Чи можливо проводити вибори в умовах війни: законодавство країн Великої сімки та інших держав демократичного світу
Які законодавчі регулювання мають держави з досвідом конфліктів або агресивними сусідніми країнами
Дисклеймер! Цей матеріал є продовженням дослідження досвіду демократичних країн щодо впливу війни на виборчі процеси. На відміну від попередньої публікації, в якій описано історичний досвід (сім кейсів) виживання демократії в умовах війни, окупації і воєнного стану у XX столітті, у цьому матеріалі розглянуто законодавство зарубіжних країн, яке регулює питання виборів та безперервності (функціонування) влади у разі їх перенесення за особливих правових режимів.
Метою цих публікацій є пошук рішень для подолання деяких наслідків війни, зокрема через дослідження законодавчої готовності цих країн до викликів, які постали перед Україною внаслідок повномасштабної агресії.
ВСТУП
Тема виборів уже тривалий час є предметом російської дезінформації. Агресор намагається показати Україну як недемократичну, а чинну українську владу – як нелегітимну. Цинічно, що в самій Росії вже тривалий час нема змінюваності влади, її режим правління не має нічого спільного з демократією, а одним з елементів агресивної війни Кремль обрала проведення псевдовиборів і псевдореферендумів на окупованих територіях.
Продовжуючи протидію російським дезінформаційним кампаніям і враховуючи небачений після Другої світової війни масштаб безпекових загроз, зумовлених агресією РФ, юристи ОПОРИ спробували дослідити законодавство деяких демократичних держав, щоб визначити рівень їхньої готовності відповідати на аналогічні виклики, які постали перед Україною. Ми прагнули з'ясувати, чи передбачає нормативно-правова база алгоритми дій для держави, її органів та громадян, коли вибори або закінчення строку повноважень виборних органів влади припадають на період дії спеціальних правових режимів (аналогічних до українського воєнного стану) або фактичного вторгнення (аналогічного до російського, із застосуванням різноманітного, зокрема далекобійного, озброєння, сухопутним наступом та можливою окупацією окремих територій).
Предметом дослідження стало законодавство країн Групи семи (США, Японія, Німеччина, Британія, Франція, Італія, Канада) через їхній глобальний вплив, значну допомогу нашій державі та тісну взаємодію з Україною, а також держав, які за останнє століття мали досвід збройних конфліктів чи територіальних претензій (Ізраїль, Боснія і Герцеговина, Фінляндія, Данія, Південна Корея).
БОСНІЯ І ГЕРЦЕГОВИНА (БіГ)
У Конституції БіГ немає положень щодо перенесення виборів. Водночас у ст. 14.2 Закону про вибори передбачено можливість відкладення (перенесення) виборів, однак лише на певній виборчій дільниці чи виборчому окрузі. Таке рішення ухвалює Центральна виборча комісія БіГ на підставі фактів, які вказують на те, що вибори неможливо провести відповідно до положень цього закону, а також якщо в окрузі або на дільниці голосування не відбулося у призначений для цього день. Перенесені вибори проводять переважно протягом семи днів, але не пізніше ніж 30 днів із дня, призначеного для голосування на чергових виборах.
Водночас Боснія і Герцеговина – одна з небагатьох країн, яка мала практичний досвід і повоєнних виборів, і відтермінування виборів. За результатами війни, яка розпочалася внаслідок розпаду Югославії, у Дейтоні (штат Огайо, Сполучені Штати Америки) була інійована та в подальшому підписана в Парижі 14 грудня 1995 року Генеральна рамкова угода про мир у Боснії і Герцеговині (Дейтонська мирна угода, далі – ДМУ). Відповідно до неї, вибори в БіГ розглядалися як основа, з якої країна могла почати відбудову.
Зокрема, у додатку 3 ДМУ було визначено зобов’язання сторін щодо проведення вільних, чесних і демократичних виборів, які мали б забезпечити не лише обрання нових органів влади, а й стабільну базу для зміцнення миру. Також було передбачено кінцевий термін проведення виборів – за шість місяців після набрання чинності ДМУ, а в разі необхідності відтермінування – не пізніше ніж через дев’ять місяців із цієї дати. Попри те, що вибори у 1996 році відбулися, процес їх проведення, дотримання міжнародних стандартів та, відповідно, результат стали предметом дискусій. І все ж вони дали можливість розпочати післявоєнну розбудову, а в 2010 році БіГ отримала план дій щодо вступу до НАТО. У підсумку у 2022 році БіГ стала країною-кандидатом на вступ до Європейського Союзу.
