Безпекова матриця України. Від зобов’язань до гарантій
Які безпекові опції для нашої країни за різних сценаріїв війни
Яким би не був шлях до завершення війни, для України він неодмінно має пролягати через гарантії безпеки. Це повинно стати принциповою передумовою офіційного Києва для будь-якого дипломатичного сценарію завершення війни чи навіть її потенційного призупинення. Команда Центру «Нова Європа» докладала і докладає максимальних зусиль для досягнення Україною найбільш ефективної безпекової моделі – повноцінного членства в НАТО (ще з часу першої відповідної декларації нашої держави у 2002 році). Запрошення до НАТО та початок вступного процесу ще до завершення війни – наш безумовний пріоритет. Одночасно ми аналізуємо й інші безпекові формати, які хоч і менш ефективні, але можуть відіграти певну роль під час транзитної фази, до вступу в Альянс, та стати в пригоді навіть після набуття Україною членства в НАТО.
Наприкінці минулого року «Нова Європа» разом із провідними запрошеними експертами оприлюднила результати масштабного дослідження «Формула безпеки "НАТО плюс"» (Гетьманчук, А., Літра, Л., Солодкий, С., Бутирська, Н., Пойта, Ю., «Формула безпеки "НАТО плюс"», Центр «Нова Європа», грудень 2023 р.), що, як відображено у самій назві, якраз пропонувало модель безпеки для України з чіткою та невідкладною пріоритизацією вступу до НАТО, але із залученням корисних, на наш погляд, елементів інших безпекових моделей.
«Безпекова матриця», з якою ви маєте нагоду ознайомитися, – це черговий аналітичний матеріал із серії документів, присвячених вивченню різних варіантів гарантування безпеки: від слабших елементів допоміжного характеру (надання озброєнь та техніки, навчання військових, фінансової підтримки і т.д.) до рішень, які передбачають елементи колективної оборони (як, наприклад, відправлення військ).
Мета цього документа – не передбачити розвиток подій, а запропонувати набір безпекових інструментів на кожен із можливих етапів війни. Зокрема, і тих, які сьогодні назагал вважаються в Україні неприйнятними, небажаними або мало реалістичними (зокрема, тимчасове припинення вогню / перемир’я чи ядерний тактичний удар).
Документ пропонує цілісний погляд на різні безпекові елементи. Він ставить за мету об’єднати в єдиній матриці ті елементи, які часто ігнорує одна частина світу, але обговорює інша. Нормалізація наративу щодо нового поєднання елементів безпеки, як, наприклад, залучення військового компонента (іншими словами, «boots on the ground»), є яскравим свідченням необхідності обговорення безпекових можливостей, що наразі не розглядаються як частина головної відповіді на російську агресію.
Хоч ідея та розроблення матриці належать Центру «Нова Європа», до її обговорення були залучені провідні фахівці, дипломати, урядовці як з України, так і з-за кордону. Серед безпекових інструментів ми свідомо вносили до документа і такі пропозиції, які на сьогодні можуть видаватися надто амбітними чи навіть нереальними. Утім, наша команда зважає на уже наявний досвід держави: якби Україна визначала свої вимоги, побажання до Заходу лише на основі того, що отримати реально, то ми б й досі мали у кращому разі переносні протитанкові комплекси.
Тому одна з ключових цілей подальшої дипломатичної, експертної роботи, на нашу думку, має полягати в дієвому наповненні й, можливо, інституційному оформленні «Коаліції рішучих» – чи то пак коаліції країн, які бажають розширити параметри того, в який спосіб і, головне, з якою метою допомагати Україні, щоб не просто не допустити її колапсу як держави, а й допомогти їй завершити війну у формі, яку більшість українців сприйняла б як перемогу. Уперше з ініціативою формування такої коаліції ми виступили в лютому 2024 року, підтримавши ідею Еммануеля Макрона щодо відправлення до України військ партнерів (Гетьманчук, А., «Клуб паралізованих страхом і коаліція рішучих», Центр «Нова Європа», 28 лютого 2024 р.).
«Нова Європа» упевнена, що для початку впровадження гарантій безпеки в найбільш поширеній політичній інтерпретації, тобто з наявними елементами колективної оборони, непотрібно чекати на період «після перемоги». Деякі з цих елементів можуть і мають бути застосовані вже на етапах можливого припинення вогню / «перемир’я». Саме тому гігантська та безпрецедентна для України робота з укладення безпекових угод (на момент підготовки – 26 угод) має бути паралельно доповнена роботою над розблокуванням вступу України до НАТО – якщо не одномоментного, то поступового, коли до Альянсу буде запрошена вся Україна в міжнародно визнаних кордонах, але 5 стаття покриватиме поступово лише підконтрольні Києву території (це є суттєвою відмінністю від часткового вступу чи то пак західнонімецької моделі, коли не лише вступ, але й запрошення в НАТО адресувалось лише Західній Німеччині).
Ми продовжуємо наголошувати: настав час кардинально змінити стратегічний розрахунок Путіна (мовляв, допоки триває війна, то нема жодних шансів для України вступити до Альянсу, відтак війну потрібно продовжувати). Це можна зробити, лише надіславши чіткий політичний сигнал, – незалежно від ситуації на полі бою та відсотка окупованих Росією територій, НАТО розглядає можливість запросити Україну до Альянсу та розпочати процес вступу з відповідним застосуванням статті 5 Вашингтонського договору.
