Небезпечна “ветократія” в ООН
Чому випадок України якнайліпше демонструє загрози зловживання правом вето у Радбезі ООН
Сумніви у доцільності необмеженого права вето постійних членів Радбезу старші за саму ООН. Власне, організація народилася у муках протистояння малих і великих держав щодо цього питання, в якому останні взяли гору завдяки ультиматуму. Однак із часом небезпечність і контрпродуктивність безмежної влади окремих членів “Великої п’ятірки” стає лише більш очевидною. Зокрема, йдеться про зловживання правом вето Російською Федерацією. Кортить поставити питання руба: “Чи не час якщо не скасувати, то хоча б обмежити право вето у Радбезі ООН?” Проте з огляду на дійсні перспективи такої реформи, мабуть, доцільніше запитати: “Чи вдасться виправити хиби Радбезу нині, не чекаючи на ще одну глобальну катастрофу?”
“НЕ ПАЗВОЛЕМ!” ВІД ЛІГИ НАЦІЙ ДО ООН
На час заснування Організації Об’єднаних Націй у 1945-му році у руйнівній силі права вето в ухваленні рішень уже можна було переконатися з досвіду її попередниці - Ліги Націй. Звісно ж, це була лише одна з властивих їй хиб. На відміну від нашої сучасної ООН, Ліга Націй надавала право вето всім членам - постійним та непостійним - Ради Ліги, прототипу нинішньої Ради Безпеки ООН. Кількість таких держав зросла з чотирьох у 1920-му році до п’ятнадцяти у 1936-му, і кожна з них могла заблокувати будь-яке рішення. Неспроможність врегулювати відносини між державами тоді призвела до найстрашнішої війни в історії людства.
Ще навіть не на згарищі, а у фінальному акті цієї катастрофи, майбутні переможці почали обговорення післявоєнного світового ладу. Активні дискусії почалися 1944-го року, а матеріалізувалися вже в Ялті, де лідери США, Великої Британії, Франції та СРСР погодилися, серед іншого, закріпити за собою право вето у майбутній Організації Об’єднаних Націй.
Коли у квітні-червні 1945-го року п’ятдесят націй, серед яких була і Україна (бодай і у формі УРСР та внаслідок сталінських маніпуляцій), зібралися у Сан-Франциско для розробки Статуту ООН, на перешкоді підписанню фінального документу стали дебати щодо права вето. Низка держав наполягала, що необмежене блокуюче право для п’ятьох постійних членів Ради Безпеки загрожує стабільності світу. Радник делегації США Франсуа Вілкокс пізніше написав: “Лідери Великої П’ятірки чітко пояснили у Сан-Франциско: або буде Статут із правом вето, або жодного”. Зокрема, один із членів американської делегації прямо під час виступу порвав чорновик статуту і пояснив делегатам: якщо документ не буде ухвалено, це буде на їхній совісті. Ультиматум спрацював, і 26-го червня Статут ООН із правом вето був відкритий до підписання.
Цікаво, що самого слова “вето” у ньому не знайти. У статті 27 йдеться про “спільне голосування” п’яти постійних представників Радбезу, яке покликане, як переконували засновники, сприяти єдності між потужними державами. Таким чином, для ухвалення рішення у Радбезі з 1945-го року і донині, необхідні “голоси дев’яти членів Ради, включаючи голоси, які збігаються, всіх постійних членів Ради”.
НАДМІРНЕ ВИКОРИСТАННЯ ВЕТО ШКОДИТЬ ЗДОРОВ’Ю ООН
Не минуло й року після заснування ООН, як перше вето було застосоване. У лютому 1946-го року СРСР заблокував рішення щодо виводу військ із Лівану та Сирії. У першу чверть сторіччя існування організації Радянський Союз ветував більше ста рішень. До моменту першого “не пазволем!” від Сполучених Штатів у 1970-му році, СРСР заблокував вже 107 резолюцій. За часте голосування “проти”, радянського міністра закордонних справ В’ячеслава Молотова навіть жартома прозвали “містер Вето”.