Якщо говорити про сучасні приклади відтермінування виборів, то 23 травня 2020 року Центральна виборча комісія БіГ у зв'язку з пандемією COVID-19 перенесла місцеві вибори, які мали відбутися з 4 жовтня до 15 листопада. Утім, через політичні суперечки, які затримали ухвалення бюджету на 2020 рік, фінансування підготовки до виборів вчасно не виділили, тому у встановлений законом термін вибори так і не відбулися. Крім цього, у 2024 році у БіГ перенесли місцеві вибори в районах, що постраждали від повені 4 жовтня, де було оголошено стан стихійного лиха.
ВЕЛИКА БРИТАНІЯ
Сполучене Королівство Великої Британії й Північної Ірландії – чи не єдина розвинена демократія серед членів Великої сімки, яка має успішний демократичний досвід тривалого відтермінування (postponement) виборів в умовах війни. Це сталося двічі – під час Першої і Другої світової війн, коли чергові парламентські й місцеві вибори, які мали відбутися у перший рік війни, провели аж після її завершення. Також цей досвід є одним із найбільш релевантних для України за політичним контекстом. Детальніше читайте в матеріалі «Досвід проведення виборів у демократичних країнах і виживання демократії під час війни».
Правовий порядок Великої Британії не містить класичного законодавства про надзвичайний стан. Найбільш дотичним до нього є Закон про цивільні непередбачені обставини 2004 року (The Civil Contingencies Act, «CCA»), ч. 2 якого містить загальні положення щодо реагування на надзвичайні ситуації. Повноваження, надані цією частиною, мають широкий регуляторний характер, згідно з якими монарх може наказом ради ухвалювати «надзвичайні правила». На практиці реалізація цих повноважень має погоджуватися з урядом, зокрема з Державним секретарем Міністерства внутрішніх справ.
Не регулює питання перенесення виборів і спеціальний акт про вибори, ухвалений у 2022 році.
Загалом, оскільки у Великій Британії немає єдиного кодифікованого акта у вигляді Конституції, можливість перенесення виборів залежить від законодавства, яке ухвалить парламент, що підтверджує досвід перенесення виборів у 2001 та 2020 роках.
У 2001 році внаслідок епізоотії ящуру вперше з часів Другої світової війни було перенесено вибори. Очікувалося, що загальні вибори членів Палати громад відбудуться 3 травня, щоб провести їх одночасно з місцевими виборами. Однак 2 квітня 2001 року і парламентські, і місцеві вибори перенесли на 7 червня через обмеження на переміщення в сільській місцевості, введені у відповідь на спалах епізоотії ящуру, яка почалася в лютому. Для цього було ухвалено спеціальний закон про вибори (Elections Act 2001), яким місцеві вибори 2001 року в Англії та Уельсі з 3 травня 2001 року перенесли на 7 червня 2001 року, а в Північній Ірландії – з 16 травня 2001 року на 7 червня 2001 року.
У 2020 році було ухвалено Coronavirus Act 2020 (СА), згідно з яким ні парламентські, ні президентські вибори не мали відбуватися під час пандемії коронавірусу. Деякі місцеві вибори перенесли на рік. Рішення про це ухвалив парламент, затвердивши відповідний акт, який забезпечив правову основу для відтермінування. Стосовно виборів до місцевих рад ст. 60 цього акта передбачає, що «звичайні вибори радників будь-якої місцевої влади в Англії, які в іншому випадку відбулися б у звичайний день виборів у 2020 році, повинні проводитися замість звичайного дня виборів у 2021 році». Відповідно до зазначеної статті були перенесені вибори мера Лондона (ч. 6), мерів інших місцевих (ч. 8) і об’єднаних (ч. 10) органів влади. Також були відкладені вибори комісарів поліції та злочинності (ч. 12). Крім цього, ст. 64 передбачила зміни до положень, що регулюють строки виборів у Північній Ірландії, а ст. 61 уповноважила державного секретаря відтермінувати вибори, які мали відбутися з 16 березня 2021 року до 5 травня 2021 року, але лише до 6 травня 2021 року.
