Перезавантаження БЕБ: коли на нього чекати та що буде потім з Бюро
Поміж небагатьох депутатських поправок, підтриманих Верховною радою при розгляді в першому читанні проєкту бюджету-2024, – пропозиція про зменшення на 409 млн грн фінансування Бюро економічної безпеки та обмеження (із 4000 до 1400) максимальної кількості його співробітників. І це – не єдина неприємна для працівників БЕБ новина: схоже, у політичному та бізнес-середовищах стає все більше прибічників ідеї перезавантаження створеного лише позаторік правоохоронного органу.
ЩО НЕ ТАК ІЗ БЕБ: НАДТО СКЛАДНІ ЗАВДАННЯ, ХВОРОБИ РОСТУ ЧИ КАДРОВІ ПРОРАХУНКИ?
Необхідність перезавантаження пояснюють тим, що Бюро, мовляв, так і не стало передовсім аналітичною структурою, яка запобігає та протидіє економічним злочинам. Натомість, діючи силовими методами, нічим принципово не відрізняючись від колишньої податкової міліції з її тиском на бізнес та “масками-шоу”. Одна з ключових причин цього, за оцінками прибічників нової реформи, – формальний підхід до кадрових конкурсів (чи й їх повна відсутність за багатьма вакантними позиціями), унаслідок чого кістяк нового Бюро – це колишні посадовці тієї ж ліквідованої податкової міліції.
При цьому домовленостями з МВФ передбачене створення в Україні єдиного органу, який протидіятиме економічним кримінальним злочинам проти держави та ухиленню від сплати податків. За визначенням, ним має стати саме БЕБ. Але чи зможе Бюро у нинішньому вигляді виконувати таку функцію? Багато хто сумнівається.
Претензії до діяльності Бюро економічної безпеки почали з’являтися ледь не з перших днів його роботи. Навіть призначення першим керівником Бюро колишнього голови Державної фіскальної служби багато хто сприйняв у штики, незважаючи на те, що Вадим Мельник переміг у відкритому кадровому конкурсі.
Проте були й ті, хто вірив у майбутній успіх нової структури, яка, за законом, має орієнтуватися передовсім на аналітичну роботу. Тож від БЕБ чекали швидких результатів. Коли цього не сталося, армія критиків, природно, почала стрімко рости.
Заради справедливості, не варто забувати, що найважливіший період становлення нової інституції припав на початок масштабної російської агресії проти України. Це позначилося і на фінансуванні Бюро, й на його кадровому складі, і на функціоналі.
Але звинувачувати в усіх бідах лише війну також не варто. Приміром, проблеми з проведенням кадрових конкурсів для припливу “свіжої крові” ззовні та з непрозорістю призначень і “перетасувань” посадовців усередині структури – з’явилися ще до війни. Судячи з усього, не зникли вони й дотепер, а за деякими напрямами – навіть посилилися. Це помітили й міжнародні партнери України.
“БЕБ – найважливіший орган у сфері контролю за використанням фінансів, які вони (партнери) надають нам зараз і надаватимуть на відновлення. Це – орган номер один. І залишити цей напрям у тому стані, в якому він зараз, неможливо. Податкові міліціонери не повинні становити 80% персонального складу”, – пояснив голова парламентського комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев.
Зокрема, тема БЕБ знайшла відображення в Листі про наміри та в Меморандумі з МВФ про економічну й фінансову політику щодо нової програми розширеного фінансування для України від 24 березня 2023 року. Як зазначається, боротьба з ухиленням від сплати податків і посилення управління в податковій системі вимагають потужного наглядового органу, який може не тільки розслідувати фінансові та економічні кримінальні злочини проти держави, а й надавати незалежну аналітичну підтримку для виявлення схем і фактів ухилення від сплати податків.
“Зважаючи на це, готуємо зміни до Закону та реорганізацію БЕБ з метою чіткого визначення його функцій, відповідно до передового досвіду у цій сфері, посилення аналітичної складової та підпорядкування його Мінфіну. Для початку переглянемо правові засади діяльності БЕБ та розробимо прозорі процеси відбору персоналу і керівництва на конкурсній основі. Ми також посилимо вимоги до відбіркової комісії та запровадимо чіткий процес конкурсного відбору, упорядкуємо діяльність Ради громадського контролю при Бюро. Розробимо механізм атестації персоналу та впровадимо контрактну систему для працівників”, – ідеться в Листі про наміри.
Кілька кроків для цього зроблено. Втім, основних, пов’язаних з оновленням законодавства, суспільство наразі не дочекалося. Хоча й у фінансовому комітеті ВР, і в Мінфіні ще в квітні дали зрозуміти: правове підґрунтя для реформи планують затвердити до кінця цього року.
ПЕРЕЗАВАНТАЖЕННЯ БЕБ: ЗАКОНОДАВЧІ ІНІЦІАТИВИ
У середині жовтня парламентський комітет з питань фінансів, податкової та митної політики ухвалив за основу й рекомендував до розгляду в сесійній залі одразу два законопроєкти про перезавантаження БЕБ – №№ 10088 та 10088-1. Деякі положення документів відрізняються, але основні тотожні: проведення нового прозорого конкурсу на посаду керівника БЕБ (за значної участі в конкурсній комісії міжнародних експертів за прикладом НАБУ/НАЗК), атестація всіх чинних співробітників Бюро для оцінювання професійної компетентності, рівня знань та вмінь, професійної етики, доброчесності й наявності конфлікту інтересів.
