Мартина Богуславець, виконавча директорка ГО "Інститут законодавчих ідей"

В Україні запрацював Фонд ліквідації наслідків збройної агресії, до роботи якого нині прикута увага громадськості, адже в його розпорядженні колосальні кошти – понад 60 млрд грн. На розгляд робочої групи фонду надійшли перші чотири сотні заявок на відновлення обʼєктів по всій країні. Більшість отримали схвалення та скоро будуть профінансовані. В інтерв'ю з виконавчою директоркою ГО "Інститут законодавчих ідей” Мартиною Богуславець ми говорили про заходи, що приймаються для забезпечення антикорупційної прозорості роботи фонду відновлення. Та про запобіжники до того, аби фонд не перетворився на кшалт ковідного, який витратили переважно на ремонт доріг. Наша співрозмовниця також розповіла, чому довелося перевіряти всесвітньо відомий уже фонд United24 та як забезпечити максимальну справедливість при розподілі гігантських коштів.

- Нещодавно відбулося перше засідання робочої групи з розподілу коштів Фонду ліквідації наслідків збройної агресії? Які його результати та, можливо, попередні висновки?

- Згідно з останнім соцопитуванням Центру Разумкова, громадяни України визнали головним внутрішнім ворогом корупцію. Зовнішній ворог – на другому місці. Це говорить про те, що питання прозорості процесу масштабної відбудови країни буде в центрі уваги не тільки західних партнерів, а й українського суспільства, яке очікує швидких та зрозумілих дій влади. І саме тому увага громадськості прикута сьогодні до перших кроків у реалізації проєктів з відбудови. Зокрема, до роботи новоствореного Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Джерелами його наповнення на сьогодні є кошти, вилучені у агресора, та частина прибутку Національного банку. За останніми повідомленнями, у Фонді акумульовано вже 62 млрд грн – 17 млрд грн з них спрямують на компенсації за пошкоджене житло у рамках програми єВідновлення (на І етап уряд виділив перші 4,4 млрд грн), а також 5 млрд грн на пілотний проєкт із комплексного відновлення населених пунктів.

Перше засідання робочої групи з розподілу коштів Фонду відкриває шлях до початку фінансування проєктів з відбудови. Отже, у заявках на фінансування подано 408 проєктів на загальну суму 17,5 млрд грн. Із поданих заявок 239 обʼєктів були пошкоджені внаслідок збройної агресії та 169 об'єктів не зазнавали ушкоджень, а це майже 36% запропонованих заявниками проєктів. В результаті розглянуто 377 проєктів. Серед поданих заявок були проєкти по відбудові житла в Гостомелі, Харкові, Сумській області, будівництві студентських гуртожитків у Львові, ліцею в Харкові, ремонту дороги та водогонів у Чернівецькій області. Мінветеранів, зокрема, пропонував відбудувати Бородянський центр психологічної реабілітації.

Але траплялися різні пропозиції. Наприклад, проєкт із реконструкції стадіону “Колос” у м. Олевськ Житомирської області. Заявник пропонував профінансувати 44,5 млн грн за рахунок коштів Фонду. При цьому проєкт мав бути профінансований у 2021 році за програмою "Велике будівництво". Або ж купівля сміттєвоза в Закарпатській області. Першою нашою реакцією на подібні пропозиції було здивування, але обґрунтування логічне – тому що в областях, де не ведуться бойові дії, в результаті міграції значно збільшилася кількість населення за рахунок ВПО. Соціально-транспортна інфраструктура в цих регіонах отримала додаткове навантаження, через що потребує реконструкції та відновлення.

ТОП-5 областей, які попросили найбільше фінансування: Харківська (3,1 млрд грн), Київська (2,7 млрд грн), Сумська (2,1 млрд грн), Миколаївська (1,9 млрд грн), Житомирська (1,3 млрд грн).

Звертаю вашу увагу, що означене засідання комісії – це тільки розгляд заявок та погодження пропозицій. Наступний крок – доопрацювання зауважень (зауваження виникли до 155 проєктів), і остаточне рішення про фінансування та затвердження переліку проєктів – за Кабміном.

- Які основні висновки напрошуються?

- Фонд почав свою роботу по суті за відсутності належної пріоритезації напрямів фінансування. А це значний ризик неефективної витрати бюджетних коштів.

