики (2016–2022). У 2024 році те саме зробила Служба з питань етнополітики та свободи совісті, яка до 2011 року була окремим органом – Комітетом з питань національностей та релігій, а згодом підпорядковувалася Міністерству культури й навіть на певний час (2012–2019) «розчинилася» в ньому, тобто перестала бути окремим органом. У 2020–2023 роках нововідтворена Служба з етнополітики та свободи совісті також підпорядковувалася Мінкульту. Чому вона перейшла у пряме підпорядкування Камбіну – незрозуміло, адже теоретично спеціалізоване міністерство має ліпше розумітися на етнічних та етичних питаннях.
Рисунок 5. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Секретаріат КМУ та підпорядковані йому на 2024 рік органи влади
Примітка. Тут і далі видатки на певні державні органи показані протягом всього періоду часу, незважаючи на те, що деякі органи за розглянутий період підпорядковувалися різним міністерствам або були незалежними.
Водночас деякі органи влади за розглянутий період вийшли з підпорядкування секретаріату КМУ – наприклад, Держаудитслужба напряму підпорядковувалася Кабміну в 2017–2019 роках, а тоді повернулася до Мінфіну. А держагентство з питань електронного врядування, раніше відоме як агентство з питань науки, технологій та інформатизації, встигло «помандрувати» від Міносвіти (2010–2014) до Мінрегіону (2015–2016), а звідти до секретаріату КМУ (2017–2019), поки стало окремим Міністерством цифрової трансформації (рис. 6).
Національна агенція з питань держслужби протягом досліджуваного періоду була окремим органом влади, хоча витрати на неї доволі сильно змінювалися (рис. 7).
Рисунок 6. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство цифрової трансформації
Примітка. Загальнодержавні видатки – це видатки на певні бюджетні програми, обсяг яких узгоджується під час ухвалення закону про держбюджет (тобто щоб його змінити, парламенту потрібно вносити зміни до цього закону). Для Мінцифри це видатки на національну програму інформатизації та субвенції місцевим бюджетам на розвиток ЦНАПів та мережі Інтернет.
Рисунок 7. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на національне агентство з питань держслужби
Міністерство закордонних справ не мало й не має підпорядкованих органів, але з рис. 8 помітно значне зниження частки видатків загального фонду бюджету на нього на початку 2000-х років. Можливо, це відбулося через те, що до цього часу МЗС іще купувало нерухомість для розміщення посольств.
Рисунок 8. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство закордонних справ
СУДОВА ГІЛКА ВЛАДИ ТА МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ
Як видно з рис. 9, левова частка витрат на правосуддя (у середньому 0,9% загального фонду бюджету) спрямована на «звичайні» суди (міські, районні, обласні) – і це зрозуміло, адже вони розглядають більшість справ, і там працюють більшість суддів. На діаграмі також помітні зникнення трьох вищих спеціалізованих судів (їхні функції перейшли до Верховного Суду) та поява у 2019 році двох нових – Вищого антикорупційного суду та Вищого суду з питань інтелектуальної власності (утім, фінансування останнього дуже мале).
Для порівняння: Генеральна прокуратура (з 2020 року Офіс генпрокурора) в середньому отримувала за 2002–2024 роки 0,6% загального обсягу видатків, найменше (0,43%) – у 2002 та 2004 роках, найбільше (0,9%) – у 2021 році. З 2015 року вона включає Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру. Решта антикорупційних органів, які з'явилися в Україні після 2014 року, показані на рис. 10. Помітно, що видатки на ці органи порівняно невеликі (за 2020–2024 роки в середньому 0,3% видатків загального фонду), проте останнім часом вони відзначилися гучними викриттями корупціонерів.
Рисунок 9. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на суди
Примітка. До створення Державної судової адміністрації районні, міські та обласні суди фінансувалися через Міністерство юстиції.
Рисунок 10. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на антикорупційні органи
Примітка. У 2020 році існувало Бюро фінансових розслідувань, підпорядковане Мінфіну, яке згодом переформатували на БЕБ.