ДАНІЯ
У Конституції Данії, законах про парламентські вибори та надзвичайний стан немає положень про перенесення чи зупинення виборів. Однак Конституція Данії містить запобіжники від так званого вакууму влади. Зокрема, її параграф 32 передбачає часові параметри повноважень депутата, які за жодних обставин не можуть бути припинені до проведення відповідних виборів, тобто представницькі мандати діють доти, доки на виборах не оберуть депутатів наступного скликання.
Також Конституція Данії передбачає низку особливостей функціонування держави за надзвичайних обставин. Наприклад, коли фолькетинг не може зібратися, король може видати тимчасові закони – за умови, що вони не суперечитимуть Конституції і негайно після зборів фолькетингу будуть представлені йому на затвердження або скасування (параграф 23). Також за надзвичайних обставин законопроєкт, який має бути винесений на референдум, може отримати королівський дозвіл одразу після ухвалення – за умови, що законопроєкт містить таке положення (параграф 42 (7)).
ІЗРАЇЛЬ
Саме досвід Ізраїлю часто наводять як релевантний для України приклад проведення виборів в умовах безпекових загроз. Утім, із точки зору правого регулювання Конституція Ізраїлю, яка не кодифікована і складається з низки Основних законів (наприклад, Basic-Law: the Knesset 1958, Basic Law: The President of the State 1964), тривалий час не містила положень щодо перенесення (відтермінування) виборів.
Лише у 1992-му, майже через 20 років після війни Судного дня 1973 року, було ухвалено поправку до Основного закону про кнесет (Basic-Law: the Knesset). Зі ст. 9, яка визначає дату виборів до кнесету (третій вівторок місяця Хешван у рік закінчення повноважень кнесету цього скликання; якщо рік, який передував останньому, був високосним, вибори відбуваються в перший вівторок Хешван), було передбачено спеціальні винятки:
а) кнесет не може продовжувати строку своїх повноважень, за винятком особливих обставин, що заважають проведенню виборів у визначену дату, та ухвалення закону, підтриманого щонайменше вісімдесятьма депутатами. Строк продовження повноважень не повинен перевищувати часу, зумовленого зазначеними обставинами. Дата виборів визначається зазначеним законом;
б) не відступаючи від статті 34, кнесет має право за рішенням більшості своїх членів перенести дату виборів, призначену відповідно до пункту (a), якщо нова дата не буде ранішою, ніж дата проведення виборів до кнесету відповідно до ст. 9.
Крім цього, у ст. 131 Закону про вибори до кнесету (Knesset Elections Law (Consolidated Version) 1969) передбачено, що у день виборів і напередодні повноваження запроваджувати комендантську годину відповідно до Положення про оборону (надзвичайний стан) 1945 року (Defence (Emergency) Regulations, 1945) не можуть здійснюватися інакше, як за погодженням із Центральним виборчим комітетом; але це положення не застосовується, якщо в цей час на території Держави тривають воєнні дії. У ст. 86 цього ж закону передбачено можливість оскарження результатів виборів до кнесету.
Уперше Ізраїль зіткнувся з необхідністю відтермінування виборів у зв'язку з так званою Війною Судного дня, яка спалахнула за 24 дні до запланованих виборів та суттєво вплинула на можливість їхнього проведення. Хоча Основний закон про кнесет до змін 1992 року не передбачав можливості продовження строку повноважень парламенту понад чотири роки, внаслідок неочікуваного нападу єгипетських і сирійських військ на Ізраїль 6 жовтня і безпрецедентних втрат, завданих силам ЦАГАЛу в перші дні війни, члени кнесету ухвалили «спеціальний закон» про перенесення голосування на три місяці. Дехто розкритикував цей закон як сильний удар по демократичному процесу Ізраїлю. Водночас закон стосувався лише цього випадку й не передбачав відтермінування виборів у майбутньому (зокрема, тих, які планувалися у 1973 році) під час війни чи військових дій.
Іншим надзвичайним заходом, який кнесет увів під час війни Ізраїлю із ХАМАС, спровокованою руйнівною атакою терористичної групи 7 жовтня 2023 року на південні громади, було перенесення місцевих виборів. Вибори були заплановані на 31 жовтня 2023 року, але спочатку їх відклали до 30 січня 2024 року (відповідно до закону, який дозволяв ще одне перенесення до 27 лютого за умови додаткового схвалення 80 членами кнесету). Згодом лідер однієї з політичних партій звернувся з проханням про подальше перенесення виборів через значну кількість кандидатів від його партії, які служать у резерві ЦАГАЛу. У результаті цього 1 січня 2024 року кнесет відтермінував вибори до 27 лютого 2024 року.
