Звіт Єврокомісії-2024: які три реформи ми вважаємо пріоритетними на наступний рік

Блоги

Три реформи, які Transparency International Ukraine визначило як головні для України у 2025 році

Нещодавно Єврокомісія оприлюднила черговий Звіт щодо розширення ЄС щодо України як країни-кандидатки за 2024 рік. 

У досить об’ємному 99-сторінковому тексті наші партнери згадали чимало важливих для нашої євроінтеграції речей, проте зараз я хочу зупинитися на тих трьох реформах, які вважаю головними для нас у 2025 році — Рахункової палати, публічних закупівель та Агентства з розшуку і менеджменту активів. Всі вони входять до першого переговорного кластера «Основи процесу вступу до ЄС», у якому переговорні глави будуть відкриватися першими й залишатимуться такими до самого завершення перемовин.

Чому саме ці реформи мають бути у пріоритеті, спробую пояснити далі.

ПОСИЛЕННЯ СПРОМОЖНОСТІ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ

У звіті зазначається, що Україна знаходиться на ранньому етапі підготовки до впровадження фінансового контролю, а також що ми досягли скромного прогресу у запровадженні внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту.

Попри оновлення методологій здійснення аудитів у 2023 році, цьогоріч Єврокомісія знову вказала на обмежені можливості Рахункової палати (РП) у сфері фінансового контролю. Одним з обмежень на шляху реальних змін є недосконалість нормативної бази, яка не узгоджується з міжнародними стандартами для вищих органів аудиту. 

Загалом, рекомендації у звіті також суттєво не змінилися з минулого року. Ключова – посилити політичну, адміністративну та фінансову незалежність Рахункової палати та розширити її мандат, включивши до нього контроль за всіма публічними фінансами.

Також у звіті звернули увагу на необхідність впровадження ризикорієнтованого підходу до планування аудитів та налагодження ефективної співпраці між Рахунковою палатою та парламентом, як запоруку посилення контролю за бюджетними коштами та сприяння реформам в України. Крім того, на думку європейських експертів, важливо забезпечити розмежування повноважень між двома наявними органами фінансового контролю – Рахунковою палатою та Державною аудиторською службою.

Більшість цих рекомендацій збігаються з пропозиціями щодо посилення спроможності Рахункової палати, які TI Ukraine виокремила цього літа.

Примітно, що в день оприлюднення звіту Єврокомісії Верховна Рада підтримала у другому читанні законопроєкт №10044-д, покликаний удосконалити роботу Рахункової палати. Цей документ враховує одразу кілька рекомендацій наших європейських партнерів:

  • розширює повноваження органу на аудит місцевих бюджетів, держпідприємств, позабюджетних фондів, консолідованої фінансової звітності суб’єктів державного сектору;

  • запроваджує оновлену процедуру конкурсного відбору членів Рахункової палати з переважним правом голосу міжнародних експертів;

  • усуває можливість безпосереднього політичного впливу на Рахункову палату через проведення позапланових аудитів з ініціативи інших органів;

  • закріплює в законі ризикоорієнтований підхід до планування аудитів;

  • посилює адміністративну незалежність Рахункової палати через спрощення процедури визначення граничної чисельності апарату та виведення посадових осіб з-під дії Закону «Про державну службу»;

  • посилює фінансову незалежність органу через закріплення розмірів окладів і доплат посадових осіб на рівні закону та встановлення особливої процедури врахування бюджетних запитів Рахункової палати;

  • закріплює вимоги щодо обов’язкового розгляду парламентськими комітетами окремих рішень Рахункової палати за результатами аудитів та інформації про неналежне виконання або невиконання наданих нею рекомендацій.

Утім, окремі ризики щодо забезпечення політичної незалежності Рахункової палати та перетину її функцій з Держаудитслужбою не були усунуті в новому законі. Їх виправлення у майбутньому не лише допоможе повною мірою виконати рекомендації Єврокомісії, а й суттєво зміцнить інституцію та закріпить розподіл обовʼязків державних органів у сфері фінансового контролю.

НАБЛИЖЕННЯ ЗАКУПІВЕЛЬНИХ ПРАВИЛ ДО ЄВРОПЕЙСЬКИХ

Гармонізація наших правил публічних закупівель з європейськими — ще один важливий етап переговорів про вступ до Європейського союзу. Розділ 5 «Публічні закупівлі» також належить до першого переговорного кластера «Основи процесу вступу до ЄС», тому йому приділяється особлива увага.

У своєму звіті Єврокомісія відзначила прогрес у цій сфері, хоч і обмежений — зокрема завдяки підготовці проєкту нового профільного закону. Експерти нашого проєкту DOZORRO долучилися до напрацювання пропозицій до його другого читання, і зараз проміжну версію якраз направили ЄК. Саме ухвалення нового закону має наблизити українське законодавство до європейського. Водночас важливо не забувати, що новий закон має також забезпечити ефективні й адекватні правила роботи сфери загалом, тобто враховувати наші реалії.