Кількість державних органів, які підпорядковувалися Міністерству юстиції, поступово зменшувалася (рис. 11). Це відбувалося як через передавання певних функцій іншим міністерствам, так і через приєднання цих органів до Мін'юсту. Зокрема, створений у 2001 році Комітет з питань національностей та міграції у 2003–2006 роках був окремим органом. У 2007 році він приєднав до себе комітет у справах релігій, який до цього моменту «належав» Мін’юсту. У 2011 році цей орган розділився: Державна служба національностей та релігії зайшла під «парасольку» Міністерства культури, а з 2024 року – під Кабмін, як описано вище. Міграцією ж із 2011 року займається Державна міграційна служба, якою керує МВС. Функції Державної служби із захисту персональних даних, яка у 2011–2015 роках підпорядковувалася Мін’юсту, передали Уповноваженому ВР з прав людини.
Натомість пенітенціарна служба (раніше – департамент виконання покарань), виконавча та реєстраційна служби приєдналися до Міністерства юстиції як департаменти. Імовірно, ліквідації виконавчої та реєстраційної служб сприяли такі реформи, як запровадження інституту приватних виконавців та передавання реєстраційних функцій на місця. Утім, як видно з рис. 11, це не надто скоротило частку бюджетних видатків, яку отримує Мін'юст.
Рисунок 11. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство юстиції та підпорядковані йому органи
ПРАВООХОРОННІ ОРГАНИ
Вплив реформ дуже помітний і у структурі видатків на Міністерство внутрішніх справ (рис. 12). Зокрема, з 2015 року більшу частку фінансування почали отримувати Нацгвардія (раніше внутрішні війська) та новостворена Національна поліція.
З 2014 року до структури МВС увійшла прикордонна служба, яка до цього була окремим відомством. Але, мабуть, найбільшим «надбанням» МВС є Державна служба з надзвичайних ситуацій, яка до 2015 року була окремим міністерством (до 2011 року із «захистом населення від наслідків Чорнобильської катастрофи» у назві) і мала у підпорядкуванні чимало різних органів (як-от адміністрація зони відчуження, аварійно-рятувальні служби чи гідрометеорологічна служба – рис. 13). Але поступово ці органи інтегрувалися до ДСНС, а сама служба – до МВС. Державне агентство з управління зоною відчуження з 2014 року перейшло під керівництво Міністерства екології.
Рисунок 12. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство внутрішніх справ та підпорядковані йому органи
Примітка. На графіку видно, як із виокремленням Нацполіції знизилися видатки на апарат МВС, що раніше були «зашиті» у ньому. А також із 2014 року зросли видатки на Нацгвардію, яка почала виконувати завдання з оборони країни.
Рисунок 13. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на ДСНС (раніше – Міністерство з надзвичайних ситуацій)
Примітка. З 2015 року ДСНС входить до МВС і показана на рис. 12. До цього рисунку подана для ілюстрування.
ЕНЕРГЕТИКА ТА ПРИРОДНІ РЕСУРСИ
З 2003 року Міністерство палива та енергетики інтегрувало до себе департаменти вугільної, нафтогазової, ядерної промисловості та електроенергетики, які раніше були окремими підпорядкованими йому органами. Водночас 90% фінансування отримував департамент вугільної промисловості – переважно ці гроші йшли на підтримку збиткових шахт. У значно меншому обсязі ця підтримка триває й досі у рамках бюджетної програми «Реструктуризація вугільної галузі» (кілька років тому ми писали, чому так складно відмовитися від бюджетного фінансування цієї галузі).
У 2011–2018 році міністерство називалося «енергетики та вугільної промисловості», щоб наголосити на важливості вугільної галузі, яка наприкінці 2000-х навіть мала своє окреме міністерство (рис. 14). У 2019 році Міненерго об'єднали з Міністерством екології у Міністерство енергетики та захисту довкілля (воднораз підпорядкований Мінекології Комітет з лісового господарства перейшов до об'єднаного Міністерства економіки та сільського господарства). Це було доволі дивно, зважаючи на те, що цілі цих міністерств часто протилежні. Утім, з 2020 року ми знову маємо окремі Міністерство енергетики та Міністерство захисту довкілля і природних ресурсів.
Доволі карколомною є доля агенції, відповідальної за енергоефективність. Під різними назвами ця структура існує з 1995 року. У 2002–2005 роках вона перебувала під Мінекономіки, у 2007 році – під Мінфіном. У 2008–2011 роках стала окремим органом влади. У 2012–2014 роках знову зайшла «під парасольку» Мінекономіки, у 2015–2019 роках підпорядковувалася Мінрегіону, яке саме в цей час інтенсивно змінювалося, про що ми розповідаємо нижче. У 2020–2023 роках агенція підпорядковувалася Міненергетики, а з 2024 року повернулася під оновлений Мінрегіон, який сьогодні також відповідає за інфраструктуру.