У пояснювальних записках, що супроводжували відповідні закони, цитується попереднє рішення Високого суду правосуддя, в якому зазначено: «Існування надзвичайного стану, за якого значна частина нації призвана в армію, а інша частина в тилу є під загрозою ворожих атак, може ускладнити проведення демократичного виборчого процесу та досягнення його головних цілей».
ІТАЛІЯ
Італія не має досвіду відтермінування виборіч через військові загрози, але ця країна є однією з тих, які найбільше постраждали від пандемії COVID-19.
Згідно з ч. 2 ст. 60 Конституції Італійської Республіки строк повноважень кожної палати парламенту не може бути продовжений інакше, як за законом, і тільки у випадку війни. У ч. 2 ст. 77 Конституції Італійської Республіки передбачено: якщо у випадках надзвичайності, необхідності і невідкладності уряд на свою відповідальність видає тимчасові акти (provvedimenti provvisori), що мають силу закону, він повинен у той самий день передати їх для затвердження до палат, які, навіть якщо були розпущені, скликаються і збираються протягом п’яти днів. Законодавство прямо не регулює питання відтермінування виборів, але, виходячи з досвіду відтермінування місцевих виборів та референдуму про скорочення кількості парламентарів у 2020 році, під час пандемії COVID-19, можна зробити висновок, що це відбувається за рішенням уряду.
Зокрема, надзвичайний стан через пандемію в Італії оголосила 31 січня 2020 року виконавча влада – він мав діяти протягом шести місяців (до 31 липня 2020 року). Основою для введення надзвичайного стану став законодавчий указ від 2 січня 2018 року. Пізніше уряд почав ухвалювати декретні закони на основі статті 77 Конституції (які не потребують оголошення надзвичайного стану). Наприкінці березня 2020 року в Італії мав відбутися референдум щодо скорочення кількості парламентарів, а у травні – місцеві вибори в низці регіонів країни. Однак у зв’язку зі складною ситуацією з COVID-19 виборчі процеси відтермінували.
КАНАДА
Канада – одна з небагатьох країн, законодавство якої більш-менш чітко регулює можливість продовження повноважень виборних органів та відтермінування виборів.
Зокрема, у Конституційному акті Канади 1982 року, який стосується прав і свобод, у п. 4 (2) розділу «Демократичні права» передбачено, що під час реальної або передбачуваної війни, вторгнення чи повстання строк повноважень Палати громад та законодавчої асамблеї може бути продовжений.
Порядок організації і проведення виборів у Канаді регулює спеціальний виборчий закон (Canada Elections Act). У 2006 році до нього внесли поправки, які передбачають фіксовані дати виборів. Водночас ч. 59 цього закону дозволяє відкласти вибори. Зокрема, губернатор у раді може розпорядитися про відкликання наказу про призначення виборів для будь-якого виборчого округу, для якого головний виборчий офіцер засвідчив, що через повінь, пожежу чи іншу катастрофу неможливо виконувати положення виборчого закону.
Також варто зауважити, що Канада має досвід продовження повноважень парламенту внаслідок Першої світової війни. До введення в дію канадської Хартії прав і свобод, яка є частиною Конституційного акта 1982 року, Конституційний акт 1867 року (Акт про Британську Північну Америку) передбачав обмеження тривалості роботи Палати громад 5 роками (section 50). Утім, у 1916 році з цього правила зробили виняток, щоб Палата громад XII парламенту могла проіснувати довше через Першу світову. Це зробили в результаті одноразової конституційної поправки. Детальніше про це читайте в матеріалі ОПОРИ «Досвід проведення виборів у демократичних країнах і виживання демократії під час війни».
НІМЕЧЧИНА
Повоєнна демократична Німеччина не мала досвіду ні проведення, ні відтермінування виборів в умовах військових безпекових загроз. Основний закон Федеративної Республіки Німеччина у разі збройної агресії проти країни передбачає можливість запровадження стану оборони та його правові наслідки, зокрема щодо виборів та строку повноважень представницьких органів влади.
