Заплановані інституційні реформи в Україні

Чому їх потрібно впроваджувати якомога скоріше

Підтримка України з боку міжнародних організацій зазвичай структурується як «гроші в обмін на реформи». Ці реформи мають на меті зробити українську економіку більш конкурентоспроможною та стійкою, а також поступово узгодити законодавство України із законодавством ЄС. Це допоможе Україні виграти війну, відновитися після неї та вступити до ЄС. Про те, які реформи Україна пообіцяла здійснити найближчими роками, – у публікації «Вокс Україна».

Ми аналізуємо Огляд ЄС-2023, Ukraine Facility (фінансова допомога Україні від ЄС, далі – План для України), чинну програму МВФ для України та Стратегію доходів, ухвалену в грудні 2023 року. Ці документи зосереджені переважно на фіскальній політиці та фінансовому секторі, хоча вони також охоплюють певні галузі, такі як зелена енергетика, чи більш загальні питання, наприклад, людський капітал. Багато реформ у цих документах збігаються, що полегшить українському уряду їх упровадження. У цій публікації ми розглядаємо реформи загального управління та реформи управління державними фінансами. Галузеві реформи проаналізуємо в наступній статті.

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ: РОЗВИТОК ДЕМОКРАТІЇ

Як Огляд ЄС-2023, так і План для України говорять про необхідність зміцнення органів місцевого самоврядування та розвитку реформи децентралізації, що була успішно реалізована в Україні з 2014 року. Конкретні дії для цього такі.

По-перше, під час повномасштабного вторгнення в деяких громадах були створені військово-цивільні адміністрації, що замінили виборні органи  місцевої влади. Хоча вони необхідні для оборони, Огляд ЄС-2023 рекомендує встановити чіткі правила для створення цих адміністрацій, щоб вони не стали інструментом підваження ролі місцевого самоврядування, й місцеве самоврядування було відновлено, коли це стане можливим.

По-друге, після скасування воєнного стану Україні потрібно буде завершити реформу децентралізації внесенням змін до Конституції. Раніше і Порошенко, і Зеленський вносили до парламенту відповідні законопроєкти – без особливого успіху, оскільки їхні пропозиції містили ризики централізації влади та згортання реформи. У нинішній системі Президент України вже має забагато влади, що робить систему нестійкою. Проте, схоже, українські президенти не бажають обмежувати свої повноваження, хоча це було б в інтересах України.

По-третє, потрібно чітко розподілити повноваження між центральною та місцевою владою. Ця вправа сама собою не складна, але перегляд і розподіл багатьох функцій, які виконують центральні та місцеві органи влади, потребує певного часу та зусиль.

По-четверте, Огляд ЄС-2023 рекомендує надати муніципалітетам (громадам) статус юридичної особи відповідно до практики ЄС. Деякі українські експерти підтримують цю ідею, деякі виступають проти неї. Тому План для України передбачає дослідження усіх за і проти цього питання, що дасть змогу ухвалити зважене рішення.

Нарешті, щоб забезпечити органи місцевого самоврядування не лише повноваженнями, а й ресурсами, не менше 20% грантів, наданих на відбудову в рамках Плану для України (1,1 млрд євро), будуть виділені місцевій владі. Це посилить процес ухвалення рішень на місцевому рівні та конкуренцію між органами місцевого самоврядування. Водночас органи місцевого самоврядування мають бути підконтрольні – як громадянам, так і центральній владі. Для цього буде ухвалено закони про громадські консультації та про правила контролю за діяльністю місцевої влади відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (наразі громадські консультації регулюються Постановою Кабінету Міністрів і призупинені через воєнний стан).

Водночас Огляд ЄС-2023 не рекомендує вводити в дію сумнозвісний закон про містобудування в його нинішньому вигляді, оскільки він містить великі корупційні ризики.

У таблиці 1 узагальнено документи, які мають бути ухвалені в рамках реформи децентралізації.

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити	Реченець
Огляд ЄС-2023, План для України	Оновити Стратегію регіонального розвитку на 2021-2027	3 кв. 2024
План для України	Ухвалити постанови Кабміну про запровадження Державного містобудівного кадастру, Єдиного державного реєстру адрес, Єдиного державного реєстру будівель і споруд, Єдиного державного реєстру адміністративно- територіальних одиниць, ведення Єдиної державної електронної системи будівництва	4 кв. 2024
Огляд ЄС-2023	Ухвалити заходи з впровадження закону про принципи регіональної політики для посилення спроможності місцевих адміністрацій розробляти проєкти з відбудови	4 кв. 2024
Огляд ЄС-2023	Встановити правила контролю діяльності місцевої влади відповідно до ECLSG (Європейської хартії місцевого самоврядування)	1 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про публічні консультації (набуде чинності за рік після скасування воєнного стану)	1 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про трансформацію місцевих адміністрацій в органи влади подібні до префектур (набуде чинності за рік після скасування воєнного стану)	1 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Опублікувати дослідження про надання громадам статусу юрособи	2 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про розподіл повноважень між центральною та місцевою владою	1 кв. 2026

ПРАВООХОРОННА ТА СУДОВА СИСТЕМИ: ФУНДАМЕНТАЛЬНІ ЗМІНИ

Як Огляд ЄС-2023, так і План для України приділяють найбільше уваги судовій системі та загалом верховенству права. Справді, забезпечення виконання законів є наріжним каменем будь-якої реформи, тому що без цього «правила гри» втрачають сенс. Можливо, саме тому судова реформа в Україні зазнала найбільшої протидії та саботажу – адже корисливі інтереси в усі часи не хотіли втрачати можливість «обійти» правила на свою користь. Проте за сприяння громадянського суспільства та міжнародних партнерів України реформа просувається. Цікаво, що в Україні приблизно вдвічі менше суддів і вдвічі більше прокурорів на 1000 мешканців, ніж у ЄС (Огляд ЄС-2023). Мабуть, це не є прямим показником якості правоохоронних органів, але точно має підказати стратегічний напрям реформи.