Справді, енергоефективність має багато аспектів – це і утеплення будівель, і впровадження енергоощадних технологій виробництва, і зниження втрат у мережах, і застосування ринкових тарифів (щоб споживачі ощадніше використовували енергію) тощо. Проте «перекидання» цієї агенції від одного органу до іншого свідчить, на нашу думку, не про зміну пріоритетів від одного аспекту енергоефективності до іншого, а скоріше про недостатню координацію між міністерствами. Як описано нижче, подібна нелегка доля спіткала ще декілька державних органів, що відповідають за багатоаспектні галузі.
Рисунок 14. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство екології та «енергетичні» міністерства
Примітка. У 2019 році це було одне міністерство.
Система органів, підпорядкованих Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів, упродовж останніх понад 20 років є доволі сталою (рис. 15). Винятки – Держкомітет водного господарства (згодом Державне агентство з водних ресурсів) та Державний комітет із земельних ресурсів (згодом Державне агентство земельних ресурсів та Держгеокадастр). Перший протягом 1990-х та у 2003–2010 роках існував як окрема структура, а з 2011 підпорядкований Мінекології, як і в 2000–2002 роках. У цей же період підпорядковувався Мінекології і Держкомзем, проте оскільки переважну частину часу він був «під парасолькою» Мінагро, ми розглядаємо його нижче.
Рисунок 15. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство захисту довкілля та підпорядковані йому органи
ЕКОНОМІЧНИЙ БЛОК: МІНІСТЕРСТВА ЕКОНОМІКИ, АГРОПОЛІТИКИ, ФІНАНСІВ
Для Міністерства економіки цікаво простежити еволюцію не лише підпорядкованих йому органів, але і його назви. Зокрема, на початку 2000-х років воно називалося «економіки та євроінтеграції», оскільки займалося зокрема гармонізацією українського законодавства із європейським. У 2006 році – стало просто Міністерством економіки, а в 2011-му – Міністерством економічного розвитку і торгівлі (і приєднало до себе Державну службу експортного контролю). У 2019–2020 роках до нього приєднали Міністерство аграрної політики та продовольства, і об'єднане міністерство відповідало за розвиток економіки, торгівлі та сільського господарства. Проте, імовірно, інтегрувати їх виявилося доволі складно, тож із 2021 року ми знову маємо Міністерство економіки.
У 2012–2014 роках Міністерство промислової політики (яке займалося політикою в галузях машинобудування, металургії, деревообробки та легкої промисловості) було реорганізоване у Державне агентство України з управління державними корпоративними правами та майном, згодом об'єднане з Мінекономіки. У 2020 році з'явилося Міністерство стратегічних галузей промисловості, що розробляє політику для оборонної та космічної галузей (рис. 16).
Рисунок 16. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство економіки, промислової політики та сільського господарства
Примітка. Видатки Мінекономіки містять загальнодержавні видатки. У 2019 та 2020 роках Міністерство економіки включало Міністерство сільського господарства.
Як видно з рис. 17, у різні роки Мінекономіки містило доволі строкатий набір підпорядкованих органів. Також до нього на короткий термін входили агенції, не показані на цьому рисунку: наприклад, розглянуті вище агенція з енергозбереження, Держстат чи Служба з питань туризму, яку ми розглядаємо нижче. Утім, не схоже, щоб присутність чи відсутність цих органів значно впливала на частку бюджету, яку отримує міністерство. Останніми роками ця частка зросла, оскільки Міністерство (зокрема, через Фонд розвитку підприємництва) видає гранти на підтримку бізнесу, а також фінансує гуманітарне розмінування.
Рисунок 17. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство економіки та підпорядковані йому органи
Примітка. Державна служба з питань праці створена у 2014 р. у результаті злиття Департаменту промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду та Державної інспекції з питань праці. Державне агентство резерву приєдналося до Мінекономіки з 2012 року (до цього воно було окремим органом). Державна інспекція з контролю за цінами існувала до 2015 року включно. У 2017 році цінове регулювання було остаточно скасоване.