ЄК окремо виділила питання нецінових критеріїв. На її думку, використання лише цінового критерію під час вибору переможця вказує, що ціна для нас у значно вищому пріоритеті, ніж якість. Але варто взяти до уваги, що більшість українських замовників майже не мають досвіду роботи з неціновими і поки не знають, як їх ефективно застосовувати. Тому потрібно шукати компромісне рішення, яке забезпечить перехідний період і регулювання. Ми пропонуємо надати Кабміну повноваження затверджувати порядок застосування критеріїв оцінки тендерних пропозицій — це допоможе замовникам якісніше використовувати нецінові та уникнути зловживань і дискримінаційних вимог. 

Ще одне питання, яке турбує Єврокомісію — локалізація. Її вимоги не поширюються на закупівлі, які підпадають під дію міжнародних договорів, і у звіті вказано на необхідність надати замовникам чіткі роз’яснення про цей виняток — задля дотримання принципів недискримінації та рівного ставлення, про які Україна раніше домовлялася з ЄС. Ми ж у TI Ukraine неодноразово рекомендували взагалі відмовитися від локалізації, адже вона не працює, як було задумано.

Окремо від нового закону у звіті стоїть питання посилення контролю у сфері, зокрема Держаудитслужби. Єврокомісія закликає насамперед розробити чіткий план дій, відповідно до Ukraine Plan. Окремо ЄК наголошувала, що контроль особливо важливий щодо закупівель відбудови, і кількість потенційних переплат, які аналітики нашої організації знаходять на таких закупівлях, це підтверджує. 

Також Єврокомісія нагадала про необхідність посилити інституційну спроможність комісії Антимонопольного комітету, що розглядає оскарження закупівель. Зокрема набрати більше уповноважених, адже навантаження на орган лише росте. Ця рекомендація була й у торішньому звіті. 

Загалом у цій сфері рекомендації Єврокомісії переважно перегукуються з тим, про що постійно говоримо ми. Водночас хотілося б наголосити, що рівень диджиталізації української системи публічних закупівель в рази вищий за європейський, що дає нам можливості точніше аналізувати, прогнозувати і тестувати зміни. Тож коли бачимо, що європейські рекомендації можуть замість прогресу привести до проблем, варто відстоювати свою позицію.

КОМПЛЕКСНА РЕФОРМА АРМА

У звіті, Агентство з розшуку і менеджменту активів (АРМА) розглядаєтсья як частина фундаментального розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека». ЄК згадали про цю інституцію всього один раз, а саме про те, що необхідно здійснити комплексну реформу АРМА відповідно до Ukraine Facility Plan. Така коротка згадка вкрай важлива, адже за останній час реальних законодавчих змін, спрямованих на оптимізацію роботи Агентства, так і не сталося.

Нагадаю, що АРМА створювалося за зразком офісів з повернення активів, які існували в державах-членах ЄС. Це мав би бути компактний, висококваліфікований орган із широкими повноваженнями, високими гарантіями незалежності та достатнім рівнем підконтрольності з боку фахівців та громадськості. Але сьогоднішнє АРМА практично зовсім не відповідає цим критеріям.

І хоч у звіті жодних прямих рекомендацій для покращення роботи Агентства немає, ми в TI Ukraine можемо навести їх. Адже за роки, що ми моніторимо роботу АРМА, на жаль, багато в чому вони не змінилися, і більшість з них збігається з вимогами Ukraine Facility Plan.

На нашу думку, для комплексної реформи АРМА потрібно:

  • змінити правила добору голови Агентства, для чого звузити кількість членів комісії, скоротити політизацію процесу та доповнити конкурс чіткими правилами оцінювання кандидатів;

  • підвищити прозорість діяльності, особливо в питаннях управління арештованими активами. Наразі ці процеси надміру складні як для власників арештованого майна, так і для потенційних управителів, а саме АРМА часто зволікає з проведенням конкурсів;

  • змінити правила зовнішньої незалежної оцінки роботи АРМА, зокрема скоротити кількість членів комісії з проведення оцінки до трьох, а призначати їх має Кабміну на підставі пропозицій міжнародних партнерів;

  • запровадити повноцінне планування перед арештом;

  • визначити пріоритетність арешту активів кримінальними судами над іншими заходами забезпечення в межах інших юрисдикцій; 

  • розблокувати можливість управління корпоративними правами.

* * *

Загалом, у багатьох сферах, які є Основою для вступу, в України відзначається певний прогрес або стриманий рівень відповідності вимогам. Як на мене, це вже хороший результат, зважаючи на те, що процес євроінтеграції відбувається в умовах жахливої війни. Навіть у таких обставинах ми маємо певний прогрес і постійно працюємо над необхідними законодавчими змінами, тримаючи в голові, що головним буде саме імплементація на практиці.

До остаточного вступу України в Євросоюз нам всім треба буде зробити ще чимало. В наступних звітах ЄК продовжить оцінювати наш прогрес та надаватиме нам нові рекомендації щодо впровадження реформ. Головне у цьому процесі — завдяки змінам зробити країну сильнішою.

Автор:

Андрій Боровик , виконавчий директор ТІ Україна, експерт у сфері бізнес-консалтингу, інвестиційного аналізу й аналізу бізнес-процесів у державному секторі

Джерело: blogs.pravda.com.ua

Трансперенсі Інтернешнл Україна