Відповідно до ст. 115-h Основного закону ФРН, строк повноважень бундестагу та представницьких органів земель, що минає під час стану оборони, закінчується за шість місяців після закінчення стану оборони. Термін повноважень Федерального Президента, що минає під час стану оборони, а також здійснення його повноважень головою бундесрату в разі дострокового звільнення його з посади, завершується через дев'ять місяців після закінчення стану оборони. Термін повноважень члена Федерального конституційного суду, що минає під час стану оборони, завершується через шість місяців після закінчення цього стану. У період стану оборони розпуск бундестагу не допускається.
Крім цього, Основний закон ФРН досить детально регулює питання забезпечення безперервності влади та протидії її узурпації під час стану оборони. Наприклад, згідно зі ст. 115-е, якщо непереборні перешкоди перешкоджають своєчасному скликанню бундестагу або бундестаг не матиме кворуму, Спільний комітет займає позицію бундестагу й бундесрату та виконує їхні повноваження як єдиний орган. Ця ж стаття встановлює обмеження щодо ухвалення окремих законів та зміни, скасування і припинення Основного закону.
Отже, Основний закон ФРН закріплює принцип безперервності влади, а її формування переносить на чітко визначений і доволі тривалий період після завершення стану оборони. Крім цього, 5 червня 2024 року Федеральний кабінет міністрів Німеччини ухвалив нові рамкові рекомендації щодо загальної оборони, які описують необхідні заходи для забезпечення незалежності й суверенітету Німеччини під час кризи та конфлікту. У п. 19.2.2 цього документа додатково наголошено на відтермінуванні проведення виборів до бундестагу і представницьких органів земель через шість місяців після закінчення стану оборони та на неможливості розпуску бундестагу під час дії стану оборони.
ПІВДЕННА КОРЕЯ
Південна Корея, як і Ізраїль, постійно перебуває під загрозою воєнної агресії з боку свого сусіда – тоталітарного режиму Північної Кореї. Саме під впливом переважно цього чинника і формувалося її законодавство про особливі правові режими.
Зокрема, згідно з п. Б та В ст. 77 Конституції Південної Кореї, воєнний стан буває двох видів: надзвичайний та превентивний. В умовах надзвичайного воєнного стану можуть бути вжиті особливі заходи щодо необхідності обмеження свободи слова, преси, зібрань у встановленому законом порядку. Також п. А ст. 76 Конституції передбачає, що під час внутрішніх потрясінь, зовнішньої загрози, стихійного лиха або серйозної матеріальної чи економічної кризи Президент може вжити мінімально необхідних фінансових та економічних заходів або видати накази, що мають силу закону, лише тоді, коли необхідні невідкладні заходи для підтримання національної безпеки або громадського спокою та порядку і немає часу чекати на скликання Національних зборів. Це положення має забезпечити безперервність влади.
Своєю чергою Закон про вибори досить детально регулює процедури відкладення (перенесення) виборів (ст. 196), проведення спеціальних (ст. 200) та одночасних (ст. 202, 203) виборів, визначення дня голосування (ст. 34, 35, 36) тощо. Зокрема, передбачено можливість відкладення виборів загалом (ст. 196), а також врегульована ситуація неможливості встановлення результатів голосування в окрузі та знищення скриньки для голосування (ст. 198). У ч. 1 ст. 196 передбачено: якщо вибори неможливо провести або вибори не відбулися внаслідок стихійного лиха, земних потрясінь або з інших неминучих причин, відкладає вибори Президент (у разі виборів Президента та виборів Національних зборів) або голова відповідної окружної виборчої комісії за погодженням з уповноваженим керівником органу місцевого самоврядування, зокрема його довіреною особою (у разі виборів депутатів місцевих рад та голів органів місцевого самоврядування). Якщо вибори відкладено, їхня процедура починається заново, але якщо день виборів призначено на інший день, процедура виборів поновлюється на тому місці, де вона була зупинена. Якщо вибори відкладаються, як передбачено в частині (1), Президент або голова компетентної окружної виборчої комісії публічно оголошує назву виборів, які відкладаються, і причину відкладення, а Президент негайно повідомляє про це голову відповідної окружної виборчої комісії, а голова відповідної окружної виборчої комісії – голову відповідного органу місцевого самоврядування.