План для України містить кілька конкретних показників судової реформи, яких потрібно досягнути протягом 2024–2027 років, тоді як Огляд ЄС-2023 пропонує ширший погляд на правоохоронну діяльність: окрім суддів і прокурорів, він розглядає виконання судових рішень та юридичну освіту, діяльність адвокатури, захист прав людини та боротьбу з організованою злочинністю, а також міграцію та контрабанду. І План для України, і Огляд ЄС-2023 згадують законодавство про банкрутство, але ми розглядаємо це питання в розділі про бізнес-середовище нижче.

Зокрема, в Огляді ЄС-2023 ідеться підвищення якості юридичної освіти. Це передбачає модернізацію навчальних програм, нульову терпимість до списування та плагіату, фінансування на основі якості тощо.

У сфері прав людини Україна має продовжувати імплементацію Стамбульської конвенції (зокрема, розслідування та покарання сексуального насильства, пов’язаного з війною), а також працювати над ратифікацією Римського статуту. Нам потрібно імплементувати план дій щодо безбар’єрного середовища та закон про реабілітацію людей з інвалідністю, оновити Стратегію з прав людини (2021–2023) та відповідний план дій, оновити законодавство з протидії дискримінації та мові ворожнечі, ухвалити закон про цивільні партнерства (раніше ми аналізували цей законопроєкт).

Огляд ЄС-2023 приділяє велику увагу правам ув’язнених: недопущенню тортур, забезпеченню належних умов життя та медичного обслуговування. Звіт пропонує (1) створити постійний орган, що включатиме представників громадських організацій та Уповноваженого з прав людини для моніторингу ситуації та (2) запровадити щорічне звітування Генеральної прокуратури та Державного бюро розслідувань про розслідування випадків тортур та захист жертв.

Згідно з рекомендаціями Огляду ЄС-2023, уряд оновив Стратегію міграційної політики до 2025 року (проте вона не передбачає ратифікації Україною Міжнародної конвенції про захист прав мігрантів). Україна ще має ухвалити відповідний план дій із конкретними показниками для оцінювання виконання Стратегії.

Інші необхідні зміни у цій сфері містять узгодження законодавства України з Директивою про права потерпілих та Директивою про компенсацію жертвам злочинів, поліпшення захисту персональних даних, включно з імплементацією Протоколу ЄС про автоматизоване оброблення даних, та деінституціоналізацію дітей і людей похилого віку (відповідно до Плану для України, Україна має затвердити відповідні стратегії до кінця 2024 року). Нарешті, українська влада має прокомунікувати, як будуть відновлюватися права й свободи після припинення воєнного стану.

Розділ про боротьбу з організованою злочинністю передбачає доопрацювання відповідного закону та ухвалення закону про захист свідків. Потрібно посилити функцію досудового розслідування в прокуратурі та забрати цю функцію у СБУ. Україна має розвинути відповідну інституційну спроможність для впровадження SOCTA (Serious organized crime risk assessment – Оцінювання ризиків серйозної організованої злочинності) та призначити постійного координатора з питань боротьби з організованою злочинністю, удосконалити законодавство з володіння вогнепальною зброєю та працювати над запобіганням незаконному володінню та торгівлі вогнепальною зброєю. Криміналізація контрабанди товарів у великих розмірах, також передбачена Оглядом ЄС-2023, була запроваджена у грудні 2023 року.

Огляд ЄС-2023 торкається свободи медіа як основного механізму захисту демократії та прав людини. Документ рекомендує посилити незалежність національного медіарегулятора, розробити спільно з журналістами чіткі правила роботи журналістів у зоні бойових дій та створити ефективніший механізм отримання публічної інформації. Уряд також має ухвалити дорожню карту повернення до плюралістичних, прозорих і незалежних ЗМІ після скасування воєнного стану. План для України передбачає зміни до Плану розподілу радіочастот та імплементацію Директив ЄС щодо кібербезпеки до 1 кварталу 2025 року.

Основні етапи реформи правоохоронних органів (табл. 2) містять добір суддів і прокурорів на основі заслуг, установлення процедур покарання недоброчесних суддів та прокурорів, а також посилення виконання судових рішень. Огляд ЄС-2023 та План для України надають конкретні рекомендації щодо випадкового розподілу справ між суддями та прокурорами, що зменшить можливості для корупції. Належне запровадження дистанційних судових засідань підтримало б цю зміну у результаті розширення кола суддів, між якими можна було б розподіляти справи. Дистанційні  судові засідання в Україні запровадили під час COVID-19. Тепер закон має чітко визначити, які справи та які процедури можна чи не можна проводити в онлайн-форматі, щоб права учасників процесу були захищені.

Загалом ці зміни мають посилити доброчесність та ефективність правоохоронних органів, а отже, бізнес-клімат в Україні. На жаль, багато часу було змарновано, а зміни ми побачимо лише поступово.