Значно вища, ніж тепер, частка фінансування, яку отримувало Міністерство агрополітики у 2000-х роках (рис. 18), пояснюється високим обсягом різноманітних програм підтримки сільгоспвиробників, які впроваджувало міністерство, а також тим, що воно фінансувало галузеві освітні заклади (перехід «відомчих» освітніх закладів до Міносвіти розпочався після реформи вищої освіти у 2014 році).
Держгеокадастр (раніше Комітет із земельних ресурсів) у 2002 році підпорядковувався Мінекології, у 2003–2006 роках був окремим органом. У 2007-му, приєднавши Службу геодезії і кадастру, що до цього підпорядковувалася Мінекології, увійшов до сфери управління Мінекономіки. У 2011–2014 роках він підпорядковувався Мінагро, у 2015–2016-х перейшов до Мінрегіону, а тоді повернувся до Мінагро. Як і в агенції з енергозбереження, «життєвий шлях» Держгеокадастру непростий, оскільки він перебуває на стику багатьох інтересів і галузей.
Рисунок 18. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство сільського господарства та підпорядковані йому органи
Примітка. НАК «Украгролізинг» у 2010–2014 роках мала окремий бюджетний рядок; тепер це підприємство підпорядковане Кабміну, проте попереднє керівництво компанії підозрюють у зловживаннях. Державний департамент продовольства, який займався харчовою промисловістю, ліквідували у 2006 році. Спортивне товариство «Колос» отримувало бюджетну підтримку через МінАПК до 2015 року включно, однак з 2006 року не мало статусу окремої установи. З 2018 року воно стало громадською організацією.
Міністерство фінансів протягом розглянутого періоду має доволі стабільну структуру, якщо не брати до уваги періодичний вхід до і вихід з-під його підпорядкування податкової та митної служб (рис. 19). Держаудитслужба (раніше Держфінінспекція, а ще раніше Головне контрольно-ревізійне управління) до 2011 року була окремим органом, у 2017–2019-х підпорядковувалася безпосередньо секретаріату КМУ, а решту часу – Мінфіну, як і тепер. Державна служба (раніше департамент) фінансового моніторингу з 2011 року увійшла до підпорядкування Мінфіну. Державна пробірна служба (орган із нагляду за якістю дорогоцінних металів, коштовного каміння і виробів з нього) у 2015 році також передала Мінфіну свої функції. Такі зміни логічні, оскільки всі ці органи так чи інакше пов'язані з ефективністю виконання бюджету.
До повномасштабного вторгнення Україна витрачала на обслуговування державного боргу значні ресурси, у деякі роки – до третини державного бюджету (ми не знаємо, що буде після війни, імовірно, частину боргу спишуть). Тому виникла ідея створити для управління держборгом незалежну та професійну структуру, яка робитиме це більш ефективно та прозоро. Агентство з управління державним боргом було створене на початку 2020 року, однак досі воно не працює як слід. Сподіваємося, цю проблему буде розв’язано до початку масштабної відбудови.
Рисунок 19. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство фінансів та підпорядковані йому органи
Примітка. Значні обсяги видатків на апарат Міністерства до 2013 року включно пояснюються тим, що до них входять видатки на обслуговування державного боргу. З 2014 року ці видатки належать до загальнодержавних, які адмініструє Мінфін (не показані на рисунку). У різні роки загальнодержавні видатки становили від 14% до 50% видатків загального фонду. Крім обслуговування державного боргу, вони містять різноманітні субвенції (наприклад, місцевим бюджетам на надання пільг).
Рисунок 20 відображає перипетії, які відбувалися з податковою та митною службами протягом останніх 20+ років. Логіка підказує, що ці служби мають підпорядковуватися Міністерству фінансів, оскільки воно відповідає за виконання бюджету. Вочевидь, за цією логікою до цього незалежні органи у 2007 році перейшли у підпорядкування Мінфіну. Проте у 2013 році їх об'єднали у Міністерство доходів і зборів, яке згодом стало окремою Державною фіскальною службою. У 2016 році ДФС увійшла в підпорядкування Мінфіну, який зрештою знову розділив її на податкову і митну служби (а податкова міліція була ліквідована з утворенням Бюро економічної безпеки). Будемо сподіватися, що надалі зміни у цих органах стосуватимуться внутрішніх процесів, а не їхнього статусу.
Рисунок 20. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на митну та податкову служби
Примітка. У 2020 та 2021 роках ДФС все ще здійснювала податкову та митну політику, а також у її складі була податкова міліція, яку ліквідували у зв'язку зі створенням БЕБ.
