Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій

Для об’єднаних у процесі адміністративно-територіальної реформи громад минулий 2021 рік був першим, коли вони жили й працювали в умовах прямих відносин із державним бюджетом. Фінансування надходило в громади напряму, обминаючи районні структури, і в розподіл коштів ніхто не втручався. Водночас обсяг переданих на місця повноважень далеко не завжди корелювався з наявними фінансовими можливостями громад. Державної підтримки, як і власних коштів, не вистачало, місцеві бюджети подекуди "тріщали по швах", про розвиток не могло бути й мови. Наприкінці року з уст керівників органів місцевого самоврядування все частіше залунали заяви про поступове згортання децентралізаційних процесів, які були запроваджені з самого початку, та послаблення фінансової спроможності громад.

А як бачать ситуацію законотворці – автори й лобісти саме цієї, впровадженої в Україні моделі реформи місцевого самоврядування? Одним із них є український політик, депутат Верховної Ради 6-го скликання, директор ГО "Інститут розвитку територій" Юрій Ганущак. Його ми й запросили до розмови.

НЕ БУДЕ ВЧИТЕЛЬ ЇХАТИ ДО УЧНІВ. УЧНІ МАЮТЬ ЇХАТИ ДО ВЧИТЕЛЯ

- Пане Юрію, добре пам’ятаю, як у розпал реформи вас називали одним з її "архітекторів", і децентралізація тоді обіцяла громадам великі блага. Зараз же на місцях нерідко можна почути невдоволення тим, що відбувається. Люди говорять про появу "удільних князьків" і кланів, розподіл посад серед "своїх", масове закриття шкіл, ухвалення рішень без урахування думки місцевого населення, зрештою, безправність того ж населення. Який ваш погляд на реформу зараз – чи так вона йде, як було задумано?

- Давайте розділимо громади: ті, які були створені добровільно, зараз (за рідкісним винятком) демонструють успіх. У них був певний час. Але всі вони в перші роки пройшли такий самий шлях, яким крокують зараз новостворені громади. Практично всі. Єдине, що тоді держава допомагала інфраструктурною субвенцією, що логічно. Тому що допомагають тому, хто хоче щось робити. А той, хто чекав, як воно вирулить... Ну, вибачте, я лінивих не захищаю.

Тепер – чи так іде, як було задумано? Щодо громад – на 90% так. Просто є період становлення. Ми не можемо зараз сказати, виживуть вони чи ні, спроможні вони чи ні. Пройшов лише рік, як громади перейшли на прямі відносини з державним бюджетом, і зробити висновок, наскільки вони дієздатні, ми зараз іще не можемо.

Тепер щодо інфраструктури. Що кажуть і теорія, і практика? Найвищі рівні ЗНО, тобто, коли учень отримує відповідні знання, – у класі з 25 чоловік. Тому там, де немає достатньо дітей, реально можна залишити тільки початкові школи, потребу в яких диктує принцип "ближче до маминої спідниці". Все решта – вибачте. Не буде вчитель їхати до учнів. Учні мають їхати до вчителя. Тому – програма "Шкільний автобус", тому дійсно приведення інфраструктури до розумного вигляду. Але якщо раніше все це було на рівні району, і сільські голови були категорично проти (тому що вони за це не відповідали, а дослухалися до людей), то зараз джерело ухвалення рішення і відповідальності за нього – в єдиному місці, у громаді, в керівництва громади. Керівництво приймає рішення – воно ж і відповідає. Не хоче приймати – хай знаходить кошти де завгодно. Якщо хтось кричить: "Не закриємо школу, перекриємо дорогу!" – голова приходить і каже: "Люди, платіть додаткові гроші за вашу школу".

- Але бувають рішення, які приймаються керівництвом громад не зовсім правомірно чи грамотно – людський фактор, знаєте... Місцеві ради не завжди дослухаються до населення і відстоюють його інтереси, ще й партійний чи бізнесовий інтерес іноді додається. Теоретично все нібито правильно, та якщо копнути глибше…

- Та не теоретично все правильно, це практично правильно. Думаєте, громади, які першими йшли, не мали таких проблем? Мали, звичайно, перекривали дороги. У Великоберезківській громаді Івано-Франківської області взагалі було повстання. А потім побачили, що це працює. Коли дитина приходить зі школи і каже: "Тату, мені було з ким пограти у футбол". Навіть із цієї позиції...

Тобто якщо рішення приймається не радою – так, це порушення закону. Якщо радою, то питання в тому, провела вона громадські слухання чи ні. Хоча загалом передбачається, що єдиний орган, який може приймати рішення, – це рада. Все. І це вже їхнє питання, запускають вони повноцінно процедуру публічних консультацій чи ні. Не запускають – їм же гірше.