Таблиця 2. Документи та показники судової реформи

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
Огляд ЄС-2023	Розробити план дій для втілення стратегії з реформування органів правопорядку	2024 (виконано)
Огляд ЄС-2023	Заповнити вакансії Конституційного суду згідно з ухваленим законодавством (3 вакансії)	2024
Огляд ЄС-2023	Ухвалити закон, в якому передбачити чіткі підстави звільнення чи відсторонення прокурорів	2024
Огляд ЄС-2023	Запровадити періодичну оцінку роботи суддів та прокурорів	2024
Огляд ЄС-2023	Ухвалити закон про адвокатуру, що підвищить рівень самоврядування, прозорості та доброчесності	2024
Огляд ЄС-2023	Впровадити систему випадкового розподілу справ між прокурорами з урахуванням спеціалізації прокурорів	2024
Огляд ЄС-2023	Ухвалити закон, який формально впровадить дистанційні судові слухання та врегулює відповідні процедурні аспекти	2024
Огляд ЄС-2023	Виконати стратегію та план дій з поліпшення виконання судових рішень	2024
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про виконання судових рішень	2 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Змінити закон про декларації суддів, щоб підвищити прозорість їхніх активів і доходів	2 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України. МВФ	Створити новий Вищий адміністративний суд, який розглядатиме справи, в яких залучені державні органи (замість ліквідованого ОАСК) Закон про цей суд потрібно ухвалити до кінця липня 2024р., це структурний маяк МВФ	3 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Заповнити щонайменше 20% вакансій суддів, відкритих станом на жовтень 2023 (441 вакансії)	3 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Запровадити службу дисциплінарних інспекторів у судах та поновити дисциплінарні провадження проти суддів. Розглянути щонайменше 20% дисциплінарних проваджень проти суддів, відкритих станом на 31.12.2023 (2300 справ)	4 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Завершити атестацію щонайменше 1000 суддів (50% тих, хто все ще мав пройти цю процедуру станом на 30.09.2016)	4 кв. 2025
План для України	Запустити систему відстеження виконання судових рішень	4 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про запровадження добору прокурорів управлінського рівня на основі заслуг	1 кв. 2026
План для України	Оновити ІТ систему, що забезпечує процес виконання судових рішень	2 кв. 2026
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон, що підвищує повноваження та спроможність дисциплінарної комісії прокурорів	3 кв. 2026
План для України	Запровадити електронну систему управління справами в кримінальному правосудді (замість єдиного реєстру досудових розслідувань)	4 кв. 2026
Огляд ЄС-2023, План для України	Провести аудит ІТ-системи, що використовується в судах, за результатами розробити дорожню карту та почати модернізацію цієї системи, включно з новою системою управління справами	4 кв. 2027

Примітка. Тут і далі сірим кольором зазначено виконані заходи, жовтим – структурні маяки МВФ

РЕФОРМА ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: ЗМІНА СИСТЕМИ ОПЛАТИ ПРАЦІ ТА ВІДНОВЛЕННЯ КОНКУРСІВ

Реформа державної служби є підґрунтям реалізації всіх інших реформ, оскільки для розроблення та впровадження відповідного законодавства потрібні компетентні та гідні довіри державні службовці.

Протягом 2024 року Україні необхідно буде узгодити чинне законодавство з новим законом про адміністративну процедуру. Також уряд планує запровадити давно обговорювані зміни до законів про оплату праці державних службовців. Зокрема, постійна частина посадового окладу має становити не менше 70% (тепер лише 40–50%),  надбавка за вислугу років зменшиться з 50% до 30%, а також буде запроваджена класифікація посад (запроваджується з початку 2024 року). Ці заходи мають підвищити професійну незалежність державних службовців і залучити на держслужбу більше «несистемних» людей.

Огляд ЄС-2023 містить кілька конкретних рекомендацій з удосконалення статистичної системи України. Це (1) посилення незалежності Держстату, (2) ухвалення стратегії розвитку статистики на 2024–2029 роки та (3) збільшення виробництва та передавання якісних даних до Євростату. В Україні вже є закон про статистику, який установлює незалежність Держстату, а також Програма розвитку статистики до 2028 року. Сподіваємося, ці документи будуть втілені в життя.

Таблиця 3. Показники та законодавство з реформування державної служби

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про винагороду держслужбовців	1 кв. 2025
План для України	Розробити план цифровізації державних послуг до 2026р.	1 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити новий закон про вступ, проходження та вихід з держслужби	3 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Відновити портал career.gov.ua та HRMIS (електронну систему управління людськими ресурсами для держслужби)	1 кв. 2026
План для України	Ухвалити закон з підтримки схем електронної ідентифікації, узгоджених із регуляціями eIDAS	2 кв. 2026
Огляд ЄС-2023, План для України	Поступово відновити конкурси на посади держслужби – спочатку для категорії А, тоді Б та В	3 кв. 2026

 
БОРОТЬБА З КОРУПЦІЄЮ ТА ВІДМИВАННЯМ ГРОШЕЙ

Заходи цієї сфері можна класифікувати на: (1) підтримку чинних інституцій (оскільки тривають спроби їх саботувати або скомпрометувати); (2) зміцнення тих інституцій, що працюють як слід, і (3) «перезавантаження» інституцій, що не працюють належно.

