Венеціанська комісія: виконання закону "Про освіту" – через діалог з нацменшинами
Висновки Венеціанської комісії та її рекомендації для українського уряду щодо імплементації закону "Про освіту"
Венеціанська комісія офіційно оприлюднила висновки за результатами розгляду мовних положень закону "Про освіту". Мовне питання завжди було «важливим чинником, якщо не головним фактором» у процесі становлення української держави, йдеться у документі. Венеціанська комісія визнає, що для кожної держави є «високою метою» прагнення зміцнити позиції державної мови. Разом із тим, ряд положень закону "Про освіту" викликали справедливу критику і повинні бути доопрацьовані.
Повний текст документу мовою оригіналу можна прочитати тут. Укрінформ наводить переклад висновків Венеціанської комісії та її рекомендацій для українського уряду щодо безболісної та ефективної імплементації закону.
«IV. ВИСНОВКИ
116. Венеціанська комісія розглянула положення щодо мови освіти – статті 7 та статті 3, параграф 18 заключного та перехідного положень до нового закону «Про освіту», прийнятого Верховною Радою України 5 вересня 2017 року.
117. Відтоді як Україна здобула незалежність, мовна проблема завжди займала помітне місце в національних дискусіях, її по праву вважали важливим чинником, якщо не головним фактором, у процесі розбудови держави та нації. Разом із тим, за умов особливого демографічного, соціального та геополітичного контексту, що склався в Україні, розробка мовної політики, яка б могла задовольнити очікування та відповідала б інтересам українського суспільства, поважала б існуючі стандарти та лінгвістичні права як більшості, так і меншості – з усіма відмінностями історичного минулого, сподівань та потреб – є складним завданням. Усе це особливо справедливо в контексті ситуації, яка склалася в країні зараз.
118. Венеціанська комісія перш за все хотіла б підкреслити те, про що йшлося й у попередніх висновках: для держави є законною та вартою високої оцінки метою сприяти зміцненню державної мови та її обов'язковості для усіх громадян, вживання необхідних заходів для вивчення мови усіма громадянами. Саме це є шляхом до подолання диспропорцій, які існують в суспільстві, та сприятиме ефективнішій інтеграції національних меншин в суспільні процеси.
119. Попри те, що комплексна реформа української системи освіти, здається, сприймається позитивно, новоприйнятий закон «Про освіту» пропонує нові принципи використання мов для здобуття освіти та як окремого предмета в освітній програмі. Зокрема, Стаття 7 цього закону стала предметом серйозної критики та протестів як усередині країни, так і на міжнародному рівні через скорочення обсягів освіти мовами меншин, особливо після завершення початкової школи.
120. Цілий ряд причин вказують на те, що ця критика є виправданою. У тому вигляді, в якому статтю було прийнято, вона значно різниться від проекту, щодо якого відбувалися консультації з меншинами. Дотримання відповідних міжнародних та конституційних положень має важливе значення при запровадженні комплексних реформ, які зачіпають встановлені права національних меншин. Чіткість та правова точність мають важливе значення для реалізації відповідних міжнародних принципів. Однак незрозумілим залишається точний рівень захисту мовних прав, передбачених Статтею 7 для національних меншин.
Стаття 7 містить неоднозначні формулювання та не забезпечує дотримання ключових принципів, необхідних для виконання рамкового закону при застосуванні міжнародних та конституційних зобов'язань країни. Вона дає певні гарантії щодо отримання освіти мовами меншин, проте, вони переважно обмежені початковою освітою. Разом із тим, обсяг таких гарантій окреслений недостатньо чітко.
Цей закон фактично дозволяє радикально змінити встановлений мовний режим, зокрема у середній освіті, на систему, орієнтовану на обов'язкове використання української мови в якості мови навчання.
121. З іншого боку, оскільки Стаття 7 є рамковим законодавчим актом і не визначає, як саме повинні імплементуватися її положення, залишається достатньо можливостей для тлумачення та застосування статті таким чином, як це більше відповідає потребам захисту національних меншин.
Венеціанська комісія вітає те, що українська влада готова використовувати такі можливості.
У початковій освіті стаття 7 містить певні гарантії лише щодо продовження навчання мовами меншин, але це не є бар'єром. Венеціанська комісія розуміє, що українська влада, мабуть, має намір продовжувати навчання з більшості предметів мовами меншин у спеціальних класах для національних меншин.
122. Що стосується середньої освіти, то стаття 7, хоч і спрямована на підвищення ролі державної мови та зменшення ролі мов меншин, все ще залишає можливості для певної гнучкості. Закон про освіту є рамковим законом, і закон про загальну середню освіту, який ще має бути прийнятий, міг би забезпечити більш детальні та збалансовані рішення.
Якби в рамках імплементації закону мови меншин можна було б викладати лише як окремий предмет, а можливості вивчати інші предмети мовою меншини не було, це б стало свідченням непропорційного втручання у права меншин. Однак параграф 4 Статті 7 передбачає правову основу для викладання інших предметів офіційними мовами ЄС.
123. Намір української влади, по суті, полягає в тому, щоб використовувати наведені положення, аби забезпечити викладання інших предметів цими мовами. Це може бути прийнятним рішенням для цих мов, але лише за наявності достатніх гарантій, що імплементація законодавства здійснюватиметься лише після необхідних консультацій з меншинами, що обсяг навчання буде достатнім для того, аби студенти могли володіти усною та писемною мовою на достатньому рівні. Переговори з державами, яким відповідають ці меншини, можуть бути корисні у впровадженні статті 7.
124. Однак параграф 4 Статті 7 не передбачає рішень для мов, які не є офіційними мовами ЄС, зокрема – щодо російської мови, яка після державної найбільш широко використовується. Важко пояснити менш сприятливе ставлення до цих мов, тому виникає питання про дискримінацію.
125. Беручи до уваги викладене вище, правильним рішенням, безумовно, було б внесення поправок до Статті 7, які замінять це положення на більш збалансоване та чіткіше її сформулюють. Зокрема, має бути вирішене питання дискримінаційного ставлення до мов меншин, які не є офіційними мовами ЄС.
126. Проте, багато із зазначених питань можуть бути розглянуті уже зараз через інші законодавчі акти та у процесі виконання Статті 7, у тому вигляді, в якому вона була прийнята, зокрема – і через закон «Про загальну середню освіту». У зв'язку з цим Венеціанська комісія рекомендує:
- повною мірою використовувати при прийнятті імплементаційного законодавства можливості, передбачені пунктом 4 Статті 7, для забезпечення достатнього рівня викладання офіційними мовами Європейського Союзу для відповідних меншин;
- продовжувати забезпечувати пропорційність освіти мовами меншин у початковій та середній школі поряд із викладанням державною мовою;
- покращити якість викладання державної мови;
- внести зміни до відповідних перехідних положень закону «Про освіту», щоб забезпечити більше часу для поступової реалізації реформи;
- звільнити приватні школи від нових мовних вимог відповідно до статті 13 Рамкової конвенції;
- у рамках реалізації нового закону про освіту ввести діалог з представниками національних меншин та всіх зацікавлених сторін щодо мовного питання в освіті;
- гарантувати, що виконання Закону не загрожуватиме збереженню культурної спадщини меншин та безперервності вивчення мов меншин у традиційних школах.
127. Венеціанська комісія та Генеральна дирекція з питань демократії (DG II) Ради Європи й надалі готові надавати будь-яку допомогу з цих питань органам української влади.
* * *