Методологія визначення пріоритетів ще у процесі розробки, тому було застосовано методологію, запропоновану нашою коаліцією громадських організацій Rise. Наша методика має пʼять складових: 1 – показник рівня потреби. Тобто ми в першу чергу відновлюємо об'єкти, які забезпечують базові потреби людей – дах над головою, захист, охорона здоровʼя і т.п.. 2 – кількість населення, яке користуватиметься обʼєктом, 3 – можливі строки відбудови даного обʼєку, чим швидше, тим краще, та 5 – позиція громадськості.

Ці критерії, сподіваємось, ляжуть в основу державної методики, яка в подальшому дозволить робочій групі належним чином обґрунтовувати пропозиції до фінансування проєктів. І відповідати суспільству на питання – справедливо чи ні обраний той чи інший проєкт. Пояснити, чому на одні об'єкти пішли гроші, на інші – ні. Адже ми розуміємо, що грошей на всіх не вистачить – надто не співставні суми збитків та можливості цього фонду.

- Прокоментуйте ключові зміни в процедурі роботи Фонду, та як вони спроможні мінімізувати ризики, пов'язані з використанням коштів Фонду?

- За попереднім порядком, розробленим Мінфіном, ключова роль у поданні проєктів була в обласних військових адміністраціях (ОВА). Не було процедур, які б регулювали процес подання заявок між органами місцевого самоврядування (ОМС) та ОВА. Фактично ОВА в ручному режимі могли впливати на проєкти, які подають ОМС.

Відтепер ОВА лише перевіряють заявки від ОМС на комплектність пакету документів перед подачею їх до профільного міністерства. При цьому ОВА не можуть вибирати, які проєкти подавати, а які ні. Це принципово, бо якщо громади не зможуть самостійно подавати заявки, то про яку інклюзію, децентралізацію взагалі можна говорити.

Далі. Відтерміновано умову про включення об'єктів відбудови до регіональних планів відновлення (діятиме через 6 місяців після припинення воєнного стану). Це суттєво полегшить процедуру подачі заявок. Інакше існує ризик штучного заморожування виділення коштів, формального підходу до підготовки та швидкої втрати таких планів, адже руйнування продовжуються.

По-третє, зараз розробляється методологія чіткої пріоритезації об'єктів фінансування. Для того, щоб не виникло ситуації, коли профінансували другорядні заявки, які зайшли першими, а на найважливіші об'єкти не вистачило коштів.

- Чи не здається вам, що у механізмі подачі заявок органами місцевої влади є ризики зловживань та можливість просування власних інтересів? Адже відома проблема, коли українські містечка управляються зацікавленими кланами, в яких ключові управлінці та підприємці можуть бути як не родичами, то друзями-кумами?

- У поданні заявок через ОВА, коли їхні процедури регламентовані лише перевіркою пакету документів, ми не бачимо ризиків. Перевірити комплектність, узагальнити інформацію, заповнити таблиці, підказати, як розробити проєктно-кошторисну документацію – це навантаження на когось потрібно було покласти. В ОВА, а відміну від ОМС, така експертиза є. Однак на місцях видніше, де саме прилетіло, що саме зруйновано, тому якраз ОМС краще розуміють, що потрібно відбудовувати в першу чергу.

Щодо кланів, то вони не зникнуть, доки не буде нормальної реформи правоохоронного блоку. Це не тільки вимога правозахисних та антикорупційних організацій, а й рекомендація Єврокомісії щодо кандидатства України в ЄС. Перший крок до реформування правоохоронного блоку – негайне проведення конкурсу на посаду голови Національної поліції. Далі – такі ж конкурси на керівників регіональних відомств та нова перевірка їх на доброчесність. Адже саме поліція має першою реагувати на корупційні злочини місцевих посадовців.

Більше того, ми не зможемо залучити інвесторів, приватні кошти, якщо у нас не буде проведена правоохоронна та судова реформи. Саме вони є одними з ключових, аби бізнес заходив та брав участь у відбудові України.

Ще одним потужним запобіжником до зловживань з проєктами відбудови буде система DREAM (Digital Restoration Ecosystem for Accounable Management) – державна електронна екосистема, яка забезпечить єдиний цифровий маршрут для всіх проєктів відбудови.