ІНФРАСТРУКТУРА
Галузь, де поділ, злиття та перейменування міністерств відбувалися, мабуть, найчастіше, – це інфраструктура, тобто транспорт, зв'язок, а також житлове будівництво та комунальне господарство. Рисунок 21 показує, що міністерств, які відповідають за цю галузь, було у певні моменти від одного до трьох, причому їхні повноваження то містили регіональний розвиток, то ні. Зокрема, Міністерство транспорту в 2005 році стало Міністерством транспорту та зв’язку, з 2011 року – Міністерством інфраструктури, а з 2022 року з'єдналося з Міністерством регіонального розвитку та стало Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури (поки готували цей текст, з’явилася інформація, що це міністерство можуть знову розділити на два: інфраструктури та регіональної політики. Проте обґрунтування цього рішення немає).
Відповідно житловою політикою та будівництвом опікувалися Державний комітет України у справах будівництва, архітектури та житлової політики, який у 2003 році вийшов із підпорядкування Мінекономіки, а в 2005 році набув статусу Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства. У 2007–2010 роках Міністерство житлово-комунального господарства й Міністерство регіонального розвитку та будівництва об'єдналися у Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, яке в 2019 році стало Міністерством розвитку громад і територій, а в 2022 приєдналося до Мінінфраструктури, як сказано вище.
Рисунок 21. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на міністерства, що опікувалися регіональним розвитком та інфраструктурою
Примітка. Частка видатків на міністерства показана разом із загальнодержавними видатками (тут це субвенції деяким містам на підтримку архітектурної спадщини або на благоустрій). У 2024 році Міністерство транспорту стало Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури України, об'єднавшись із іншими двома міністерствами. «Сплески» видатків у 2006, 2007 та 2012 роках пов'язані зі збільшенням фінансування державних програм забезпечення житлом. У різні роки ці програми або надавали житло певним категоріям людей, або субсидували іпотеку чи Фонд молодіжного будівництва.
Міністерство транспорту / інфраструктури мало доволі сталу структуру (рис. 22). Воно містило департаменти (а згодом державні служби), що опікуються безпекою на основних видах транспорту (автомобільний, залізничний, морський, авіа). Водночас у певні роки ці департаменти / служби були самостійними (наприклад, Укравтодор у 2002–2003-х або державна авіаційна адміністрація (раніше департамент авіатранспорту) у 2005–2007 роках.
Рисунок 22. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство транспорту (згодом інфраструктури та регіонального розвитку)
Примітка. У 2023 році на базі Укравтодору було створене окреме Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури. Агентство, яке готувало країну до Євро-2012, у 2017 році стало Державним агентством інфраструктурних проєктів. Значні видатки Укравтодору в 2015 та 2016 роках відображають визнання раніше виданих державних гарантій (тобто держава зобов’язалася погасити кредити, видані для будівництва інфраструктури для Євро-2012), а в 2021 році – фінансування будівництва доріг, зокрема Київ – Суми – Харків.
Порівняно з Міністерством інфраструктури, Міністерство будівництва та ЖКГ (під різними назвами) мало значно менше підпорядкованих органів (рис. 23). Мабуть, найвідоміша з них – Державна архітектурно-будівельна інспекція (раніше Комітет з будівництва та архітектури), яка донедавна була символом https://www.epravda.com.ua/news/2023/03/13/697963/ корупції. У 2020 році замість ДАБІ та з «доважком» Державної сервісної служби містобудування, яку створили й ліквідували у 2020 році та яка так і не запрацювала, утворили Державну інспекцію архітектури та містобудування. Наразі ДІАМ не була причетна до корупційних скандалів.
Рисунок 23. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство архітектури та ЖКГ
Примітка. У 2007 та 2012 роках значні суми були призначені на ремонт у сфері ЖКГ, а також на забезпечення житлом певних категорій громадян. Водночас у 2012 році ці суми спрямували на програму субсидованої іпотеки, а не просто надання житла громадянам. З 2023 року ДІАМ підпорядковується об'єднаному Міністерству інфраструктури. На цьому рисунку вона показана, щоб уможливити порівняння видатків.
