Дорожня карта реформ для України: відновлення економіки

На початку жовтня прем’єр-міністр Денис Шмигаль повідомив про початок роботи над єдиним Планом реформ до 2027 року, який, окрім усього іншого, має інституційно й економічно наблизити нашу країну до європейських стандартів. План формуватимуть на основі того, як бачать повоєнну Україну урядовці, експерти і громадянське суспільство з урахуванням порад та ініціатив міжнародних партнерів, зокрема рекомендацій ЄС, Інтегрованої стратегії розвитку України, яку запропонував нещодавно Держдеп США, та структурних маяків у межах співпраці з МВФ. Майбутній документ також враховуватиме напрацювання попередніх стратегій розвитку – приміром, Плану відновлення України та Концепту посилення стійкості демократії.

Поміж ключових напрямів – ті, про які політики, експерти, журналісти та наші міжнародні партнери говорять уже давно: унеможливлення масштабної корупції, завершення реформування судової системи і забезпечення верховенства права, якісні зміни у фіскальній системі, заохочення інвестицій та підприємницької ініціативи. За задумом, План реформ допоможе нарешті перейти від декларування цих та інших ідей до їхньої покрокової реалізації. Якими ж мають бути ці кроки в економіці?

ДЕОЛІГАРХІЗАЦІЯ: ВАЖЛИВО ЗМІНИТИ СИСТЕМУ, А НЕ ПРІЗВИЩА ТОВСТОСУМІВ

За словами Дениса Шмигаля, новий план охопить усі сфери, які впливають на державні інституції, економіку та взаємодію з громадянами. Для цього ініціативи партнерів та «внутрішні» пропозиції об’єднають в єдину Дорожню карту змін.

«У документ маємо закласти важливі завдання: розвиток державних інституцій, розвиток конкурентної економіки та зміцнення взаємодії між державою, бізнес-середовищем і громадянським суспільством», – наголосив прем’єр.

Частково шляхи досягнення цих завдань вже визначені в Концепті посилення стійкості демократії в Україні, – документі, який доволі критично сприйняли багато експертів та ЗМІ. Починається Концепт з констатації спільної для наших політичного й економічного середовищ проблеми – деолігархізації та забезпечення рівних для всіх умов участі в політичних та економічних процесах.

«Вплив олігархічних кланів протягом десятиліть становить найбільшу внутрішню загрозу стійкості демократії та національній безпеці України, гальмує її розвиток і вступ до ЄС та НАТО. Мережі олігархічно-корупційного впливу активно використовувала РФ для підривної діяльності та намагань повністю підпорядкувати Україну російській автократії», – йдеться у документі.

Звісно ж, розуміння цього було й раніше. Масштабна російська агресія нарешті сприяла переведенню боротьби з «олігархічними вітряками» у практичне русло. Власне, завдяки законодавчим крокам, зробленим ще до війни, а також відповідям на вимоги воєнного часу вплив олігархів на життя країни начебто дещо послабився. Утім, може виявитися, що після перемоги цей вплив відновиться набагато швидше, ніж нормальне (навіть за мірками довоєнної «недореформованості») життя в країні. І не лише через збереження в руках олігархічних кланів величезних – нехай і частково знищених та конфіскованих за економічні злочини та за співпрацю з агресором – активів, а й через колись інкорпорованих або куплених ними людей у політиці, державних та правоохоронних органах, судовій системі, наглядових радах і правліннях суб’єктів господарювання. Таких собі «ждунів» повернення «олігархічного міра».

З одного боку, зроблені в межах деолігархізації законодавчі кроки начебто убезпечують нас від відновлення багаторічного статус-кво, а з іншого – практика свідчить: закон – як дишло – і може працювати не для всіх.

Тому один із ключових пунктів концепту, вочевидь, і майбутнього Плану реформ також, – «розвиток конкуренції, демонополізація і справедливий розподіл ресурсів, які належать Українському народові як запорука рівності у відносинах між державою та усіма економічними суб’єктами».

Забезпечити це пропонують через формування ефективного механізму деолігархізації та недопущення появи нових олігархічних структур, запровадження національного реєстру олігархів і забезпечення його належного функціонування.

Утім, на думку керівника аналітичного напряму мережі захисту національних інтересів «АНТС» Іллі Несходовського, сам собою реєстр олігархів, без комплексного виведення з-під зовнішніх впливів українських судів, політичних партій та ЗМІ, проблем не розв’яже. Навіть більше, експерт вважає, що через вибірковість удару по певних олігархах, а не по олігархічній системі країни загалом, такий вплив на те ж правосуддя зберігається й під час війни.