У ній міститиметься уся інформація про обʼєкт та хід відновлення (будівництва). Екосистема дозволяє контролювати кожен етап життєвого циклу проєкту – від реєстрації пошкоджень, руйнувань і до фінансування, проведення закупівель та будівельних робіт і введення в експлуатацію. Це спростить можливості моніторингу об'єктів відбудови для громадськості, партнерів та ЗМІ.

DREAM має два рівні. Перший – це вже існуючі реєстри: Єдиний державний реєстр, Реєстр пошкодженого та зруйнованого майна, ДІЯ, будівельний реєстр, Prozorro та інші. Другий рівень – це “парасолькова” система, як забезпечує збір даних з усіх систем першого рівня на кожному з етапів проєкту, надає відкритий доступ до них та забезпечує інструменти управління і контролю. Таким чином DREAM створює єдиний центр управління проєктами відбудови на кожному етапі їх реалізації.

Наприклад, інвестор може переглянути, які саме проєктні ідеї потребують фінансування в Харківській області. Або всі об’єкти медичної сфери, які плануються до відбудови по всій територій України.

На повну силу система запрацює з січня 2024 року, але доступ до публічної частини системи – модуля аналітики, з даними про перші проєкти, що подаються у розрізі громад, регіонів, сфер – буде відкритий після презентації в рамках Ukraine Recovery Conference, що відбудеться 21-22 червня у Лондоні. Усі 377 проєктів, що подані на перший розгляд Фонду ліквідації наслідків збройної агресії, вже відображаються в цій системі.

- Чи вважаєте ви достатньою нову умову фінансування з Фонду про те, що об'єкт, на який виділяють кошти, повинен бути розташований не менше ніж за 30 кілометрів від територій активних бойових дій? Адже для російських ракет це не відстань.

- Для ракет і сотні кілометрів не відстань. Всі ми памʼятаємо, як 16 травня Росія безрезультатно атакувала Київ 18-ма різними ракетами («Кинджал», «Калібр», «Іскандер»). Разом із тим Київська область – у ТОП-5 областей, які подали заявки на фінансування з Фонду. Росіяни обстрілюють і Львів, і Тернопіль, і Хмельницький. Не кажучи вже про більш наближені до фронту міста. Але це не означає, що ми повинні сидіти і чекати, поки бойові дії припиняться чи росія щезне. Маємо попри все відбудовувати житло та критичну інфраструктуру. Тим більше, у нас така вправна протиповітряна оборона.

- Поділіться своїми враженнями та зауваженнями про відвідання Харкова, які проблеми відбудови вимальовуються у цьому найбільш пошкодженому місті-мільйоннику?

- Проблеми очевидні – багато пошкоджених об'єктів і немає грошей.

Найбільша зараз потреба у Харкові – це відбудова житлового фонду, адже 150 тис. жителів міста залишаються без даху над головою. Минулого року там встигли відновити 200 будинків за рахунок субвенцій, допомоги міжнародних організацій. Зараз відбудовують ще 50.

У 2023 році у бюджеті Харкова передбачено 1,5 млрд грн на відбудову житла. Загалом, за даними місцевої влади, орієнтовна сума на відновлення Харкова складає 9 млрд євро. Звісно таких коштів у міста немає і не буде. Але міська влада заявляє, що готова запроваджувати антикорупційний комплаєнс, заходи прозорості та підзвітності, аби максимально залучати кошти на відбудову.

- Що, на ваш погляд, може пришвидшити темпи наповнення та забезпечити ефективність роботи Фонду?

- Звісно, пришвидшити і збільшити обсяги наповнення Фонду допоможе активна санкційна робота, примусове вилучення власності РФ в Україні. Нагадаю, на 2023 рік розмір Фонду планувався у 52 млрд грн. І за рахунок збільшення коштів примусового вилучення власності РФ він уже зріс майже до до 62 млрд грн. З них 35,9 млрд грн – це внесок 50% прибутку НБУ, а 25,8 млрд грн – кошти, отримані від примусового вилучення в Україні власності Російської Федерації. Зокрема, з рахунків банків з російським капіталом, що ліквідуються, – «Промінвестбанку» та «Міжнародного резервного банку» (колишній «Сбербанк»). Вважаю, ефективність роботи Фонду залежатиме виключно від рівня прозорості.

ПРО АНТИКОРУПЦІЙНІ ЗАПОБІЖНИКИ ДЛЯ ВІДБУДОВИ

- На якому етапі зазвичай виникають зловживання, коли реалізуються масштабні проєкти, як от комплексна відбудова цілих кварталів – тендери, кошториси, проєктна документація, закупівлі?

