«Корона», бюджет ЄС і правова кристалізація

Чому і як криза коронавірусу повертає ЄС до власних основ

Протягом існування Європейський Союз постійно долає кризи – економічні, фінансові, соціальні, інституційні – будь-які. Що цікаво – він їх успішно долає протягом усієї вже тривалої та строкатої своєї історії. Саме тому, напевно, кожен саміт або зустріч глав держав і урядів ЄС, які приймають найважливіші політичні рішення, справедливо називають історичним.

Але подія, яка відбулася протягом чотирьох довгих днів (і ночей) з 17 по 21 липня, – точно увійде в історію. Не тому, що ця зустріч на вищому рівні тривала майже безперервно більш як 90 годин. І навіть не тому, що спільного рішення навколо рекордного пакету відновлення після кризи коронавірусу в обсязі більш як 1,8 трильйона євро європейські лідери досягли лише о 5.30 ранку вже п’ятого дня.

Цей саміт є дійсно історичним, тому що криза коронавірусу стала «дзвінком пробудження» для всього Євросоюзу та повернула його до витоків, закладених у його фундамент, які протягом десятиліть ситого й мирного існування, об’єктивно, піддавалися певній ерозії та розмиванню.

Є такий фізичний термін – «кристалізація». Це коли під впливом певних обставин рідка речовина перетворюється у незламну твердь. Безумовно, акценти розставлятиме історія, але вже зараз можливо дійти висновку: криза коронавірусу, безпрецедентні страждання, жертви та обмеження європейців, які були з нею пов’язані, стала каталізатором для прискорення такого процесу кристалізації для усього Євросоюзу. Він постав перед необхідністю згуртуватися навколо основ – спільних цінностей, верховенства права, європейської солідарності. І, судячи з результатів саміту, ЄС витримав цей іспит.

ФІНАНСИ І НЮАНСИ

Зрозуміло, що головною темою саміту були фінансові питання, оскільки лідери ЄС постали перед необхідністю, попри всі існуючі суперечності, ухвалити довгостроковий бюджет Євросоюзу. Врешті-решт, вони дійшли згоди довкола формування Багаторічної фінансової перспективи ЄС на 2021-27 роки (Multiannual Financial Framework – MFF) в обсязі 1,074 трильйона євро, та довкола утворення так званого фонду відновлення «Наступне покоління ЄС» ємністю у 750 мільярдів євро.

Обидва бюджетні документи є результатом компромісних рішень. Зокрема, у довгостроковому бюджеті ЄС лідерам довелося дещо зменшити витрати на соціальні програми, дослідження, регулювання міграцій та зовнішні інвестиції, що обіцяє дуже непросте проходження згаданих пропозицій через слухання та обов’язкове затвердження в Європейському парламенті.

У формуванні фонду відновлення «Наступне покоління ЄС» головні політичні баталії в ході саміту розгорнулися навколо співвідношення між кредитами і грантами. Різниця між цими поняттями очевидна – якщо кредити потрібно віддавати, та ще й з «інтересом», то гранти або субсидії – використовуються за принципом солідарності й не підлягають поверненню.

Навколо цього питання зіткнулися позиції «півдня», зокрема, Італії та Іспанії, які понесли дійсно драматичні втрати внаслідок коронакризи, та «скупої четвірки» в особі Голландії, Австрії, Данії й Швеції, до яких згодом приєдналася Фінляндія. Перші говорили про необхідність грантів, як прояву європейської солідарності з найбільш постраждалими країнами (з собою, з ким ще?), та про недоречність торгуватися навколо грошової маси в контексті трагедії. Другі наводили аргументи на користь того, що всі країни ЄС так чи інакше постраждали від коронакризи, саме тому допомога, переважно, має надаватися у формі кредитів, які національні уряди використовуватимуть за необхідністю та під сувору звітність.

Обидві позиції є зрозумілими.

Перша – тому що у березні, в розпал пандемії COVID-19, серед країн ЄС дійсно відбулася небезпечна криза солідарності й довіри. Тоді, за базовим інстинктом самозбереження, деякі з європейських країн почали в односторонньому порядку перекривати кордони та «прижимати» захисне медичне обладнання й прилади ШВЛ, коли в тій же Італії лікарі захлиналися від потоку важких хворих та вимушені були обирати між ними – кому жити, а кому ні. Це була важка ціннісна травма для всього ЄС. Єврокомісія, Європейська Рада і Європарламент інвестували чимало зусиль, щоб загоїти цю рану. Ті «фантомні» болі були присутніми й у залі цього тривалого саміту, в результаті чого, за повідомленнями європейської преси, Італія отримає безпрецедентні 200 мільярдів євро з тих 750 мільярдів, що будуть мобілізовані для фонду відновлення «Наступне покоління ЄС».