США
Підхід США до відтермінування виборів відрізняється від переважної більшості досліджуваних країн та супроводжується особливим ставленням до принципу періодичних виборів. Із 1845 року, коли конгрес ухвалив федеральний закон про встановлення «єдиного часу для проведення виборів» для посад Президента та віцепрезидента (Presidential Election Day Act), в якому зазначено, що вибори проводять «у кожному штаті у вівторок, наступний після першого понеділка в листопаді», жодні президентські вибори не переносили, навіть у розпал громадянської війни 1864 року, коли був переобраний Президент Авраам Лінкольн. Так сформувався усталений стандарт періодичних національних виборів, перенесення яких порушить цей столітній прецедент. Хоча варто зауважити, що воєнних дій на материковій частині США з того часу не було, тому навіть під час Другої світової війни вибори Президента США у 1944 році відбулися.
Конституція США прямо не регулює вплив надзвичайних подій (війни чи надзвичайного стану) на вибори, але надає кожній гілці влади чіткі повноваження. Серед президентських повноважень, передбачених розділом 2 статті II, немає повноважень змінювати час проведення виборів. Водночас у Конституції прямо вказано, що і Президент, і віцепрезидент обіймають свої посади протягом чотирьох років. Натомість право вибирати час загальних виборів Конституція надає конгресу.
Для того щоб федеральні вибори були відкладені, конгрес мав би ухвалити поправку до федерального закону 1845 року, а Президент мав би підписати її. Загалом виборче законодавство в США децентралізоване. Хоча Конституція й федеральні закони встановлюють ключові параметри виборів, саме закони штатів регулюють більшість аспектів виборів, зокрема первинні вибори (праймеріз), право голосу (крім основного конституційного визначення), роботу виборчої колегії, а також проведення виборів штатів і місцевих виборів. На сьогодні у США діють, наприклад, такі федеральні закони: 1) Voting Rights Act (1965); 2) Uniformed and Overseas Citizens Absentee Voting Act (1986); 3) National Voter Registration Act ;4) Help American Vote Act (HAVA) (2002) та інші.
ФІНЛЯНДІЯ
Гнучкість фінської конституції пояснюється використанням спеціальних «виняткових законів»: замість внесення поправок або змін до конституції парламент може ухвалити спеціальний акт – виняток із неї. Такий закон не стає частиною Конституції і може бути скасований так само, як і звичайний акт. Раніше закони про винятки використовували настільки часто, що вони могли підірвати повагу до конституційних положень. Враховуючи довгу традицію указів чи актів, які видав Президент навіть щодо конституційних питань, цілком імовірно, що Фінляндія зможе використати саме такий як правову основу для відстрочення виборів, які мають відбутися, але не можуть бути проведені.
Конституція Фінляндії гарантує громадянам виборчі права, які можуть бути обмежені в разі збройного нападу на Фінляндію або інших надзвичайних ситуацій, що становлять серйозну загрозу для нації. Такі обмеження повинні бути визначені законом або постановою уряду. Водночас постанови уряду про тимчасові винятки щодо прав і свобод людини невідкладно подають на розгляд парламенту. Воднораз конституція Фінляндії (1999 р., останні поправки – 2018 р.) чітко не вказує, що відбувається з парламентськими виборами під час надзвичайного стану чи стану війни (вторгнення).
Натомість Акт щодо виборів у Республіці Фінляндія передбачає, що якщо муніципальні вибори або виборчі процедури не можуть із будь-якої причини бути проведені в терміни, передбачені цим законом, Міністерство юстиції може за пропозицією муніципальної ради встановити новий час для виборів. Зокрема, у 2021 році через пандемію COVID-19 були перенесені муніципальні вибори. Крім цього, Акт щодо надзвичайних повноважень передбачає повноваження уряду відкласти муніципальні вибори на певний період.
ФРАНЦІЯ
Проведення виборів у Франції регулюють Конституція, Виборчий кодекс та Закон №62-1292 від 6 листопада 1962 р. про вибори Президента Республіки в результаті загального голосування. Положень щодо неможливості, скасування чи відтермінування виборів під час дії спеціальних правових режимів у виборчому законодавстві немає.
Водночас Конституція Французької Республіки визначає спеціальні правові режими надзвичайних (або виняткових) повноважень Президента, за якого Нацiональнi збори не можуть бути розпущенi (ст. 16), а також стан облоги (ст. 36), який деталізується на рівні законодавства (Кодекс оборони). Крім цього, у згаданому Кодексі оборони й Законі «Про надзвичайний стан» передбачений надзвичайний стан. Попри відсутність прямої вказівки про відтермінування чи неможливість проведення виборів, деякі з обмежень за цих спеціальних режимів стосуються політичних прав (мирних зібрань) або можуть перешкоджати нормальному виборчому процесові (обмеження щодо свободи вираження поглядів).