Перша група заходів містить реалізацію чинної антикорупційної програми (2023–2025) та Стратегії повернення активів, підтримку системи електронного декларування, належний вибір нового голови НАЗК.

Друга група охоплює ухвалення нової антикорупційної стратегії та програми на період після 2025 року (для посилення відповідальності, ухвалення антикорупційних програм на рівні окремих установ потрібно передати від Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) до самих установ); нещодавно ухвалений закон про посилення незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) і заплановане збільшення її штату з 70 до 150 осіб; збільшення штату Національного антикорупційного бюро (НАБУ) з 700 до 1000 осіб, захист НАБУ від втручання в його діяльність та розширення його повноважень, зокрема щодо незалежного прослуховування; збільшення кількості суддів Вищого антикорупційного суду (ВАКС) та дозвіл одноособового розгляду певних справ для прискорення роботи суду.

Прикладами третьої групи заходів є заплановане «перезавантаження» Бюро економічної безпеки та Агентства з повернення та управління активами (ARMA).

Деякі рекомендовані законодавчі акти вже ухвалені, як-от закон, що розширює повноваження НАЗК і дозволяє йому перевіряти активи, які придбала особа до переходу на державну службу, і закон про лобіювання. Деякі з цих законів, а саме закон про Бюро економічної безпеки, не ухвалили, незважаючи на постійні заклики послів G7 та українського громадянського суспільства.

У таблиці 4 наведено відповідні документи та показники в галузі боротьби з корупцією та відмиванням грошей.

Таблиця 4. Антикорупційні закони та показники

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
МВФ	Зміни до Кримінально-процесуального кодексу, щоб дозволити одноосібне слухання справ у ВАКС (ухвалено)	April 2024
Огляд ЄС-2023, МВФ, План для України	Ухвалити «правильний» закон про БЕБ (структурний маяк МВФ)	2 кв. 2024
МВФ	НБУ перевірить, як вибрані банки дотримуються законодавства про політично пов’язаних осіб	2 кв. 2024
МВФ	Опублікувати ризик-орієнтований підхід до політично пов’язаних осіб	Aug 2024
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити зміни до Кримінального та Кримінально- процесуального кодексів щодо угоди зі слідством, строків розслідувань, запобігання процедурним затримкам	3 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, План для України	Збільшити кількість прокурорів у САП з 10% до 15% від граничної кількості працівників НАБУ, тобто від 70 до 150 (оскільки кількість працівників НАБУ збільшена з 700 до 1000)	3 кв. 2024
МВФ	Виконати зовнішній аудит НАБУ (структурний маяк МВФ)	3 кв. 2024
Огляд ЄС-2023 МВФ	НАБУ має доступ до незалежних та компетентних судових експертів, щоб ефективно проводити розслідування	3 кв. 2024
План для України	Ухвалити план дій з виконання Стратегії повернення активів на 2023-2025 (виконано)	3 кв. 2024
МВФ	Завершити добір 24 суддів до ВАКС за допомогою міжнародних експертів	July 2024
МВФ	Змінити законодавство для посилення боротьби з відмиванням коштів	4 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, План для України	Збільшити кількість суддів ВАКС на 60% (з 63 до 101), кількість іншого персоналу ВАКС на 40%	1 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про «перезавантаження» ARMA (прозорий добір голови агенції на основі заслуг, незалежна зовнішня оцінка роботи ARMA, прозора процедура управління та продажу конфіскованих активів)	1 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Оновити законодавство про державну допомогу так, щоб АМКУ ефективно її контролював	2 кв. 2025
План для України	Провести чергову національну оцінку ризиків відмивання коштів	4 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	Ухвалити антикорупційну стратегію і програму на після 2025 року. Визначити критерії оцінки виконання антикорупційних програм податкової та митної служб	2 кв. 2026
План для України	Ухвалити закон про єдиний реєстр банківських рахунків	2 кв. 2027
План для України	Запустити необхідне обладнання та програмне забезпечення для єдиного реєстру рахунків	2 кв. 2027
Огляд ЄС-2023, МВФ	Розробити план із надання НАБУ права на прослуховування без погодження з СБУ (після скасування воєнного стану)	невизначено

РЕГУЛЮВАННЯ БІЗНЕСУ: ЗАПРОВАДЖЕННЯ НОРМ ЄС

Хоча слабке дотримання законів та високий рівень корупції є перешкодою для розвитку бізнесу, є ще й інші проблеми, які необхідно розв’язати для залучення інвестицій та сприяння підприємницькій діяльності. До них належать дерегуляція, захист прав інтелектуальної власності, корпоративне законодавство і антимонопольна політика.

Зокрема, Огляд ЄС-2023 передбачає запуск системи електронних ліцензій (системи, яка видає ліцензії та дозволи в електронному форматі) до кінця 2023 року (сьогодні система працює лише частково).

Останніми роками Україна багато зробила для захисту прав інтелектуальної власності, але все ще має впроваджувати норми acquis ЄС щодо авторського права, поліпшувати функціонування організацій колективного управління, боротьбу з піратством. Також потрібно нарешті запустити Суд з інтелектуальної власності, який формально існує з 2017 року.

У сфері антимонопольної політики, окрім зміни правил державної допомоги, згаданих у розділі про боротьбу з корупцією, Україна повинна створити повний перелік схем державної допомоги, поліпшти прозорість державних підприємств і державно-приватних партнерств, а також скоригувати антимонопольне законодавство так, щоби будь-хто міг подати до суду справу про ринкову концентрацію без висновку АМКУ.