- Зловживання можливі на всіх етапах. Корупція існує не тільки на етапі закупівель. Вона починається з етапу пріоритезації, проєктування, проведення закупівель, виконання робіт, прийомки робіт, введення в експлуатацію. До етапу тендерів корупційні ризики можуть бути вже реалізовані.

Тому ще раз наголошую: потрібна методика пріоритезації, яка знизить ризик ручного відбору проєктів. А система управління відбудовою DREAM дозволить тримати подальший процес прозорим та бачити кожен етап відбудови – від закупівель, переможців, договорів, розрахунків до етапу виконання. У будь-кого з будь-якої точки світу буде можливість бачити що, за які гроші та як відбудовується.

- Судячи з ваших зауважень до законопроєкту 6458 (щодо реконструкції кварталів), є побоювання в тому, що перебудовуватимуть не те, що потрібно громаді, а те, що хочуть “потрібні” люди? Як уникнути цих ризиків?

- За цим законопроєктом, органи місцевого самоврядування в кожній громаді отримують широку дискрецію (а відповідно – і можливості до зловживань) самостійно визначати умови, порядок та критерії для конкурсного відбору інвесторів-забудовників. Існує ризик, що міські ради створюватимуть у кожному конкретному випадку правила під конкретного забудовника.

В законопроєкті поки що виписана непрозора і незрозуміла процедура формування і роботи місцевих комісій, які будуть обирати забудовників на місцях. І ще багато – про залучення громадськості, про опублікування матеріалів цих комісій і т.д. Це наші вимоги, які адвокатуватимемо як зміни у другому читанні.

Ключові правки – що варто змінити в законопроєкті про реконструкцію кварталів. По-перше, там не повинно бути непрозорих конкурсів для забудовників (аби ОМС не прописували на власний розсуд умови, порядок та критерії конкурсів на визначення інвесторів-забудовників, потрібно на законодавчому рівні їх конкретизувати). По-друге, треба уникнути умов штучного затягування процесу зі створення комісій – через відсутність верхньої межі щодо складу конкурсної комісії з визначення інвесторів-забудовників. По-третє, жодних “плаваючих” критеріїв, які дозволять місцевим комісіям на власний розсуд відносити житло до застарілого фонду.

Потрібна участь громадськості у комісіях із визначення інвесторів-забудовників та об’єктів житлового фонду для реконструкції з правом дорадчого голосу. А також публічний доступ до матеріалів та трансляція засідань комісій.

- Чому важливо, щоб об'єкти відбудови були включені до Державного реєстру майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій?

- Це, по суті, об'єктивний аудит збитків, який дає можливість бачити потребу у відбудові та планувати ресурси для цього. Це також питання, яке хвилює наших міжнародних партнерів. Це прозорість відбудови за державний кошт, адже включення об'єктів відбудови до реєстру є обов'язковим для отримання коштів з Фонду відбудови. Це дані, необхідні для того, щоб сформувати політику компенсації збитків та відбудови після перемоги, оскільки Держреєстр – це один із ресурсів, де також фіксуються злочини росіян.

- Ви нещодавно відвідали Європу, зокрема мали зустрічі в GRECO (органі Ради Європи із антикорупційного моніторингу). Які завдання окреслює цей орган для України в контексті відбудови?

- На зустрічі з GRECO для мене великим приємним сюрпризом стало те, що організація на наступні роки ставить собі тепер дві додаткові нові цілі: регіональний компонент та правоохоронний блок, зокрема поліцію. Це те перезавантаження Нацполу, про яке я згадувала вище.

При цьому GRECO відзначила прогрес України в боротьбі з корупцією. Задовільно виконано 15 з 31 рекомендації, поточний рівень дотримання рекомендацій більше не є "глобально незадовільним", Україна виходить із процедури GRECO щодо недотримання рекомендацій.

ПРО ПЕРЕВІРКУ ПЛАТФОРМИ UNITED24

- Недавно опублікували результати перевірки Юнайтед24. Чому виникла думка взагалі її перевірити? Щось виглядало підозрілим?

- United24 була першою ініціативою комплексного залучення коштів у підтримку України – одразу у декількох напрямках. Позиціонувалася як глобальна ініціатива Президента збору коштів на оборону, відбудову та медицину (зі щотижневими звітами).