Друга позиція також є зрозумілою, і не стільки «скупою», скільки раціональною. Обережність «заощадливих» країн була продиктована досвідом. Їхні лідери хотіли б уникнути ситуації, коли «коронавірусні» фонди порятунку будуть використовуватися, наприклад, для покриття бюджетного дефіциту в тих же Італії та Іспанії, або в інших країнах ЄС, які стикалися з таким проблемами до пандемії, і ймовірно, стикатимуться після, якщо не оздоровлять власний економічний менеджмент.

У результаті певної метушні довкола цифр лідери країн ЄС повернулися до первинних пропозицій президента Європейської ради Шарля Мішеля. У структурі фонду «Нове покоління ЄС», який є головним інструментом економічного відновлення, – підтримання «на плаву» ключових підприємств та бізнесу, збереження робочих місць і соціальних стандартів, сума у 750 мільярдів євро розподілятиметься в такій пропорції: 390 мільярдів у грантах, 360 мільярдів – у кредитах.

БОРГИ ТА МЕХАНІЗМИ

Цікавим є механізм формування цього «фонду порятунку», як ще інколи називають «Нове покоління ЄС». Для його наповнення Єврокомісія отримає повноваження від імені Євросоюзу запозичити необхідні ресурси на ринку капіталів.

Цікаво, що ЄС розраховує, передусім, на внутрішній ринок капіталів, що, в цілому, є логічним, тому що будь-які зовнішні запозичення могли б означати формування зовнішньої залежності. Такий підхід видається неприйнятним для Євросоюзу, який позиціонує себе як ключового глобального гравця. Тож у рамках цих «внутрішніх» запозичень Єврокомісія отримала більше прав на використання так званих «внутрішніх ресурсів» країн ЄС, граничний обсяг яких, зазвичай, обмежується європейським законодавством. Такі повноваження Єврокомісія отримала на обмежений час та з граничними обсягами, виходячи із тимчасового характеру кризи COVID-19.

За рішенням європейського саміту, ЄК має здійснити такі боргові зобов’язання до кінця 2026 року. Єврокомісія має також розробити заходи фінансового менеджменту для поетапного та ефективного використання цих фондів за планами національних урядів щодо економічного відновлення країн ЄС, і ці плани мають погоджуватися з Єврокомісією. Крім того, ця євроінституція має розпланувати поступове погашення взятих боргових зобов’язань ЄС на період до 2058 року.

Ще одна новація, про яку повідомила під час підсумкової пресконференції президент Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн, стосується механізму заліку «внутрішніх ресурсів» до внесків країн-членів до спільного бюджету ЄС. У цьому контексті варто згадати, що Євросоюз раніше вже ухвалив винятки до так званого бюджетного Пакту стабільності та зростання, який надав урядам країн ЄС більшу гнучкість у використанні прямої державної допомоги ключовим підприємствам та національному бізнесу, які зазвичай обмежені законодавством із міркувань підтримки конкуренції й стабільності на Спільному ринку ЄС.

Така гнучкість мала також зворотний ефект. Принаймні на цьому етапі Євросоюз не зміг остаточно відмовитися від практики «ребейтів» – бюджетних послаблень та зворотних виплат, які застосовувалися, зокрема, стосовно Великобританії, і які мали б піти в історію після припинення її членства в ЄС. Але деякі країни, зокрема, Нідерланди, які протягом усього саміту займали відчутно жорстку позицію, змогли відстояти право на такі привілеї.

Зрозуміло, що такий механізм подолання кризи з опорою на «власні ресурси» міг би лише поглибити нерівність між країнами ЄС, які мають інколи разючі відмінності в рівні економічного розвитку та бюджетних резервів. Але й ця обставина враховується планом відновлення, який, зокрема, передбачає вирівнювання такої різниці у розвитку, головним чином, за рахунок концентрації ресурсів у руках Єврокомісії. Саме вона пильнуватиме, щоб вчасно підтримати тих, хто почне «відставати на марші».

Насправді, така координуюча роль Єврокомісії є життєво важливою. Вона гарантуватиме, що економічне відновлення ЄС відбуватиметься не хаотично, але за єдиним погодженим планом, який передбачає досягнення головних пріоритетів Євросоюзу, зокрема, інноваційних цілей «Зеленої угоди», цифрової трансформації та технологічного розвитку. Тож із цієї кризи, якщо задум буде втілено у життя, Євросоюз має вийти навіть сильнішим та більш сучасним, ніж він був до цього драматичного моменту.