«Послаблення впливу олігархів – це суб’єктивна оцінка. Можливо, деякі дійові особи і помінялися, але загальний вплив олігархату, як на мене, залишився на колишньому рівні. Наприклад, закриття справи "Роттердам+" свідчить, що один з олігархів, вочевидь, може впливати на ухвалення рішень навіть на такому високому рівні (справу закрив Вищий антикорупційний суд України, САП оскаржуватиме його в апеляційній інстанції, – ред.), – сказав експерт у коментарі Укрінформу.

Справжня ж деолігархізація, за словами Несходовського, повинна ґрунтуватися на роботі інституцій. В економічній царині – це передовсім діяльність Антимонопольного комітету, який має досліджувати вплив певних компаній на ринку та запобігати концентрації таких впливів в одних руках, а також зловживанням монопольним становищем, застосуванню неконкурентних практик, які дають змогу тим чи тим гравцям домінувати на ринку.

«І найголовніше – це питання керівництва АМКУ. Якщо воно протягом двох-трьох років нічого не зробило, то його насамперед треба міняти, а потім уже думати, як налагодити роботу органу по-новому. А коли відповідні державні інститути працюватимуть як належить, олігархи втратять можливість впливати на економічну ситуацію. Якщо ж просто забирати ліцензії чи підприємства в одних товстосумів для того, щоб потім роздати чи навіть продати за копійки іншим, олігархічний уклад країни залишиться», – упевнений економіст.

РЕФОРМУВАННЯ ПРАВООХОРОННИХ І РЕГУЛЯТОРНИХ ОРГАНІВ: БЕБ ВО ЯЗИЦЕХ

Крім цього, важливими кроками до деолігархізації також мають стати зміни в роботі Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, НКРЕКП, інших регуляторних органів, які повинні бути повністю незалежними й керуватися законодавством та інтересами України, а не «бути вдячними» за політичні чи «кумівські» призначення.

«І, звичайно, це має бути реформа правоохоронної та судової систем, на чому неодноразово наголошували українське суспільство і наші міжнародні партнери. Поки що ж таких системних змін я не бачу. Навіть якщо когось ув’язнюють, це означає, що він впав у немилість, а не те, що у нас працює система запобігання впливу олігархату на будь-які рішення у державі чи використанню ним нечесних способів заробітку», – каже Несходовський.

Водночас таким собі «головним олігархом» не повинна стати й держава, концентруючи у своїх руках власність та невмотивовано впливаючи на бізнес-процеси через систему тотальних регуляцій і контролю. Натомість має йтися про гарантування рівності відносин між державою та усіма економічними суб’єктами. Це, до речі, про захист законних інтересів бізнесу від можливих протиправних дій з боку органів правопорядку та прокуратури, а також решти «дотичних» органів влади. Для цього, за порадою міжнародних партнерів, передбачено консолідацію в єдиній інституції повноважень органів правопорядку щодо протидії правопорушенням, які посягають на економіку держави.

У Концепті цією інституцією названо Бюро економічної безпеки України. Утім, багато хто з експертів та політиків (зокрема і представників парламентської більшості) вважає, що такій концентрації повноважень має передувати реформування самого БЕБ, оскільки бюро, мовляв, не виправдало сподівань, які покладали на нього під час створення.

«Бюро економічної безпеки – це провал. Якщо на чолі нової структури ставлять політично заангажовану, залежну людину, мета якої – збагатитися, – це закінчується саме таким результатом. Він (колишній очільник БЕБ, – ред.) поприймав на роботу тих, хто раніше працював у податковій міліції. Як результат – дається взнаки таке поняття, як «інституційна пам’ять». Носіями інституційної пам’яті є люди, які звикли так працювати. Тому якщо ви набираєте тих, хто звик «кришувати» й «доїти», путнього нічого не вийде. Тобто, Бюро економічної безпеки потребує повного очищення. А поки що в цьому напрямі не роблять нічого», – констатує економіст.

Країна ж натомість потребує негайних змін, які можна втілювати, не чекаючи завершення війни.

ДЕРЖАВА – ПОГАНИЙ МЕНЕДЖЕР: ПЛАНИ ПРИВАТИЗАЦІЇ

Низка пунктів Концепту посилення стійкості стосується вже згаданої участі держави у володінні активами та управлінні власністю. Мова, скажімо, про:

- позбавлення центральних органів виконавчої влади функцій управління державними підприємствами, що мають на меті отримання прибутку;

- завершення приватизації та реформи корпоративного управління на засадах OECD;

- створення Суверенного фонду України, який управлятиме стратегічними державними активами, та Фонду для управління державними оборонними підприємствами, приватизацією державних банків.