Перелам настав лише з 1970-х, коли США почали активно застосовувати свій “блокуючий” голос (значно частіше за інших) задля дипломатичного захисту Ізраїлю.
Загалом за 73 роки існування ООН, США застосували вето 80 разів. Велика Британія скористалася ним 32 рази. Франція ветувала 18 резолюцій. Китай за весь час існування ООН заблокував 13 рішень Радбезу ООН, майже всі з них - в останні три десятиріччя.
ВІД МІСТЕРА “ВЕТО” ДО ПОКРИВАННЯ МАСОВИХ ЗЛОДІЯНЬ
У загальному підсумку майже половина з 287-ми застосувань вето у Радбезі ООН з 1945-го до 2019-го року - на совісті Москви: загальна кількість заблокованих нею рішень нині досягла 141-го. Якщо наступні шість вето також будуть російськими, на рахунку Кремля буде більше половини всіх вето в історії ООН.
Варто відзначити, що особливості використання цього виключного права постійними членами Ради безпеки суттєво різняться. Кожна з п’яти країн свого часу передбачувано застосовувала його для захисту власних національних інтересів у всяких міжнародних кризах та суперечках. Для Франції, наприклад, принциповим було питання Коморських Островів, які хотіли отримати незалежність від метрополії. Для Великої Британії - її позиція у Суецькій кризі. США захищають Державу Ізраїль, єдину демократію на Близькому Сході, яка існує всупереч усім, м’яко кажучи, несприятливим обставинам.
Проте дехто, здається, не знає межі між національними інтересами та покриванням масових вбивств та воєнних злочинів. Так Москва блокує розслідування збитих нею пасажирських літаків: корейського Боїнга, збитого радянським винищувачем у 1983-му році, і малазійського Боїнга #MH17, розтрощеного російською ракетою БУК-М1 2014-го року. Автор цих рядків був на місці його падіння, і досі пам’ятає моторошні випалені поля, калюжі розплавленого металу та запах смерті. Покривання Кремлем цього злочину просто немислиме. Росія блокує розслідування й інших воєнних злочинів, зокрема, хімічних атак сирійського диктатора Асада проти цивільного населення. РФ відмовилася засуджувати першу з часів Другої світової анексію у Європі, бо сама ж її вчинила, окупувавши Крим.
Після завершення Холодної війни змінилася і частота використання вето. Франція і Велика Британія з 1989-го року не застосували жодного. З тих пір США піднімали руку на знак протесту 18 разів. 10 із 13 китайських вето були застосовані після 1997-го року. Росія і за цей час виявилася рекордсменкою: заблокувала 22 резолюції. Більше того, аж 16 з них - лише з 2011 року, тобто саме в епоху “розвинутого путінізму”. 12 з них стосувалися Сирії, одне - санкцій проти Ємену, одне - резолюції щодо 20-річчя геноциду у Сребрениці, і два - російської агресії проти України.
За останні сім років Кремль заблокував шістнадцять рішень Радбезу ООН, у той час як США - лише два.
І якщо у двадцятому сторіччі було, можливо, доречно жартувати про “містера Вето”, то чи не йдеться у 2010-х роках про те, що один із постійних членів Радбезу ООН систематично зловживає своїм правом вето і наносить невиправну шкоду найбільш авторитетній організації у світі, яка, попри всі нарікання, вже 73 роки стоїть на сторожі світового ладу? Тим більше, що не лише моральне, але й суто юридичне право Росії займати місце серед “Великої п’ятірки” - під великим сумнівом. Але про це дещо пізніше.
ХТО І ЧОМУ ЗАКЛИКАЄ ОБМЕЖИТИ ВЕТО
Попри розповсюджене переконання, що обмеження права вето - невтілювана мрія, а тому, мовляв, не варто й закликати, ідея насправді має чимало адвокатів. Серед них і потужні правозахисні організації, і більше ста держав-членів ООН, включно з двома постійними членами Ради Безпеки.