КОЖЕН МАЄ ОСУШУВАТИ СВОЄ БОЛОТО САМ, НЕ БУДЕ КИЇВ ПЕРЕСТАВЛЯТИ ВСІМ НОГИ

- А хто має контролювати рішення рад, перевіряти їх законність? Керівництво іноді каже: а над нами нікого немає, ми нікому не підпорядковуємось і ніхто нам не указ. Особисто чула, і це прикро вражає.

- Саме тому встановлюється система адміністративного нагляду за легітимністю актів органів місцевого самоврядування. І це буде здійснювати голова райдержадміністрації відповідно до законопроекту "Про місцеві державні адміністрації", який підготовлений до голосування в другому читанні.

Я брав участь у його розробці, та на останньому етапі, на превеликий жаль, у нього були внесені погані зміни, тому я не можу брати на себе відповідальність як розробник за цілий текст. Але в частині адміністративного нагляду – так, це збалансована позиція як держави, так і асоціацій з порядку нагляду.

- Це надзвичайно важливе питання, тому що жителі сіл, які входять в об’єднану громаду, часто ніяк не можуть впливати на прийняття навіть тих рішень, які їх особисто стосуються.

- Для того ми й створили інститут старост, які мають бути фактично комунікаторами між центром громади і людьми. Кожен має осушувати своє болото сам. Не буде Київ переставляти всім ноги. Наше діло – створити конкурентне середовище. Показати, що проблеми вирішуються. Якщо десь вирішуються, а у вас – ні, то не через те, що у нас є системна помилка чи системна проблема, а тому, що ви "погані". Або неправильне керівництво, або ненавчене керівництво… Учіться управляти громадою. Це є мистецтво, цього треба вчитися. Якщо ви не можете – вчіться, якщо зовсім не можете – скажіть: вибачте. Визнайте, що це не ваше покликання, і пропонуйте людям вибрати когось іншого.

- Добровільна відмова від посади у нас – це щось фантастичне… Але, гаразд, якою буде процедура контролю голів РДА над рішеннями громад?

- Рішення перевіряються протягом місяця – всі, які приймаються радою, і деякі з ухвалених виконавчим органом, що не мають індивідуального характеру. Тобто, контролюватимуться рішення, які мають публічний характер. Щодо генерального плану, забудови... Якщо суспільство бачить, що там щось неправильно, і голова РДА бачить порушення, – то є публічний інтерес.

А якщо, приміром, прийнято рішення про виділення землі, а хтось невдоволений, то той невдоволений сам має опротестовувати його в суді. Тобто, є розмежування предмета нагляду. Воно – тонке, але практика покаже, як це має працювати.

ЯКЩО ІНШІ ГРОМАДИ ВИРІШУЮТЬ, А ВИ НІ, ТО ПРОБЛЕМА – У ВАС, А НЕ В ЗАКОНІ

- А якщо селяни збирають підписи і щось опротестовують, це буде розглядатися в РДА?

- Якщо стоїть питання: от є акт, наприклад, про закриття школи. Він проходить через голову РДА, бо він моніторить усі акти, і голова бачить пряме порушення закону. Тоді він іде в суд, де зобов’язаний довести, що тут є порушення. Це ж не просто так: захотів – і "наїхав" на громаду. Ми не Польща, де воєвода скасовує рішення і хай на нього подають в суд. В Україні рішення органу місцевого самоврядування апріорі є законним, а протилежне представник держави має ще довести, що дуже непросто.

- Тобто, майже все залишиться, як є?

- Але, вибачте, ця конструкція набагато краща, аніж повна безконтрольність, як ви кажете. А далі уже піде практика, хто з якого боку буде зловживати. Місцеве самоврядування апріорі налаштоване на те, що держава буде зловживати. Держава апріорі настроєна на те, що місцеве самоврядування буде. Тому голова РДА щораз має приймати непросте рішення. Бо, знову ж таки, пройшов місяць і не зреагував – усе, кінець. Рішення – законне й оскаржувати в суді його можуть тільки приватні особи. А голову РДА, відповідно, по голівці не погладять за те, що він пропустив рішення, яке потім визнали незаконним.

- Що показав перший рік прямих відносин громад із державним бюджетом?

- Я вже говорив про це: хтось вирулив, а хтось не дуже. Але перший рік не показовий хоча б через те, що достатньо великі диспропорції є у прогнозах дохідної частини. Ну, розумієте, з нуля воно все робилося й тому навіть за кількістю населення не вивірено. Сподіваюся, що буде перепис населення і ми вийдемо на якісь адекватні цифри, що можуть комусь і не сподобатися. Але від чогось треба відштовхуватися. Знову ж таки, у багатьох громадах управлінського досвіду реально немає. Треба виходити з того, що фінансовий орган – це далеко не бухгалтерський відділ попередньої сільської ради. Це – планування і прогнозування бюджету, певне бачення розвитку, яке працює комплексно. Грошей дали багато, більше, ніж обсяг зарплати, тому треба включати розум.