Корпоративне законодавство слід оновити так, щоб підвищити прозорість структури компаній і транскордонних операцій, підтримати залучення акціонерів, цифровізацію та гендерну рівність.

Таблиця 5. Показники й законодавство з регулювання бізнесу

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
Огляд ЄС-2023, План для України	Оновити план дій з дерегуляції (він має включати цифровізацію регулювання доступу до ринку та знизити кількість регуляторних та контрольних функцій)	3 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, План для України	Узгодити законодавство про банкрутство з Директивою ЄС  2019/1023 та Директивою ЄС 2017/1132  Ухвалити законодавство про банкрутство МСБ на основі цих самих директив	4 кв. 2024 1 кв. 2026
План для України	Відновити ринковий нагляд (скасувати постанови 303 й 550)	4 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити нову стратегію розвитку МСБ та відповідний план дій (попередній закінчився у 2020)	2 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про дерегуляцію, що запровадить електронні дозволи та ризик-орієнтовані підходи: страхування замість перевірок	3 кв. 2025
План для України	Запровадити стандарти ЄС для механізмів, електромагнітної сумісності обладнання, низьковольтного електрообладнання	3 кв. 2025
План для України	Ухвалити закон про спрощення приєднання до мереж	1 кв. 2026
План для України	Узгодити українське законодавство щодо закупівель та державно-приватних партнерств із європейським	3 кв. 2027
Огляд ЄС-2023, План для України	Імплементувати Директиву ЄС 2011/7/EU про затримку платежів	4 кв. 2027

 
БАНКІВСЬКИЙ СЕКТОР І ФІНАНСОВІ РИНКИ: ПОСИЛЕННЯ НАГЛЯДУ Й ВІДНОВЛЕННЯ КРЕДИТУВАННЯ

Природно, найбільше уваги банкам і фінансовим установам приділяє програма МВФ. Але про це згадують й інші документи. Враховуючи надзвичайно високі потреби України у фінансуванні, здорові банківська система та фінансовий сектор мають вирішальне значення для виживання та відновлення України (іншою стороною медалі є ефективне використання коштів, яке ми розглядаємо в наступному розділі).

Деякі загальні положення, яких слід дотримуватися постійно, – це виважена макроекономічна політика (наприклад, уникнення «друку грошей» для фінансування бюджетного дефіциту). Уряд має утриматися від «порятунку» банків і збільшення частки держвласності в секторі (для цього потрібен дозвіл МВФ). Стратегія скорочення державної власності в банківському секторі залишається незмінною: державні банки будуть приватизовані, щойно це стане можливим. Крім того, уряд продовжить роботу з повернення активів Приватбанку.

Заплановані зміни в банківському секторі спрямовані на відновлення кредитування. Необхідними кроками для цього є план скорочення непрацюючих кредитів (цікаво, що програма МВФ передбачає, що НБУ має розробити цей план до кінця червня 2024 року, а План для України пропонує розробити відповідну стратегію на рік пізніше), «перезавантаження» програми субсидованих кредитів «5–7–9» (щоб вона виправляла провал ринку, а не витісняла ринкові кредити) та поступове впровадження норм ЄС у банківське регулювання.

Програма реформ для небанківських фінустанов більш масштабна – можливо, тому, що ринок капіталу в Україні набагато менш розвинений, ніж банківський сектор. Тут основна увага приділена страхуванню, яке є ключовим для залучення інвестицій в Україну. Необхідність воєнного страхування обговорюється вже давно, але на цей момент ініціативи з такого страхування занадто малі та розрізнені. Програма МВФ передбачає розроблення законопроєкту про воєнне страхування до кінця червня 2024 року. Ухвалення двох законопроєктів – про оцінювання та про Моторно-транспортне бюро – також посилить страховий сектор. Загалом заплановані зміни мають узгодити українське регулювання фондового ринку з європейськими та міжнародними стандартами.

Програма реформ (як Огляду ЄС-2023, так і МВФ) також передбачає розроблення правил для фінансових інновацій, таких як p2p-кредитування, банки як послуга або віртуальні активи (нещодавно ухвалений закон про віртуальні активи має багато вад і потребує змін).

Таблиця 6. Законодавство й показники реформування банківського та фінансового секторів