Деякі з таких починань держав-членів перелічені на офіційній сторінці Радбезу. Першу колективну ініціативу заснувала так звана “Мала п’ятірка” - Коста-Ріка, Йорданія, Ліхтенштейн, Сінгапур і Швейцарія - ще на початку 2000-х. Вони закликали постійних членів Радбезу “втриматися від застосування права вето для блокування дій Радбезу, спрямованих на припинення геноциду, воєнних злочинів чи злочинів проти людяності”, та щоразу пояснювати причини вето. Схожі заклики час від часу лунали з боку держав-членів у всяких дебатах щодо робочих методів Ради Безпеки ООН.
Ініціатива “Малої п’ятірки” з часом зійшла нанівець, але не зникла безслідно: її підхопили інші. 2 травня 2013-го року з’явилася міжрегіональна група вже 27-ми держав-членів “ACT” (англ. “Дія”, абревіатура від “Accountability, Coherence and Transparency” - англ. “Підзвітність, Узгодженість, Прозорість” - ред.) Вони розробили Кодекс роботи Радбезу, повний текст якого був опублікований 1 вересня 2015 року. У ньому йдеться, що “держави-члени ООН усе частіше висловлюють підтримку ідеї добровільної згоди постійних членів Ради Безпеки ООН утримуватися від застосування вето у випадках, коли йдеться про жорстокі масові вбивства”. Ініціативу одразу підтримала одна з держав “Великої п’ятірки” - Франція. Станом на 1 січня 2019 року під нею вже підписалися 119 держав-членів ООН, включно з двома постійними представниками Радбезу: Францією та Великою Британією. Україна, безсумнівно, є серед підписантів.
Постійний представник України при ООН Володимир Єльченко публічно просуває ідею поетапного скасування права вето. У нещодавній статті “ООН майбутнього” він зазначив: “Наша держава також послідовно виступає за поетапне скасування права вето, що особливо нагально в умовах агресії проти України з боку Росії як одного з постійних членів Ради Безпеки”.
Він нагадав про випадки розгляду російсько-українського конфлікту і ситуації навколо збиття малайзійського літака МН17, питання Солсбері й ситуації в Сирії, під час яких Рада Безпеки через зловживання РФ правом вето виявляється “паралізованою”. Єльченко висловив переконання, що “постійний член Ради Безпеки, коли він є стороною конфлікту, який розглядається Радою, має бути обмеженим у можливості застосування права вето з питання, в якому він — зацікавлена сторона”.
Варто також відзначити роль Франції, яка активно просуває ідею обмеження права вето. Офіційний Париж визначив це пріоритетом своєї зовнішньої політики ще 2013-го року. У вересні 2014 року Франція у партнерстві з Мексикою організували окремий захід міністерського рівня на полях 69-ї Генасамблеї ООН, присвячений цій темі. За його результатами була підписана політична декларація із закликом до “П’ятірки” добровільно обмежити використання вето, до якої донині долучилися 96 країн.
До обмеження права вето закликали також високопоставлені чиновники ООН. Восени 2016 року, у розпал кривавої бійні, яку Путін та Асад вчиняли у Сирії без дотримання навіть базових правил війни, Верховний комісар ООН з прав людини Зейд Раад аль-Хусейн закликав позбавити постійних членів Радбезу ООН права вето, якщо вони продовжать використовувати його для блокування розслідувань воєнних злочинів у Сирії.
Його заклик пролунав в інтерв’ю Роланду Оліфанту із “The Telegraph” 4 жовтня 2016 року.
А вже 8 жовтня 2016 року в Радбезі “дежурно” піднялася рука покійного нині Віталія Чуркіна.
Росія заблокувала резолюцію щодо Сирії №S/2016/846, якою Радбез вимагав негайно припинити бомбардування російською та сирійською авіацією цивільного населення в Алеппо, дотримуватися міжнародного права, негайно надати доступ для гуманітарних місій до зони конфлікту, де їхньої допомоги потребують сотні тисяч сирійців.
До ініціативи Кодексу для Радбезу ООН на ранніх стадіях його створення долучилася також правозахисна організація Amnesty International. У своїй щорічній доповіді за 2014/2015 роки правозахисники підтримали пропозицію, яка закликає членів Радбезу “добровільно утриматися від застосування вето для блокування дій Ради Безпеки у випадках геноциду, воєнних злочинів, злочинів проти людяності”.