У 2020 році було ухвалено спеціальний закон про надзвичайні ситуації, який вносить зміни до іншого законодавства, щодо боротьби з пандемією COVID-19. В ньому ad hoc регулювалося питання відтермінування виборів муніципальних і громадських рад, рад Парижа та міських рад Ліона.
У сучасній Франції є різні практики відтермінування виборів за надзвичайних умов. Наприклад, перший тур президентських виборів у Франції 2017 року проводили в умовах надзвичайного стану, оголошеного після терактів у Парижі в листопаді 2015 року.
Утім, у 2020 році через пандемію COVID-19 другий тур муніципальних виборів, спочатку запланований на 22 березня, відклали на невизначений термін і в підсумку перенесли на 28 червня. Це відбувалося на підставі ст. 19 Закону про надзвичайну ситуацію у звʼязку з COVID-19. Конституційна рада перевіряла конституційність такого відтермінування і визнала, що перенесення виборів через пандемію не порушує ні права голосу, ні принципу чесності виборів, ні рівності голосів, ні принципу поділу влади.
ЯПОНІЯ
Конституція Японії не містить окремого регулювання щодо надзвичайних чи воєнних станів, на відміну від попередньої Конституції Японської імперії (1989–1945), яка містила кілька статей про вжиття надзвичайних заходів, таких як імперські укази (ст. 8); право проголошувати закон облоги (ст. 14); повноваження, що належать імператору під час війни або в разі надзвичайного стану країни. Однак із ч. 2 ст. 54 Конституції Японії можна припустити, що одна з палат, незважаючи на її закриття, все ж може продовжити виконання своїх повноважень (скликатися на екстрене засідання) під час надзвичайних обставин.
УКРАЇНА
Зміст ст. 64 Конституції України підтверджує, що передбачені ст. 38 право на участь в управлінні державними справами (яке включає право вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування), так і необхідні для його реалізації свободи вираження поглядів (ст. 34), об'єднання (ст. 36) та мирних зібрань (ст. 39), не є абсолютними та можуть бути обмежені в реалізації в умовах воєнного стану. Такі обмеження закономірно зумовлені неможливістю дотримання конституційних вимог, передбачених у розділі 3 Конституції України, зокрема у ст. 71, за якою вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права у результаті таємного голосування. Варто наголосити, що розділ 3 Конституції України поширюється на всі типи виборів, тобто його вимоги мають бути дотримані під час проведення і загальнодержавних, і місцевих виборів.
Крім цього, заборона проведення виборів в умовах воєнного стану випливає з ч. 4 ст. 83 Конституції України, яка не дозволяє припиняти повноваження парламенту й автоматично продовжує їх до обрання нового скликання після війни. Щодо Президента України – ч. 1 ст. 108 передбачає виконання ним своїх повноважень до вступу на пост новообраного Президента України. Таке конституційне регулювання спрямоване на забезпечення безперервності влади, що дуже важливо для захисту державного суверенітету та стабільності конституційного ладу в умовах протидії збройній агресії.
Щодо законодавчого регулювання ч. 4 ст. 20 Виборчого кодексу України передбачає, що в разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану виборчий процес загальнодержавних виборів та/або відповідних місцевих виборів, що відбуваються на цих територіях або їх частині, припиняється з дня набрання чинності відповідним указом Президента України. Також п. 3 ч. 1 ст. 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» передбачає заборону проведення в умовах воєнного стану виборів Президента України, як і виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування.
Проведене дослідження дало змогу зробити низку висновків:
1. Регулярне (не ad hoc щодо конкретних виборів) законодавство багатьох країн (Велика Британія, Данія, Франція, Південна Корея, США, Італія, Японія) не містить прямої відповіді на питання, що робити в разі надзвичайних обставин, які унеможливлюють проведення виборів. Це свідчить про неготовність багатьох, навіть усталених, демократій до викликів, які виникли перед Україною внаслідок російської агресії. Зважаючи на досвід відтермінування виборів (зазвичай місцевих) під час пандемії COVID-19, ці країни можуть використовувати дискреційні повноваження парламенту (Велика Британія) або уряду (Італія), ухвалюючи ad hoc регулювання щодо конкретних виборів, яке навіть ставало предметом конституційного контролю (Франція у 2020 році).