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
МВФ	Зміни до закону про оцінку (проєкт 7386)	1 кв. 2024
МВФ	НБУ та Мінюст мають розробити концепцію створення бази даних цін та цінових індексів на ринку нерухомості для підвищення його прозорості	1 кв. 2024
МВФ	НБУ, Комісія з регулювання ринку цінних паперів та Мінфін разом з міжнародними фінансовими організаціями розроблять план пріоритетних дій для розвитку інфраструктури фондового ринку	2 кв. 2024 (квітень)
МВФ	НБУ розробляє стратегію розвитку кредитування з урахуванням стратегії з розвитку 5-7-9 (стратегія з поліпшення таргетування програми та поступової відмови від підтримки великих підприємств має бути ухвалена у 2 кварталі 2024)	2 кв. 2024 (травень)
МВФ	Обрати міжнародно визнаного радника для приватизації Сенс банку та Укргазбанку	2 кв. 2024 (травень)
МВФ	Запропонувати зміни до законодавства для покращення ідентифікації пов’язаних осіб	2 кв. 2024 (червень)
МВФ	Змінити закон для зміцнення фінансового становища Моторно-транспортного бюро (приведення у відповідність до Директиви ЄС 2009/103/EC)	2 кв. 2024 (травень)
МВФ	Ухвалити закон про посилення регуляторних вимог до ринку платежів	2 кв. 2024 (травень)
МВФ	Підвищити вимоги до капіталу учасників ринків платежів, відповідно до Директиви ЄС з платіжних послуг	2 кв. 2024 (червень)
МВФ	Розробити законопроєкт про воєнне страхування	2 кв. 2024 (червень)
МВФ	Відновити фінансове звітування банків та небанківських фінансових установ. Відновити контроль якості аудиторських послуг	3 кв. 2024
МВФ	Розробити концепцію впровадження фінансових деривативів	3 кв. 2024 (липень)
МВФ	Розробити регулювання гібридних банків (bank-as-a service)	3 кв. 2024 (липень)
МВФ	Ухвалити закон про кредитні бюро	3 кв. 2024
МВФ	Розробити регуляторні вимоги для p2p кредитування (липень – концепція, жовтень – ухвалення закону)	3-4 кв. 2024
МВФ	Впровадити методологію оцінки наглядового ризику (серпень – концепція, грудень – запровадження) Структурний маяк МВФ	3-4 кв. 2024
МВФ	Національний Банк, Міністерство фінансів та Фонд гарантування вкладів розроблять концепцію реабілітації банків	4 кв. 2024
МВФ	Розробити стратегії для Укрфінжитла та Експортно- кредитної агенції	4 кв. 2024 (end-Nov)
МВФ	Продовжувати узгодження регулювання з Директивою ЄС щодо нормативів капіталу	4 кв. 2024
МВФ	Розробити новий закон про віртуальні активи на основі найкращих світових практик, за кілька років запровадити оподаткування віртуальних активів	4 кв. 2024
МВФ	Нацкомісія з фондового ринку розробить регулювання фінансових посередників відповідно до acquis ЄС	4 кв. 2024
МВФ, План для України	Підписати Меморандум про співпрацю з IOSCO Ухвалити та впровадити закон про гармонізацію регулювання фондового ринку з принципами IOSCO (серед іншого підвищити незалежність Нацкомісії з фондового ринку)	4 кв. 2024 4 кв. 2025
МВФ	Узгодити визначення безнадійних ризиків зі статтями 47a та 178 Директиви ЄС 575/2013 про вимоги до капіталу	1 кв. 2025
МВФ	Переглянути результати роботи державних банків	1 кв. 2025 (публікація у серпні 2025)
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	План дій щодо безнадійних кредитів від НБУ Ухвалити стратегію щодо вирішення проблеми NPL Розробити проєкт закону відповідно до стратегії	2 кв. 2024 2 кв. 2025 1 кв. 2026
МВФ	Оновити вимоги до розкриття інформації для страхових і перестрахових брокерів	4 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Оцінка якості активів та стрес-тестування найбільших банків	1 кв. 2026
Огляд ЄС-2023, План для України	Оновити закон про продаж часток державних банків	1 кв. 2026
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити стратегію приватизації державних банків	2 кв. 2026

 
УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ ФІНАНСАМИ, ВКЛЮЧАЮЧИ ДЕРЖАВНІ ПІДПРИЄМСТВА (ДП): ЕФЕКТИВНІШЕ ВИКОРИСТАННЯ ДЕРЖАВНИХ КОШТІВ

Оскільки ресурси України дуже обмежені і вона значною мірою залежить від зовнішньої підтримки, і План для України, і програма МВФ приділяють велику увагу управлінню державними фінансами, щоб підвищити його ефективність.

Загальні положення цих документів не нові: додаткові видатки мають покриватися додатковими доходами; уряд має працювати над скороченням зовнішнього боргу та його заміщенням внутрішнім боргом (і збільшити спроможність Агентства з управління держборгом, щоб управління боргом стало прозорішим); уряд має повернутися до середньострокового бюджетного планування та запровадити ретельніше оцінювання фіскальних ризиків (а ті, хто використовує державні гарантії, мають сплачувати за них ціну, що враховує ризик); а також нарешті запровадити огляди витрат бюджету.

І програма МВФ, і План для України підтримують реалізацію Стратегії доходів, яка має принести близько 3–4% ВВП додаткових надходжень до бюджету. Стосовно видатків, то вони виступають за посилення Рахункової палати України та Держаудитслужби, а Огляд ЄС-2023 рекомендує за можливості відновити прозорість бюджетних даних. Оскільки ефективність витрачання коштів значною мірою залежить від ефективності державних закупівель, розглянуті документи рекомендують узгодити українське законодавство про закупівлі (а також закони про ДПП) із acquis ЄС, посилити моніторинг закупівель (та спроможність АМКУ здійснювати моніторинг державних закупівель на предмет можливої ​​змови), а також мінімізувати винятки з процедур державних закупівель. Детальніше про реформи державних фінансів – у таблиці 7.