Володимир Єльченко у своїй нещодавній статті інформує також про ініціативи низки аспірантів на представництво у Радбезі щодо розширення кількості непостійних держав-членів у Раді Безпеки і пропозиції надати право вето більшій кількості держав. З огляду на сумнозвісний досвід Ліги Націй, яка також поетапно розширювала кількість держав у Раді Ліги та всім із них надавала право вето, така перспектива лякає: чи не повторить ООН її історію, і чи не стане ще більш паралізованою, ніж нині?
ДЕ-ЮРЕ РОСІЯ НЕ Є ПОСТІЙНИМ ЧЛЕНОМ РАДБЕЗУ
Зловживання Російською Федерацією своїм правом вето в останні сім років тим більш безсоромне, що Кремль… де-юре навіть не є постійним членом Ради Безпеки ООН.
Де-факто Росія успадкувала місце постійного представника СРСР у Радбезі ООН, але “спадок” жодним чином не був юридично закріплений.
Зацікавлений читач може будь-якої миті відкрити чинний Статут ООН, п’ятий розділ “Рада безпеки” і ознайомитися зі статтею 23:
“Рада Безпеки складається з п’ятнадцяти Членів Організації. Китайська Республіка, Франція, Союз Радянських Соціалістичних Республік, Об’єднане Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, Сполучені Штати Америки є постійними членами Ради Безпеки”, - йдеться в “основному законі” ООН на офіційному сайті організації.
Автор цієї статті не бачить у переліку постійних членів РБ ООН країни під назвою “Росія”. А ви бачите, читачу?
Із формальної точки зору, наприкінці грудня 1991-го року просто представник однієї держави, яка щойно з’явилася, сів у крісло за круглим столом Радбезу представника іншої держави, яка щойно розпалася. За свідченням дипломатів, які були свідками процесу, зміна відбулася поспіхом, тому про “формальності” просто забули. Росія виправдовувала перехід проголошенням себе “державою-правонаступницею” СРСР, у тому числі, беручи на себе радянські борги. Проте з юридичної точки зору, конструкція “держава-правонаступниця” у системі ООН жодним чином не закріплена і не є правовою підставою для передачі крісла у Радбезі від однієї держави до іншої.
Звісно, під час створення Статуту ООН у 1945-му році батьки-засновники не могли передбачити... розпад одного з постійних членів Радбезу. Проте перехід крісла від СРСР до Росії, який відбувся без дотримання хоча б примари легальності, заклав під світовий порядок “бомбу уповільненої дії”. За 23 роки з цього дня одна з республік СРСР, вставши на реваншистську траекторію розвитку, напала, у загальному підсумку, вже на чотири (!) інші колишні радянські республіки. Напала, маючи право вето у Радбезі ООН, а можливо, саме через нього - адже який злочинець не скористається гарантованою безкарністю, коли випадає нагода?
СВІТ ІНШИЙ, РАДБЕЗ ТОЙ САМИЙ, А ПЛАНЕТИ ІНШОЇ НЕМА
Мабуть, не буде перебільшенням сказати, що більшість проблем, які сучасний світ має з агресивною Росією, є наслідками помилок, зроблених у момент розпаду СРСР. Захід, який переміг у довготривалій та виснажливій Холодній війні, просто-напросто відмовився забирати приз.
Чи може бути щось більш небезпечне, ніж недоречне милосердя переможця над переможеним у момент перемоги та приниження? Чи сприйме переможений це милосердя як акт доброї волі? Ніколи. Переможений лише розцінить таку поведінку як знущання над собою у момент приниження та чекатиме нагоди для помсти.
Що зробив Захід, перегравши Кремль у Холодній війні, коли виснажений і дезінтегрований, не витримавши суперництва, він впав, разом із пам’ятником Дзержинському навпроти “Луб’янки”? Роззброїв Москву? Ні, натомість разом з Москвою роззброїв Україну. Позбавив права вето у Радбезі ООН? Ні, у той час, як в інших частин СРСР цього права не з’явилося, Кремль посадив у крісло Ради свого представника за неформальним правом “успадкування”, яке навіть не закріпили у Статуті.