БЮДЖЕТ І ПРАВО

Про історичний характер рішень, прийнятих під час липневого саміту ЄС, під час підсумкової прес-конференції о 5.50 ранку 21 липня дохідливо розповів президент Європейської ради Шарль Мішель.

«Я вважаю, що ця угода оцінюватиметься як вирішальний момент на всьому шляху Європи. Але вона також дасть нам змогу йти у майбутнє. Де-факто, це перший раз в європейській історії, коли наш бюджет буде чітко пов’язаний із нашими кліматичними цілями. Перший раз, коли повага до верховенства права буде прямо пов’язана із бюджетними витратами. Перший раз, коли ми спільно посилюємо наші економіки для протидії кризі», – наголосив Шарль Мішель.

Деякі зі згаданих «перших разів» уже згадувалися. Особливий інтерес викликає теза про пряму обумовленість бюджетного фінансування із повагою до верховенства права. Це очевидна новація, яка виникла не на пустому місці, й може мати далекосяжні наслідки для всього Євросоюзу.

Ці стріли спрямовані, передусім, проти поточної політики двох країн – Польщі та Угорщини, які неодноразово піддавалися критиці з боку офіційного Брюсселя, включаючи Єврокомісію й Європарламент, аж до проведення слухань у Суді ЄС.

Польща потрапила під вогонь критики внаслідок реформи національної судової системи, яка, на думку Єврокомісії, посилює державний нагляд за судовими рішеннями, підриває принцип незалежності судової гілки влади та відкриває шлях для тиску з боку держави на суддів першої інстанції.

Угорщина відзначилася «надмірними» запобіжними заходами проти коронавірусу, аж до обмеження громадянських свобод і свободи слова, що також викликало реакцію з боку ЄС, для якого зазначені свободи є основою існування. Крім того, в Брюсселі не забули «антиєвропейську» риторику з боку владних структур Угорщини під час міграційної кризи, коли в країні проводилася цілеспрямована інформаційна кампанія проти Сороса і міграційної політики Єврокомісії (що за змістом дивним чином збігалася з певними наративами кремлівської пропаганди).

Не залишилися поза увагою гучні медійні та парламентські розслідування щодо зловживань довкола розподілу сільськогосподарських фондів ЄС у ряді центральноєвропейських країн, оскільки сотні мільйонів євро підтримки, призначеної для допомоги первинним фермерським господарствам, осідали десь у кишенях можновладців.

Прем’єр-міністр Угорщини Віктор Орбан під час коментарів у кулуарах саміту саму постановку питання щодо обумовленості бюджетного фінансування дотриманням верховенства права назвав «дещо дивною».

«Одна з проблем – це верховенство права. Те, що відбувається, є дещо дивним. На 100 відсотків усі погоджуються з необхідністю верховенства права. Як президент Макрон це сформулював, верховенство права є екзистенційним поняттям, і це правда. Якщо хтось не готовий прийняти верховенство права, він має негайно полишити Європейський Союз. Його не треба карати грішми або чимось іншим, просто сказати: до побачення, синку, або – до побачення, хлопці. Тому що вся ця спільнота заснована на верховенстві права», – наголосив угорський урядовець.

Він зауважив, що зміцнення системи контролю за використанням бюджетних грошей Євросоюзу має стосуватися вже існуючих фіскальних інституцій ЄС та відповідних інструментів Єврокомісії, й Угорщина повністю погоджується з таким підходом. Інше питання – це пропозиції створити нові інструменти фінансового контролю, які можуть потребувати внесення змін у базові Угоди ЄС. Такі пропозиції мають бути предметом належного обговорення та бути дуже точними у формулюваннях, адже, за словами Віктора Орбана, утворюють новий механізм самого верховенства права.

ДУМКИ Й ДОКУМЕНТИ

Ця, остання думка, є вірною. Але вона, напевно, говорить скоріше на користь внутрішньої побудови Євросоюзу, ніж містить її критичну оцінку. Адже Євросоюз не є застиглою, «законсервованою» структурою, це живий організм. Під тиском коронакризи він зміг трансформуватися та продовжує адаптуватися до нових викликів.

У цьому контексті варто навести пряму цитату із рішення саміту ЄС:

«Фінансові інтереси Євросоюзу будуть захищені, виходячи із загальних принципів, що викладені в договорах ЄС, зокрема, в Статті 2 Угоди ЄС. Європейська рада підкреслює важливість захисту фінансових інтересів Євросоюзу. Європейська рада підкреслює важливість поваги до верховенства права… Виходячи з цієї основи, буде введений режим обумовленості для захисту бюджету та фонду «Наступне покоління ЄС». У цьому контексті Єврокомісія запропонує заходи у випадку порушення для ухвалення кваліфікованою більшістю Європейської ради. Європейська рада швидко розглядатиме такі справи», – йдеться у документі.