Таблиця 7. Документи та показники ефективного управління державними фінансами

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити план дій з імплементації дорожньої карти з поліпшення управління державними інвестиціями	2 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	Ухвалити бюджетну декларацію на 2025-2027 роки із поглибленою оцінкою фіскальних ризиків	3 кв. 2024
МВФ	Створити наглядову раду Фонду розвитку підприємництва з більшістю незалежних членів. Травень – ухвалити закон про наглядову раду, який дозволить її членам подавати такі ж декларації, які подають члени наглядових рад державних банків Вересень – призначити членів наглядової ради Грудень – ухвалити закон про нагляд та оцінку ефективності фонду	2-4 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, МВФ	Міністерство фінансів та Міністерство економіки підготують перелік державно-приватних партнерств та відповідну оцінку ризиків	3 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, План для України МВФ	Оновити середньострокову стратегію управління державним боргом	4 кв. 2024 (4 кв. 2025 в документах ЄС)
МВФ	Діагностичний перегляд рамки середньострокового бюджетування (MTBF) відповідно до найкращих практик – структурний маяк МВФ	4 кв. 2024 (жовтень)
МВФ	Затвердити план імплементації дорожньої карти реформи управління публічними фінансами	4 кв. 2024
МВФ	Ухвалити зміни до Бюджетного кодексу, які пов’яжуть середньострокову бюджетну рамку з державними інвестиційними проєктами (Мінфін буде затверджувати всі інвестпроєкти)	4 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	Створити єдину цифрову екосистему управління державними інвестиціями та відбудовою (система Prozorro + DREAM + Мінфін)	3 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	Внести зміни до закону про підвищення інституційної незалежності та ефективності Рахункової палати та Державної аудиторської служби	4 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Запровадити щорічні огляди витрат	4 кв. 2026
Огляд ЄС-2023, План для України	Внести зміни до Бюджетного кодексу щодо запровадження процедури управління фіскальними ризиками місцевих бюджетів; розробити відповідну процедуру	4 кв. 2026

 
Державні підприємства (ДП) є великим джерелом неефективності та корупції. Тому з моменту її запуску в 2015 році реформа ДП стикалася з численними перешкодами. Як видно з таблиці 8, партнери України приділяють велику увагу належному управлінню ДП. Заплановані реформи містять черговий триаж ДП (розподіл на ті, які залишаться у державній власності, ті, які будуть приватизовані, та ліквідовані), розроблення належної політики власності, імплементацію нещодавно ухваленого закону, який поліпшує корпоративне управління ДП, і призначення професійних і незалежних наглядових рад для найбільших ДП.

Таблиця 8. Документи й показники реформ ДП

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
МВФ	Визначити основні державні підприємства, постраждалі від війни, та оцінити відповідні квазіфіскальні втрати	3 кв. 2024 (вересень)
МВФ	Виконати незалежну оцінку діяльності наглядових рад Нафтогаза та Укренерго	4 кв. 2024 (жовтень)
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	Розробити політику власності ДП, яка включатиме чіткі цілі, фінансові показники та критерії життєздатності, дивідендну політику – структурний маяк МВФ*	4 кв. 2024 (жовтень)
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	Тріаж держпідприємств	4 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити дорожню карту з відділення зобов’язань з надання публічних послуг (PSO) від решти зобов’язань держпідприємств	1 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Ухвалити закон про відділення зобов’язань з надання публічних послуг (PSO) від решти зобов’язань ДП	3 кв. 2025
Огляд ЄС-2023, План для України	Призначити наглядові ради з більшістю незалежних членів у щонайменше 15 провідних державних підприємств із переліку Кабміну	2 кв. 2026
Огляд ЄС-2023, План для України	Корпоратизувати принаймні 15 провідних державних підприємств – перевести їх у статус акціонерних товариств або товариств із обмеженою відповідальністю	3 кв. 2026
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	Розробити підзаконні акти для впровадження закону про корпоративне управління держпідприємств	3 кв. 2026
Огляд ЄС-2023	Опублікувати незалежний аудиторський звіт про ДП, які залучені до надання публічних послуг	3 кв. 2026

*Тут є певна неузгодженість: у Плані для України зазначено, що політика власності має передувати триажу державних підприємств, тоді як програма МВФ каже, що відповідний указ Кабміну має містити як політику власності, так і результати триажу.

АДМІНІСТРУВАННЯ ПОДАТКІВ ТА МИТНИХ ПЛАТЕЖІВ: ЗНИЖЕННЯ «ОПТИМІЗАЦІЇ»

Проблеми податкового адміністрування та переміщення товарів через кордон добре відомі. Різні уряди намагалися розв’язати ці проблеми з обмеженим успіхом. Стратегія доходів, ухвалена наприкінці 2023 року, містить комплексну дорожню карту для реформ як податкової, так і митної політики та адміністрування відповідних платежів. Тут ми розглянемо лише адміністрування, податкову та митну політики висвітлимо в наступній статті.

Основними інструментами розв’язання проблем податкового та митного адміністрування відповідно до Стратегії доходів є централізація та цифровізація. Зокрема, Стратегія пропонує знеособити (автоматизувати) спілкування між податковими чи митними інспекторами та людьми чи підприємствами, а для виявлення порушників закону  запровадити підходи, що ґрунтуються на оцінюванні ризику. Для цього податкова служба отримає доступ до банківських даних платників податків після того, як запровадить належну систему управління даними. Митна служба передасть перевірку документів з пунктів пропуску в центральні офіси. Для реалізації нещодавно ухваленого закону про криміналізацію контрабанди значних обсягів митниця розвиватиме свою правоохоронну функцію, щоб розслідувати випадки контрабанди. Водночас більше підприємств отримають статус Авторизованого економічного оператора і так зможуть проходити митний контроль за спрощеною процедурою.