ОХОРОНА ЗДОРОВ’Я ТА СОЦІАЛЬНИЙ ЗАХИСТ
На відміну від державних органів, розглянутих вище, МОЗ мало доволі стабільну структуру. Лише Держслужба з контролю за лікарськими засобами у 2013–2015 роках розділилася на дві: контролю власне за ліками та контролю за наркотиками. Але згодом ці служби знову об’єдналися. Найбільші зміни, які можна помітити на рис. 24, стосуються значного підвищення медичної субвенції (вона «схована» у загальнодержавних видатках), а також запровадження Національної служби здоров'я, яка оплачує медичні послуги, у рамках реформи галузі. На рис. 24 видно, наскільки зросли відносні видатки на медицину після запровадження медреформи.
Рисунок 24. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство охорони здоров'я та підпорядковані йому органи
Міністерство соціальної політики за розглянутий період втратило декілька підпорядкованих органів: Служба зайнятості та Інспекція з питань праці перейшли до Мінекономіки, а Комітет у справах ветеранів став окремим міністерством (рис. 25). Національну раду соціального партнерства ліквідували у 2002-му, після 9 років роботи. Ці рада об'єднувала представників профспілок та підприємців і нагадувала теперішню Раду підприємців при Президентові.
У 2021 році у підпорядкуванні Мінсоцполітики створили Національну соціальну сервісну службу (утім, Державна соціальна служба для сім'ї, дітей, та молоді, а раніше Державний центр соціальних служб для молоді, існувала з початку 1990-х років). Сьогодні ця служба є інструментом запровадження нової моделі соціальної підтримки – переходу від виплат до надання соціальних послуг, пристосованих до потреб кожної родини. У 2023 році була створена окрема служба у справах дітей, також підпорядкована Мінсоцполітики (раніше дітьми опікувалися декілька департаментів Мінсоцполітики, а до 2010 року – Департамент з усиновлення та захисту прав дітей під Міністерством сім'ї, молоді та спорту).
Рисунок 25. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство соціальної політики та підпорядковані йому органи
Примітка. Значні загальнодержавні видатки у 2006–2008 роках пояснюються тим, що в цей період Міністерство адмініструвало субвенції місцевим органам влади на надання пільг із комунальних платежів та підтримку малозабезпечених. Згодом адміністрування цих видатків повернулося до Мінфіну. На рисунку не показано трансферт із держбюджету до Пенсійного фонду, який останніми роками становив близько 10% видатків, а у 2010–2021 – в середньому 19% видатків загального фонду бюджету. Утім, скорочення частки не пов'язане зі зменшенням суми, що йде до Пенсійного фонду (у номінальному вимірі вона навіть дещо зросла). Таке скорочення пов'язане зі зростанням частки витрат на оборону. З 2019 року обсяг коштів, якими розпоряджається міністерство, зріс, оскільки значно збільшилася кількість людей, яким потрібна допомога (зокрема, під час пандемії), а також міністерство почало адмініструвати субсидії на ЖКГ.
У 2016 році в Україні з'явилося міністерство у справах ВПО та тимчасово окупованих територій (до нього увійшло Агентство з відновлення Донбасу, яке було створене у 2014 році й так і не запрацювало). Тепер воно називається Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, щоб наголосити на налаштованості уряду на перемогу. У 2019 році цьому міністерству додали функцію піклування про ветеранів, але наступного року створили для розроблення державної політики щодо ветеранів окреме міністерство (рис. 26).
Рисунок 26. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерства з питань реінтеграції та у справах ветеранів
ОСВІТА, НАУКА І КУЛЬТУРА
Порівняно з іншими міністерствами, МОН переформатовували не надто часто: лише у 2011–2012 роках на нього поклали відповідальність за молодь і спорт. Проте, як і в інших міністерствах, кількість підпорядкованих йому органів поступово скорочувалася (рис. 27). Зокрема, Державну службу (раніше департамент) інтелектуальної власності ліквідували у 2016 році, а відповідні функції передали Мінекономіки. Комітет з державних премій тепер підпорядковується Президенту України, а функції ліквідованої у 2010 році Вищої атестаційної комісії (присудження наукових звань) тепер виконує Атестаційна колегія МОН.
У 2019 році у складі МОН була створена Національна комісія зі стандартів державної мови.
Рисунок 27. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство освіти і науки
Примітка. Як і для МОЗ, на цьому графіку відображене значне зростання загальнодержавних видатків – це освітня субвенція, запроваджена у 2015 році. Державна інспекція навчальних закладів тепер працює як Служба якості освіти.