2. У Конституціях таких країн, як Данія, Італія, Канада, Німеччина, трапляються положення щодо безперервності влади – продовження повноважень виборних органів на період надзвичайних обставин, здійснення повноважень одного органу іншим (Південна Корея) та навіть формування спеціальних органів у разі неможливості виконання першими повноважень (Німеччина).
3. Такі країни, як Фінляндія, Ізраїль, Південна Корея, Німеччина (щоправда, зважаючи на рамкові рекомендації щодо загальної оборони), передбачають можливість перенесення або відтермінування виборів та регулюють відповідну процедуру. В деяких країнах передбачена можливість відкладення (перенесення) виборів лише на певних території чи окрузі (Боснія і Герцеговина, Канада), що не є релевантним у разі агресії, якої зазнає Україна.
4. Деякі країни проводили вибори за надзвичайних умов (Франція у 2017 році під час надзвичайного стану, оголошеного після терактів 2015 року, Ізраїль у 2024 році під час війни з ХАМАС, хоча початково вибори були заплановані на 2023 рік та відтерміновані внаслідок конфлікту). Ці держави, утім, не зазнавали такого рівня агресії з боку ядерної держави, з якою зіткнулася Україна. Однак інші країни відтерміновували вибори внаслідок пандемії COVID-19 (Велика Британія, Італія, Франція).
5. Законодавство України більш визначене та прогнозоване, оскільки чітко передбачає заборону проведення і перенесення виборів під час воєнного або надзвичайного станів, що загалом відповідає міжнародним стандартам та випливає з конституційних положень. Однак варто визнати, що для подолання наслідків, зумовлених війною, національне законодавство все-таки потребує удосконалення, наприклад стосовно призначення або початку виборчого процесу протягом місяця з дня припинення або скасування таких особливих правових режимів, як воєнний чи надзвичайний стани, оскільки такий строк, вочевидь, є недостатнім.
ЗАГАЛЬНИЙ ВИСНОВОК
Наше дослідження свідчить, що законодавство багатьох розвинених країн не дає відповіді на питання, що робити з виборами, процес яких розпочався або припадає на період агресії рівня, з яким стикнулася Україна. У цьому контексті українське законодавство більш визначене і прогнозоване. Натомість держави з досвідом конфліктів або агресивними сусідніми країнами мають відповідні регулювання. Водночас більшість досліджуваних держав закріплюють певні форми принципу безперервності влади для убезпечення їх від «вакууму» за надзвичайних обставин, що цілком спростовує російські наративи про «нелегітимність» української влади.
Варто наголосити: російська дезінформація часто базується на обвинуваченні України в недотриманні принципу періодичних виборів та, як наслідок, «нелегітимності» представницьких органів, – але розумна періодичність виборів як стандарт передбачає гарантування інших ключових принципів виборчого права. Простіше кажучи, за умов, коли демократичні вибори неможливі, демократичні держави не повинні їх проводити до подолання таких умов. А ілюзорне проведення процедур, схожих на виборчі, без дотримання принципів виборчого права більше характерне авторитарним і тоталітарним державам, таким як Росія, де вибори давно перестали бути інструментом народного волевиявлення й забезпечення змінюваності влади.
На завершення можемо лише зауважити, що гіркий досвід України, попри його трагічність, може стати прикладом чіткої і прогнозованої моделі реагування на виклики для демократичних інституцій, функціонування яких під час повномасштабної агресії є умовою виживання держави. Крім цього, напрацювання законодавства для повоєнних виборів в Україні після їх апробації можуть запозичити іноземні уряди для подолання наслідків, спричинених війнами або іншими надзвичайними обставинами.
Нагадаємо, що Громадянська мережа ОПОРА закликала не визнавати результатів «виборів» у Росії і повноважень самопроголошеного президента та намагається протидіяти маніпуляціям ворога. Зокрема, ми опублікували такі інформаційні матеріали:
● юридична довідка про неможливість проведення виборів в умовах воєнного стану;
● чому виборів Президента до кінця воєнного стану не може бути;
● чому недемократичність виборів впливає на (не)легітимність президентської влади в Росії.
Чимало відеоматеріалів на ці теми доступні на ютуб-каналі «Говорить ОПОРА» .