Рахунки United24 зібрали 790 млн дол – це 5,6% від потреби на відбудову в 2023 році. Причому благодійниками виступають громадяни та бізнес зі всього світу, а отже прозорість використання цих коштів репутаційно надзвичайно важлива для довіри Україні в подальшій відбудові.

Разом із тим, безпрецедентна процедура, яка наділяє міністерства широкими повноваженнями, може бути використана для зловживань та нести високі корупційні ризики.

- З якими саме міністерствами виявили проблеми в ході цієї перевірки? Та які ризики ви побачили?

- Перший ризик для платформи – те, що на ній представлені 5 напрямів/рахунків, тоді як під брендом United24 діють 11 (на них надійшло 790 млн дол, у тому числі понад 450 млн дол на рахунок за напрямком оборони ще до старту платформи). Із 11 рахунків:

● представлені на платформі (5): НБУ (оборона), МОЗ (медицина), Мінвідбудови + 2 нові: Мінекономіки (гуманітарне розмінування), МОН (освіта).

● Не представлені на платформі (6): Мінвет (0 грн), Мінспорту (15 тис. грн), Мінкульт (5,4 млн грн), Мінсоц (780 млн грн), Мінцифри (380 млн грн), Мінреінтерграції (166 млн грн, перекинутих від Мінсоцу).

Тобто 9 рахунків залучають та використовують кошти. Із них лише 5 проходять аудит Deloitte.

Частина міністерських порядків розподілу коштів за рахунками мають ризики в діяльності комісій. Як, зокрема, контрольований склад комісій із числа виключно службовців міністерств або й взагалі відсутність таких комісій.

Недостатній рівень публічності є й щодо рахунку НБУ на оборону (тут немає комісії з розподілу коштів, відсутній порядок). Міноборони лише погоджує використання, у тому числі для Нацполу, прикордонної служби, Нацгвардії, ДСНС, Служби спецзв'язку, ГУР, спецслужби транспорту, апарату РНБО та СБУ. Фактично Міноборони не має звітності. Причиною є не тільки специфічні закупівлі, а й те, що рахунок на оборону в НБУ діяв з перших днів широкомасштабного вторгнення, ще до старту платформи і залучив найбільше коштів – 16,7 млрд грн.

- Які зміни, на ваш погляд, дозволять забезпечити більш прозорий та підзвітний рух коштів на платформі?

- Ми бачимо сім ключових умов прозорості відбудови на прикладі United24.

1. Чіткий розподіл рахунків для збору коштів на платформі United24 і звичайних рахунків міністерств. Це мінімізує репутаційні ризики для роботи платформи.

2. Незалежні комісії з розподілу коштів. Чіткі вимоги і критерії до членів комісій, прозоре формування комісій, включення до їх складу представників громадськості.

3. Критерії пріоритезації. Необхідні для уникнення хаотичної відбудови та унеможливлення ситуації, коли профінансували багато другорядного, але не головне.

4. Усунення дублювання напрямів за різними розпорядниками рахунків. Варто передбачити, щоб кошти на відбудову пошкодженого/знищеного нерухомого майна виділялися з рахунку Мінінфраструктури. Так буде набагато легше контролювати.

5. Чіткі процедури для комісій. Вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про виділення фінансування або відмову, граничні терміни розгляду заявок і строки для перерахування коштів.

6. Застосування системи DREAM. Використання екосистеми має стати обов'язковим для всіх об'єктів відбудови з моменту офіційного початку її роботи.

7. Прозорі процедури та звітування. Оприлюднення порядку денного засідань комісій, заявок, протоколів і рішень, доступ громадськості та проведення онлайн-трансляцій таких засідань.

Зараз ми очікуємо такого затвердження Кабміном нової моделі діяльності «Юнайтеда».

- То як ви вважаєте, вдасться нам уникнути розкрадання коштів на відбудову?

- На цьому історичному етапі у нас немає плану Б. Не буде другого шансу відбудувати країну, зберегти довіру партнерів та світову репутацію, що її великою кровʼю здобули українці. Близько мільйона людей зараз на війні і розкрадачам доведеться відповідати перед ними за провал. Тому відповідь дуже проста: ми не маємо права допустити розкрадання. Інакше наші діти не пробачать нам втрачене майбутнє.

Оксана Поліщук, Яна Колода
Фото Павла Багмута