«В державному управлінні мають залишатися тільки стратегічні об’єкти, які не можуть бути приватизовані. Приміром, деякі оборонні підприємства мають розширити співпрацю з підрядниками, але водночас залишатися у власності держави.

Потрібен вдумливий підхід до визначення майбутнього деяких великих державних підприємств і компаній. Наприклад, я вважаю, що Нафтогаз у такому вигляді є недоречною структурою. Її можна спокійно розділити на окремі філіали й реалізувати приватним власникам. Звісно ж, лише на прозорих конкурсах», – каже щодо цього Ілля Несходовський.

Натомість Укрпошта, зважаючи на свою соціальну функцію, має залишатися у власності держави, одночасно активно конкуруючи з Новою поштою та іншими гравцями ринку, які надають відповідні послуги. Держава також має зберегти контроль над Укрзалізницею. Також експерт підтримує ідею її розділення на окремі підприємства за основними напрямами діяльності, що зробить управління залізничним господарством країни ефективнішим.

«Енергоатом – це підприємство з високим екологічним ризиком. Воно має залишатися у державній власності. Але на цей ринок, враховуючи технології, які є у світі, може заходити і приватний бізнес. Це підвищить і якість, і конкуренцію в енергетичній галузі. Тому приватизація майна, яке є у власності держави й належним чином нею не використовується, має бути невід’ємним складником Плану реформ», – упевнений Несходовський.

Поміж перших приватизаційних кроків експерти називають роздержавлення банківського сектору. Адже частка держави у банківській системі останнім часом суттєво зросла. І якщо ще можна певною мірою погодитися, що така концентрація додала стабільності цій системі в умовах війни, то в повоєнному житті такий стан речей негативно впливатиме на економічне відновлення.

Аналізуючи «приватизаційний блок» Концепту стійкості демократії, президент інвестиційної групи «Універ» Тарас Козак висловлюється доволі песимістично. Пояснює: без суспільного консенсусу в питаннях приватизації та унеможливлення інтересу чиновника у збереженні в держвласності якомога більших активів виконати відповідні плани нереально.

«У нас завжди є пояснення гальмуванню процесів роздержавлення: то пандемія, то війна, то несприятлива цінова кон’юнктура. Ключова причина цього – відсутність суспільного консенсусу стосовно того, що держави в економіці має бути менше. А це пов’язано, вважаю, як із патерналістськими настроями суспільства, якому «держава все винна», так і з відсутністю належної комунікації під час підготовки та втілення стратегічних документів. На думку більшості українців, все в країні має бути державним: банки, заводи, компанії... Чиновники ж, розуміючи, що відповідні стратегії відірвані від народу і хтозна як ним сприймаються, у підсумку цих планів не виконують. Плюс традиційний чиновницький інтерес: чим більше ти охороняєш, тим більше маєш. Тому активної політики роздержавлення з боку влади – так, щоб не на папері, а на практиці, – ми не бачимо», – наголосив економіст у коментарі Укрінформу.

Водночас Козак вважає, що визначальним для повоєнної відбудови країни буде не написання стратегій і планів, а здатність та бажання їх виконувати.

«В Україні завжди любили писати усілякі концепції й стратегії – на рівні уряду, парламенту, кожного центрального органу влади. Але більшість цих стратегічних планів, про важливість та життєву необхідність яких активно говорять у той чи той момент, так і не були втілені. Річ у тім, що політичний консенсус побудований у нас так, щоб створити ці стратегії і поступово (чи й одразу) про них забути. Були випадки, коли уряд наступного дня після ухвалення нової стратегії подавав до парламенту законопроєкти, що повністю суперечили визначеним нею підходам. Тобто, ситуативні інтереси чиновників превалюють над будь-якими стратегічними документами», – каже президент інвестиційної групи «Універ».

Тож загалом стратегування в Україні, за його висновками, стало формальністю. Для того ж, щоб будь-який план не залишався тільки переліком пунктів на папері, а реально працював, треба відійти від практики, коли великі програмні документи жодним чином не впливають на набір поточних рішень, які ухвалюють органи влади. Поки що ж після затвердження мети і завдань до конкретних кроків та інструментів їхнього досягнення справа доходить доволі рідко.

Без зміни традиції навіть найліпші плани не працюватимуть, – упевнені експерти. Тобто, паралельно з підготовкою Плану реформ вже варто думати про конкретні інструменти та рішення для виконання кожного його пункту.

Владислав Обух, Київ