І податкова, і митна служби планують розвивати свій персонал (навчання, підвищення заробітної плати, процедури відбору на основі заслуг, запровадження KPI), обмінюватися інформацією з відповідними відомствами інших країн та реалізовувати свої антикорупційні програми. До 2030 року інформаційні системи як податкової, так і митної адміністрацій будуть консолідовані на рівні Міністерства фінансів, і ними управлятиме незалежний адміністратор.

Таблиця 9. Зміни в адмініструванні податків

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
Огляд ЄС-2023, План для України, МВФ	Ухвалити довгостроковий план цифрового розвитку (консолідація та незалежне адміністрування цифрових платформ, захист даних – «маскування даних» до виявлення ризику ухилення)	4 кв. 2024
Огляд ЄС-2023, МВФ, Стратегія доходів	Встановити автоматичний обмін податковою інформацією з країнами ЄС (Глобальний форум ОЕСР з безпеки даних має підтвердити готовність ДПС до цього)	2024
МВФ, Стратегія доходів	Реструктуризація ДПС відповідно до функціонального перегляду (зменшення кількості регіональних відділень та персоналу, впровадження системи управління ризиками в структуру ДПС)	4 кв. 2024
МВФ, Стратегія доходів	Щодва роки починаючи з 2024 проводити Глобальне опитування платників податків,	4 кв. 2024
МВФ, Стратегія доходів	Виконати антикорупційну програму на 2023-2025 роки, розробити конкретні показники виконання програми	4 кв. 2024
Стратегія доходів	Розробити законодавство щодо системи управління податковими ризиками на основі Концепції управління ризиками	4 кв. 2024
Стратегія доходів	Впровадити ІТ систему для управління податковими ризиками	2024- 2028
Стратегія доходів	Вирішити проблеми з передачею даних з РРО до ДПС	2024
Стратегія доходів	Запровадити автоматичне списання коштів з рахунків боржників	2024
Стратегія доходів	Посилити спроможності органів місцевого самоврядування з адміністрування податків (доступ до податкових даних, відповідні зміни законодавства, оновлення бази даних нерухомості)	2024
Стратегія доходів	Впровадити стандарт інформаційної безпеки ISO/IEC 27001:2005	2025
Стратегія доходів	Запровадити відповідну систему захисту даних	2025-2026
Стратегія доходів	Отримати доступ до банківської таємниці та даних про транзакції	2025-2027
Стратегія доходів	Запустити електронну систему нагляду за обігом алкоголю й тютюну (е-Акциз)	з 2025
МВФ, Стратегія доходів	Запровадити електронну подачу даних для великих платників (standard audit file – SAF-T)	2025
Стратегія доходів	Запровадити SAF-T для всіх платників ПДВ	2027
Стратегія доходів	Об’єднати усі офіси великих платників податків в один	6 міс. після скасування воєнного стану (після 2025-2026)

Джерело рекомендації	Документи, які потрібно ухвалити або змінити, чи інші показники	Реченець
Огляд ЄС-2023, МВФ	Ухвалити закон про відновлення післямитного аудиту. Розробити управління ризиками для післямитного контролю та митного аудиту, запровадити оцінку митної вартості на основі ризиків	2 кв. 2024 (квітень) 2024
Огляд ЄС-2023, Стратегія доходів	Ухвалити план цифровізації митної служби до 2026 (зроблено)	2024
Огляд ЄС-2023	Привести Митний кодекс у відповідність до Митного кодексу ЄС, зокрема в частині спрощення митних формальностей та захисту прав інтелектуальної власності.	2024
Огляд ЄС-2023, Стратегія доходів	Розширити програму AEO, завершити відповідну ІТ-систему для сумісності з програмою AEO Євросоюзу. Впровадити 5 фазу NCTS та розширити використання процедури спільного транзиту	2024 і далі
Стратегія доходів	Виконати антикорупційну програму для ДМС	2023-2025
Стратегія доходів	Посилити підрозділ внутрішніх розслідувань, покращити відбір митників, запровадити для них періодичну перевірку на поліграфі	2024-2026
Стратегія доходів	Після виконання пілотного проєкту запровадити використання боді камер для митників	2024-2027
Стратегія доходів	Створити спеціальний відділ, що відповідатиме на звернення громадян та бізнесу (HelpDesk).	2025-2026
Стратегія доходів	Запровадити обмін інформацією з іншими країнами та спільні пункти пропуску	2024-2027

ВИСНОВКИ

У цій статті ми розглянули лише інституційні реформи, передбачені декількома програмами підтримки України. У наступній статті розглянемо галузеві реформи та заплановані зміни податкової та митної політики.

Обсяг роботи з реалізації цих реформ доволі значний. Деякі з цих реформ будуть непопулярні серед зацікавлених осіб. Інші ж будуть непопулярними серед широких верств населення (наприклад, закриття лазівок для ухилення від сплати податків). Проте ці реформи зроблять Українську державу сильнішою та посилять її здатність протистояти російській агресії. Вони також допоможуть залучати інвестиції та сприятимуть створенню робочих місць. Тому їх потрібно впроваджувати якомога скоріше.

Ми створили цей матеріал як учасник мережі «Вікно Відновлення». Усе про відновлення постраждалих регіонів України дізнавайтеся на єдиній платформі recovery.win.

Автори:

Ілона Сологуб, наукова редакторка «Вокс Україна»

Вікторія Виговська, молодша аналітикиня проєкту «Індекс реформ»

«Вокс Україна»

«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.