Від 2003 року галузеві академії наук вийшли з підпорядкування відповідних міністерств і отримали «власні» бюджетні рядки (рис. 28).
Рисунок 28. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Національну та галузеві академії наук
КУЛЬТУРА І СПОРТ
Мабуть, найбільш заплутаним є розподіл повноважень у галузі культури, сім'ї, молоді та спорту (рис. 29). Зокрема, на початку 2000-х культурою, туризмом, справами сім'ї та спортом займалися окремі органи влади (міністерства та державні комітети). У 2005 році Міністерство сім'ї та молоді почало також опікуватися спортом, а у 2006 Міністерство культури стало Міністерством культури і туризму.
Водночас Державну службу з туризму й курортів також можна назвати «мандрівним» органом. До 2006 року вона була окремою Державною туристичною адміністрацією, згодом перейшла у підпорядкування Мінкульту, у 2012–2014 роках була у структурі Мінінфраструктури, після цього – в Мінекономіки, а з 2021 року знову підпорядковується Мінінфраструктури. Знов-таки, зрозуміло, що туризм має багато аспектів: це і збереження культурної та природної спадщини, і бізнес, і розвиток інфраструктури. Тож, можливо, варто зробити цю службу окремим органом, який би організовував взаємодію різних міністерств відповідно до їхньої сфери відповідальності?
У 2011–2012 молоддю та спортом займалося Міносвіти (відповідно воно стало Міністерством освіти і науки, молоді та спорту). У 2013 вони знову розділилися на Міністерство молоді та спорту й Міністерство освіти і науки. У 2019 році було навіть три міністерства: (1) культури, (2) молоді та спорту та (3) культури, молоді та спорту. З 2020 року Міністерство культури отримало у своє розпорядження інформаційну політику та відповідно Комітет з телебачення та радіомовлення (а Міністерство інформполітики, яке існувало у 2015–2018 роках, було ліквідоване).
Рисунок 29. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на органи влади, відповідальні за культуру, молодь, спорт, інформаційну політику
Інститут національної пам'яті у 2006–2007 роках підпорядковувався Державній архівній службі, яка до 2011 року включно була незалежним органом, а тоді перейшла у підпорядкування Мінюсту. У 2008–2010 роках Інститут існував окремо, а в 2015 був відновлений у структурі Міністерства культури (рис. 30). Державну службу контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України ліквідували у 2011 році, однак Мінкульт та Державна митна служба виконують її функції.
Рисунок 30. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство культури
Примітка. Уповноважений із захисту державної мови не підпорядковується Мінкульту, однак його подано на цьому рисунку для порівняння видатків. Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення у 2003 році став просто Держкомітетом телебачення і радіомовлення, однак у 2020 приєднався до Міністерства, яке відповідно стало Міністерством культури та інформполітики.
Рисунок 31 ілюструє консолідацію функцій у молодіжно-спортивній сфері. З 2005 року Держкомітет у справах сім'ї та молоді та Держкомітет з питань фізкультури і спорту об'єдналися у Міністерство у справах молоді та спорту. У 2011–2012 роках Міністерство стало Держслужбою молоді та спорту у структурі Міністерства освіти, науки, молоді та спорту. Однак з 2013 року ця служба знову – окреме міністерство. Укрспортзабезпечення, спортивні організації осіб з інвалідністю, спортивні товариства фінансуються в рамках відповідних бюджетних програм і наразі не мають власних бюджетних рядків. Фонд сприяння молодіжному житловому будівництву нині отримує фінансування від Мінрегіону. А державний департамент з усиновлення у 2011 році був інтегрований у структуру Мінсоцполітики, а з 2023 став окремою службою, як описано вище.
Рисунок 31. Частка видатків загального фонду держбюджету (%) на Міністерство молоді та спорту
НЕЗАЛЕЖНІ РЕГУЛЯТОРИ
Антимонопольний комітет має стати ключовим органом, що обмежуватиме владу олігархів та запобігатиме появі нових. Однак для цього він має бути незалежним і професійним. Декілька законопроєктів, що пропонують реформу АМКУ, перебувають у парламенті, але поки що без руху (деталі реформи можна дізнатися у наших статтях: частина 1, частина 2).
Примітка. Національний Банк України також є незалежним регулятором банківського і фінансового ринку, однак ми не розглядаємо його у цій статті, оскільки він не отримує фінансування з державного бюджету (навпаки, перераховує до бюджету частину свого прибутку).