- А якщо грошей не дали – субвенцію ж на інфраструктурний розвиток скасували. Як громадам фінансово "тягти" всю інфраструктуру, утримання якої лягло на їхні ще досить слабкі плечі? Та й інфраструктура у громадах теж різна. Декому, наприклад, дісталася величезна школа-палац, яка "висмоктує" мало не весь місцевий бюджет.

- Ми повністю розуміємо проблеми місцевого самоврядування. Але позиція чітка: ви створені для того, щоб усе це тягнути. Або подавайте на Верховну Раду пропозицію щодо самоліквідації. І її розглянуть. Ви створилися для того, щоб вирішувати всі ті проблеми, які є у громадах. Якщо інші громади вирішують, а ви – ні, то проблема – у вас, а не в законі. А наше завдання – зробити все, щоб допомогти вам.

Як правило, всі громади плачуть – немає грошей. Але коли йде об’єктивна оцінка за різними індикаторами, тоді уже точно видно, хто реально не тягне. Перша позиція, про яку ми постійно кажемо, – не грошова, а інституційна.

Тобто обрали тих людей, сформували ті органи влади, які не дозріли до того, щоб управляти громадою. І є близько сотні таких громад із 1470, і ми їх бачимо через моніторинг.

Самоврядування – це висока відповідальність. Якщо обрали, вибачте, бачили очі, кого вибирали... Люди відповідальні за того, кого "приручили", тобто, обрали. Крім того, самоврядування – це конкуренція. Люди бачать, що робиться в сусідній громаді й питають: а чого в нас цього немає?

Ми зробили, що могли, коли готували цю реформу. Те, що вона йде не зовсім так, як у теорії… Справді, є політичні фактори. Їх потрібно теж враховувати.

У БІЗНЕСІ ДАВНО ЗРОЗУМІЛИ: НАЙГІРШЕ – БРАТИ НА РОБОТУ СВОГО РОДИЧА, У ГРОМАДАХ ТЕЖ КОЛИСЬ ТАКИЙ ПРИНЦИП БУДЕ

- А що робити з кадрами, з якими майже скрізь проблеми?

- Виходимо з того, що Україна – це країна, де проблеми завжди вирішувались. Має бути добір, виховання, просування кадрів. "Телефонне право" треба скасувати. Політика колись закінчиться. Кум-сват-брат теж колись закінчаться. Система зворотного зв’язку спрацьовує. У бізнесі вже давно зрозуміли: найгірше – це брати на роботу свого родича. У громадах теж колись такий принцип буде. Хіба що цей родич є професійним управлінцем, який має відповідну освіту, підготовку, досвід.

- Зараз парламент готує проєкт змін до Конституції України в частині децентралізації влади. Чи на часі їх прийняття, як вважаєте?

- Я вважаю, що не треба поспішати з прийняттям змін до Конституції – вони погані, дуже погані. Вони посилюють авторитаризм в Україні. Там що найбільш неприйнятно: те, що створюється виконком обласної ради, і при цьому немає контрважеля потенційному сепаратизму, бо зберігається перелік областей. Якщо зберігається перелік областей, усе це – окремі суб’єкти права. Це потенційні “народні республіки”, щоб ви розуміли. І тому я категоричний противник того, щоби зберігався перелік областей. А от місцеві регіональні "князьки" дуже хочуть застовпити за собою територію свого феоду. Це затверджується феодальний лад в Україні. Це – перша позиція, вона, на мій погляд, найважливіша.

Паралельно затверджується монархія на рівні громад. Тобто якщо зараз міський голова підпорядкований певним чином раді, він очолює її виконавчий орган, то надалі він сам по собі вже буде органом, виконавчим органом громади. Він підзвітний тільки громаді – раз на п’ять років. Все! На нього рада ніякого впливу не має. Тому я категоричний противник внесення змін зараз, тим більше, що законом зараз можна робити дуже багато чого. І потреби негайно вносити зміни до Конституції нема. Зміни потрібні, але точно не такі.

- А які зміни в Основному Законі конче потрібні?

- Якщо коротко – в частині фіксації нового адмінтерустрою, розмежування повноважень самоврядування та виконавчої влади, підпорядкування місцевих державних адміністрацій виключно уряду. А от розділ, який стосується місцевого самоврядування, потрібно суттєво спростити, залишити лише ті позиції, які є в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Не більше, інакше розвиток місцевого самоврядування сковуватиметься.

Наталія Потапчук

Фото Віктора Кошмала