Скажете, тоді була інша Росія і у Заходу були інші сподівання? Якщо й так, то нині бачимо, наскільки хибними вони виявилися чверть сторіччя потому.
Якщо ялтинська формула була заснована на тому, що переможці Другої світової мають привілейоване становище у новому світовому порядку, то як з цим співвідноситься нинішня ситуація? Фронт Другої світової війни прокотився Україною двічі: з Заходу - на Схід і зі Сходу на Захід. Україна втратила у ній за різними оцінками від 8 до 10 мільйонів людей. Проти нацистів воювало майже сім мільйонів українців: шість мільйонів у Червоній армії, близько ста тисяч - в Українській повстанській армії, до 120 тисяч у польській армії, близько 80 тисяч у Збройних силах США, 45 тисяч в армії Канади, близько 5 тисяч у французькій армії. Це вони, серед інших, своїми тілами, своїм здоров’ям, своєю самопожертвою зупинили Гітлера.
У підсумку, Україна позбавлена привілейованих прав, а Росія ними наділена.
Більше того, 27-ма стаття Статуту ООН щодо голосування Ради Безпеки ООН передбачає, що “сторона, що бере участь у конфлікті, повинна утриматися від голосування при ухваленні рішення”. Цим правилом систематично нехтують не лише у голосуваннях щодо України, де Кремль приховує свою участь, але й щодо воєнних злодіянь у Сирії, де Москва відкрито воює на боці режиму Асада. Ввечері на цивільне населення скидають бомби з хімікатами, а вранці у Радбезі піднімається рука російського представника, аби заблокувати будь-які дії ООН щодо цього злочину.
Звісно, юридичної процедури, якою можна було би обмежити право вето в ООН немає. Згідно Статуту, будь-які зміни у ньому мають узгоджуватися рішенням Ради Безпеки, і сподіватися, що її постійні члени відмовляться від свого привілейованого статусу, годі. Саме тому всі заклики щодо обмеження вето спрямовані саме до “Великої п’ятірки”, у сподіванні, що вони добровільно обмежать самі себе. Поки дослухалися лише Франція та Велика Британія, які й так не блокували жодної резолюції з 1989 року.
Зловживання правом вето одним із постійних членів Радбезу, який ще й знаходиться у Раді у напівлегальному статусі, виходить за межі не лише цілей ООН - а це, насамперед, підтримання миру і світового порядку - але й за межі здорового глузду. Засліплений безкарністю, Кремль додумався вже до неодноразових погроз застосуванням ядерної зброї в ефірі свої телеканалів. Динаміка цього зловживання і зростаючого агресивного реваншизму лякає: у сухому підсумку, за останні сім років Росія застосовувала вето більше двох разів на рік, і здебільшого з питань або власної агресивної війни в Європі, або спільних з Асадом воєнних злочинів у Сирії.
Які ще аргументи потрібні, аби виправити хиби нинішнього Радбезу, не чекаючи ще однієї світової катастрофи? За браком інструментів тиску, колективна воля держав-членів все ж таки здатна вплинути на ситуацію і схилити “Велику П’ятірку” хоча б зробити перший крок: добровільно обмежити використання права вето у випадках геноциду, масових вбивств і воєнних злочинів. Ну, і питання поза раціональним зваженням здійсненності: що ще має зробити Москва, аби її виключили з Радбезу ООН? Застосувати ядерну зброю?
Світ просто не може дозволити собі чекати на ще одну катастрофу, аби поліпшити формулу світового ладу і привести її у відповідність із реаліями сьогодення. Тим більше, на відміну від попередньої, ця, якщо станеться, має всі шанси бути останньою, і наш сумнозвісний досвід не згодиться навіть для підручників історії, бо їх, швидше за все, не буде. Далі, за висловом Альберта Ейнштейна, воюватимемо палицями і камінням. Час діяти, поки не пізно.
Георгій Тихий, Нью-Йорк