Варто зауважити, що це положення саме по собі є результатом компромісу. Зрозуміло, що санкції за порушення базових прав і свобод, про які, власне, й говорить Стаття 2 Угоди ЄС, можуть застосовуватися лише за рішенням Європейської ради. Та обставина, що рішення Євроради мають прийматися за принципом консенсусу, надавала країнам-«порушникам» своєрідну індульгенцію – ніхто ж не буде голосувати проти себе. Але окрема згадка про те, що рішення прийматиметься «кваліфікованою більшістю», вже руйнує цей принцип.

Це означає, що країни-порушники надалі не матимуть права вето, і якщо вони дотримуватимуться помилкової, з точки зору законодавства ЄС, політики, ігноруватимуть рішення європейських судів або вчинятимуть інший безлад, вони можуть просто залишитися без європейських фондів, інколи дуже значних і вкрай важливих для подолання кризи.

Йдеться дійсно про величезні ресурси. Без прив’язки до вищезгаданого контексту варто згадати, що один лише Структурний фонд ЄС у рамках інвестицій у зростання та створення робочих місць передбачає виділення на розвиток регіонів по 200 мільйонів євро для Бельгії та Болгарії, 1550 мільйонів євро Чеській Республіці в рамках фонду регіонального розвитку, 650 мільйонів для Німеччини, 600 мільйонів євро для Польщі та 350 мільйонів євро для Словенії.

Лідери ЄС подбали, щоб усі бюджетні програми в рамках пакету економічного відновлення здійснювалися під моніторингом з боку компетентних структур ЄС, які контролюватимуть цільове використання бюджетних витрат, незважаючи на те, мають вони форму грантів чи кредитів.

Зокрема, Єврокомісії пропонується представити подальші заходи із захисту бюджету ЄС та Фонду «Наступне покоління ЄС» проти шахрайства й порушень. Це включатиме заходи, які забезпечать збір та узагальнення інформації про фінальних бенефіціарів фінансування ЄС із метою контролю та аудиту.

Як зазначається у рішенні глав держав і урядів ЄС, боротьба з шахрайством вимагає потужного залучення Європейського суду аудиторів, Європейського управління з питань запобігання зловживанням та шахрайству (OLAF), Євроюсту, Європолу і, там де це необхідно, Офісу Європейського прокурора (EPPO), а також компетентних органів країн-членів.

ПІСЛЯСЛОВО ДО ПІСЛЯСЛОВА

Липневий саміт ЄС, напевно, був одним із найскладніших за всю історію Євросоюзу. Але саме він підтвердив життєздатність та силу цієї міжнародної структури, для якої багато з «доброзичливців» пророкували розпад і загибель під натиском коронакризи.

Найкраще про те, що відбулося протягом цих чотирьох днів і ночей, під час підсумкової пресконференції сказала президент Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн.

«Європа має мужність та уяву, щоб думати за великим рахунком. Ми повністю розуміємо, що це історичний момент для Європи. Ми зараз перебуваємо в одній із найтяжчих криз у сфері економіки і здоров’я, втім, Європа змогла зустріти цю кризу в найбільш ефективний спосіб. Це відобразилося в європейському бюджеті, яких пов’яже солідарність із відповідальністю. Солідарність – тому що всі 27 країн підтримали фонд «Наступне покоління ЄС», і відповідальність – тому що цей фонд не лише відкриває шлях виходу з кризи, але він є основою для розвитку сучасної та стійкої Європи», – наголосила президент Єврокомісії.

Є очевидним, що стійкість Євросоюзу відкриває нові надії для України, оскільки європейська інтеграція дедалі більше перетворюється на ключову національну ідею для нашої країни. Але варто зауважити: всі українці, від президента до рядового громадянина, мають чітко усвідомлювати, куди ми рухаємося, і головне – навіщо.

Відповідь на це запитання варто пошукати в Угоді ЄС.

«Євросоюз оснований на цінностях поваги до людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права та поваги до прав людини, включаючи права осіб, що належать до меншин. Такі цінності є спільними для країн-членів у суспільстві, де плюралізм, недискримінація, толерантність, правосуддя, солідарність та рівність між жінками й чоловіками є основоположними».

Так, все правильно. Це та сама, згадана Стаття 2 Угоди ЄС, дотримання якої, за задумом, буде обумовлювати доступ країн-членів ЄС до спільних фондів.

Але, напевно, не лише у фондах справа. Саме це положення відображає європейський цивілізаційний вибір, з якого Україна нікому не має дозволити себе відвернути – ні своїм, ні чужим силам.

Дмитро Шкурко, Брюссель

Фото: European Union