Запрошення до НАТО може відбутися ще на нинішньому етапі активної воєнної фази – з відповідними рекомендаціями до Альянсу «Нова Європа» з партнерами зверталися ще перед Вільнюським самітом НАТО у червні 2023 року («Звернення українських громадських організацій до лідерів НАТО напередодні Вільнюського саміту», Центр «Нова Європа», 26 червня 2023 р.). Попри поширене сприйняття, запрошення до Альянсу не має чіткого списку передумов, про що чітко йдеться в статті 7 «Дослідження щодо розширення НАТО» – документа, на який опирається політика розширення Альянсу від 1995 року.
Із моменту Вільнюського саміту необхідність рішення щодо запрошення стала ще більш очевидною і вкрай актуальною. Водночас для запрошення до НАТО країнам-членам необовʼязково чекати на черговий саміт – це питання може бути ухвалене і в «міжсамітний» період (нагадаємо, наступний саміт Альянсу відбудеться в Гаазі (Нідерланди) 24–26 червня 2025 року). Зокрема, до завершення каденції президента США Джо Байдена, у рамках формування його президентської спадщини в частині України.
Паралельно має йти ґрунтовна робота щодо втілення ідеї коаліції військових інструкторів, яка з часом могла б перерости в повноцінну військову присутність західних військ на території України. Де-факто це могло б бути поетапне впровадження моделі посиленої передової присутності (Enhanced Forward Presence – eFP), яка втілюється у країнах Балтії та Центральної Європи (постійна, хоч і на ротаційній основі, присутність військ країн-членів на території цих країн) з 2014 року і пізніше. З тією лише різницею, що і eFP, і більш «легка» версія, яка була на початку застосована у Болгарії, Румунії, Словаччині та Угорщині, – адаптована передова присутність (Tailored Forward Presence – ТFP) – впроваджувались і далі впроваджуються під егідою НАТО, тоді як у ситуації з Україною це може бути і коаліція певних країн-членів (як ми класифікуємо її у Центрі «Нова Європа» «Коаліція рішучих»).
Умовно кажучи, якщо тепер безпекові угоди розглядають як міст до реальних безпекових гарантій, то ми пропонуємо рухатись паралельними шляхами, де НАТО – це перший за пріоритетністю трек, хоча може бути застосований не на всіх етапах війни. Дислокація військ інших країн з відповідним досвідом та спроможностями в Україні – наразі другий, але за відсутності належного лідерства чи консенсусу у НАТО або ж переведення Альянсу у «сплячий режим» з боку США (ідея, яка може бути втілена за адміністрації Трампа), цей трек може за своєю важливістю прирівнятись і до вступу в НАТО, хоча так само є складним для втілення на етапі «гарячої» фази війни і навіть перемир`я.
Досвід країн Балтії та Польщі, які є членами НАТО, але водночас щодо яких впроваджується програма присутності військ країн-членів Альянсу (eFP), демонструє, що навіть двох настільки потужних безпекових елементів не достатньо, щоб почуватись в безпеці. Саме тому важливо паралельно розвивати власне оборонне виробництво й наповнювати більш практичним змістом співпрацю з Європейським Союзом в оборонній сфері, добиваючись посилення і принаймні часткового застосування статті 42.7 Договору ЄС не лише для країн членів, але й для країн-кандидатів на членство в ЄС.
Які безпекові інструменти і на яких етапах війни можуть бути застосовані? Які елементи безпекових гарантій варто впроваджувати вже на етапі потенційного припинення вогню, але до моменту деокупації всіх українських територій? На яких фазах ці безпекові треки можуть поєднуватись між собою? Щоб відповісти на ці критичні питання потрібен погляд зверху (helicopter view). Ми спробували зафіксувати цей погляд і запропонувати цілісну картинку як візуалізовану аналітику. У результаті отримали деталізовану таблицю, де горизонтальний вектор – це різні безпекові інструменти-маршрути (НАТО, ЄС, безпекові домовленості тощо), а вертикальна вісь – це різні етапи війни (вони не розміщені у хронологічному порядку; деякі етапи можуть бути раніше, а деякі пізніше). У клітинках виписані можливі безпекові рішення-опції у рамках певного безпекового вектора на певному етапі війни.
Як читати «Безпекову матрицю»? Наприклад, на етапі активної фази війни «Нова Європа» пропонує такі безпекові опції на трекові «НАТО»:
► запрошення до НАТО;
► підготовка до запуску процедури вступу;
► реформа військового й оборонного секторів;
► запуск NATO Security assistance and training;
► залучення України у процес оборонного планування НАТО;
► щит протиповітряної оборони над Заходом та Південним Заходом України;
► зняття заборон на використання іноземної зброї;
► запрошення відставних військових до експлуатації та обслуговування західних озброєнь в Україні.
Певні рішення зумисне є неоднозначними, розпливчастими – і втілюватися, отже, можуть як у слабшому вигляді, так і в більш рішучому (залежно від обставин). Зокрема, це стосується пропозиції «Відправка іноземних військ в Україну», де слабше втілення – відправлення військових інструкторів, які б тренували українських вояків, отримували також досвід у безпосередній комунікації в Україні, а сміливіше – відправлення військових із розширеним мандатом, який би дав змогу виконувати й бойові завдання. Неоднозначність характерна і для пропозицій у розділі «Нуклеаризація» з огляду на особливо чутливий характер теми.
Ми впевнені, що детальне обговорення й запровадження цих безпекових опцій із синхронізованою роботою як всередині країни, так і за її межами над втіленням різних треків зможе не лише запобігти майбутнім агресіям, але й сприятиме завершенню нинішньої фази війни на максимально прийнятних для України умовах.
PDF-версія презентації доступна тут.
Публікацію підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково збігається з позицією Міжнародного фонду «Відродження».