Рисунок 32. Економічні регулятори (частка видатків загального фонду держбюджету, %)
Примітка. Нацкомісія з регулювання ринків фінансових послуг наразі ліквідована, її функції виконує НБУ після ухвалення закону про «спліт» у 2019 році.
Природні монополії (наприклад, постачання електроенергії, води чи зв’язку) є у тих галузях, де створення конкурувальних компаній не доречне й несе лише зайві витрати (наприклад, недоцільно прокладати паралельні водогони). Щоби природні монополії не встановлювали тарифи як їм заманеться, держави регулюють їхню діяльність. Однак, щоб таке регулювання було незалежним від політики й керувалося лише економічною доцільністю та суспільним інтересом, ці регулятори мають бути незалежними. Переважно незалежність забезпечується особливими процедурами призначення та звільнення керівників (а інколи і працівників) регуляторів. Проте буває, що регулятора «захоплює» певна політична сила, і тоді його незалежність може бути використана всупереч інтересам суспільства.
Рисунок 33. Регулятори природних монополій (частка видатків загального фонду держбюджету, %)
Примітка. З 2015 року комісія з електроенергетики та комісія з комунальних послуг об'єдналися в Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП). З 2018 року НКРЕКП отримує фінансування зі спеціального фонду бюджету, тобто на її роботу спрямовується частина оплати за комунальні послуги. Оскільки графік відображає лише загальний фонд, з 2018 року цієї комісії на ньому немає.
Рисунок 34. Інші регулятори (частка видатків загального фонду держбюджету, %)
Примітка. Нацрада з питань телебачення і радіомовлення контролює дотримання законів у цій галузі, аналізує стан справ у ній та бере участь у розробленні відповідної державної політики. Державна інспекція ядерного регулювання, як зрозуміло з назви, опікується безпечним використанням ядерної енергії.
Рисунок 35. Інші органи (частка видатків загального фонду держбюджету, %)
Примітка. Фінансування ЦВК містить загальнодержавні видатки (переважно це видатки на проведення виборів).
Три головні функції Фонду держмайна – приватизація, здавання в оренду державної власності та управління корпоративними правами держави. Національне космічне агентство підтримує статус України як космічної держави. Зокрема, у 2020 році ми приєдналися до угод «Артеміда» з освоєння Місяця.
ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ
Кількість міністерств та інших державних органів протягом останніх понад 20 років змінювалася доволі сильно. Однак на видатки, спрямовані на ці органи із загального фонду держбюджету, це майже не впливало, оскільки головна частина видатків – це виконання бюджетних програм, а не витрати на апарат держорганів. Тому не варто очікувати значного скорочення видатків від злиття міністерств, навіть якщо саме так ці зміни намагаються «продати» українцям. Навпаки, «переформатування» державних органів може призводити до непомітних на перший погляд втрат і витрат. Зокрема, процес ліквідації, об’єднання чи розділення держорганів потребує багато часу, упродовж якого держоргани будуть зайняті внутрішніми процесами, а не розробленням та втіленням політик. До того ж люди, що звільнені у зв’язку з реорганізацією, можуть бути носіями інституційних знань, які команді реорганізованого органу доведеться розбудовувати з нуля.
Тому перш ніж переформатовувати державні органи варто ретельно переглянути функції, які виконує держава, а також бюджетні програми: чи справді ці функції та програми необхідні? Чи чітко визначені їхні цілі та чи дає змогу дизайн відповідних програм досягати цих цілей?
Крім того, інтенсивні «мандри» деяких державних органів від одного міністерства до іншого ддають можливість зробити висновок про слабку співпрацю між міністерствами. Теоретично злиття міністерств здатне посилити таку співпрацю. З іншого боку, воно може знизити керованість міністерств, оскільки більшими структурами складніше управляти. Тому, на нашу думку, найліпшим рішенням є налагодження співпраці між міністерствами ad hoc: наприклад, створення комітетів чи робочих груп. «Оновлення» державної служби, як-от залучення до неї людей, що звикли працювати в системі горизонтальних зв’язків, а не вертикалей, могло би сприяти розвиткові такої співпраці у природний спосіб.
Ми створили цей матеріал як учасник Мережі «Вікно Відновлення». Усе про відновлення постраждалих регіонів України дізнавайтеся на єдиній платформі recovery.win.
Автори:
Ілона Сологуб, наукова редакторка «Вокс Україна»
«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.