Ключова підстава для реформування, як зазначається в Пояснювальній записці до першого законопроєкту, – те, що “з моменту створення БЕБ минуло майже два роки (офіційно Бюро запрацювало з 25 листопада 2021 року, – ред.), втім, очікуваної ефективності в роботі, прозорості, нульової толерантності до корупції цей новий державний орган не продемонстрував”.
Не надто зарадило й звільнення з 11 квітня цього року першого керівника БЕБ Вадима Мельника та призначення спочатку одного, а потім іншого виконувачів обов’язків директора Бюро. На кадровій політиці відомства це не позначилося: вакантні посади заповнювалися мляво і переважно людьми із “системи” – колишніми податковими міліціонерами та іншими силовиками.
“Керівництво БЕБ не забезпечило своєчасне формування кадрового складу, який укомплектовано лише на 20,6% від штатної чисельності (станом на 01.09.2023 року штат складав 827 працівників з необхідних 4000). Більшість особового складу центрального апарату Державної фіскальної служби України, який працював під керівництвом Мельника, після його звільнення, у зв’язку з ліквідацією органу, та призначення на посаду директора Бюро економічної безпеки України, було призначено до центрального апарату БЕБ, що дискредитує основну ідею та мету ліквідації податкової міліції. Йдеться про
докорінний перегляд підходів до методів роботи з бізнесом та протидії кримінальним правопорушенням, що посягають на функціонування економіки України. Натомість відбулося масове, фактично позаконкурсне переведення колишніх працівників податкової міліції до новоствореного органу”, – нагадують автори законопроєкту.
При цьому більшість “позасистемних” охочих працювати в Бюро до кадрових конкурсів (іноді – без пояснення причин) не допустили. Саме ж оцінювання кандидатів, за висновками парламентаріїв, було суб’єктивним. За майже два роки підхід до кадрового питання не змінився.
“За весь час діяльності Бюро економічної безпеки України не було оголошено жодного конкурсного відбору на керівні посади, всі керівники підрозділів призначались без конкурсів на посади тимчасових виконуючих шляхом просування по службі”, – йдеться в Пояснювальній записці.
До того ж, директор Бюро економічної безпеки призначав на посади гласних штатних співробітників людей, які не пройшли спеціальної перевірки відповідно до вимог антикорупційного законодавства.
Є претензії і до розбудови територіальних підрозділів БЕБ. Як зазначається, станом на 20 вересня 2023 року було створено теруправління Бюро лише в 7 областях (Київській, Волинській, Львівській, Одеській, Полтавській, Закарпатській та Чернівецькій) та в Києві.
“Таке вибіркове обрання регіонів для створення терпідрозділів ставить під сумнів неупередженість та об’єктивність особи, яка ухвалювала такі управлінські рішення, і порушує принципи створення та функціонування територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. Створення більшості територіальних управлінь лише в регіонах, де функціонують пункти пропуску через державний кордон, може свідчити про бажання встановити контроль над рухом товарів через митницю”, – вважають автори законодавчої ініціативи.
Вони також звертають увагу на вибірковий підхід до справ, що стають предметом розслідувань БЕБ. Іноді виникає дивна ситуація, коли провадження, що перебувають у сфері відповідальності Бюро, відкривають інші правоохоронні органи, і навпаки – коли “бебівці” “відбирають хліб” у колег, зокрема з НАБУ.
“Всупереч позиції Президента України, що всі “економічні” правопорушення мають розслідуватись єдиним органом досудового розслідування, 80% підслідних БЕБ кримінальних проваджень продовжують розслідувати інші органи, що дискредитує основну ідею створення Бюро”, – роблять висновок депутати.
Перший заступник голови фінансового комітету ВР Ярослав Железняк навів приклади: “Найбільш розслідуваними статтями БЕБ є: 212 “ухилення від сплати податків” (488 кримінальних проваджень); 204 “незаконне виготовлення і збут підакцизних товарів” (281 кримінальне провадження); 203-2 “незаконні азартні ігри” (123 кримінальні провадження). А ось за 8 статтями Кримінального Кодексу України, які належать до виключної підслідності БЕБ, за січень-вересень не зареєстровано жодного кримінального провадження”.
ПОЗИЦІЯ БЕБ: РЕАКЦІЯ ТА ПОЯСНЕННЯ
Незважаючи на такі закиди, Бюро економічної безпеки постійно присутнє в інформаційному полі, звітуючи про відкриті провадження та проведені обшуки і вилучення документів, грошей та інших матеріальних цінностей. Але прибічники ідеї перезавантаження БЕБ вважають: хоча в багатьох із цих випадків і йдеться про доволі резонансні розслідування, які точно обіцяють ініціаторам суспільну увагу й клікабельні заголовки у ЗМІ й соцмережах, – мова, як правило, про точкові удари. Натомість, за законом, завдання БЕБ – розв’язувати проблему в комплексі та за рахунок глибокої аналітики запобігати зловживанням.
Водночас у самому БЕБ звинувачення в “точковості” та збереженні старих “дореформенних” підходів до розслідувань послідовно відкидають. У листопаді минулого року Вадим Мельник, на той час директор Бюро економічної безпеки, в інтерв’ю Укрінформу наголошував на жорсткій боротьбі з тіньовим сектором – саме завдяки аналітичному підходу.
За словами нинішнього очільника (в.о. директора) БЕБ Андрія Пащука, попри видиму частину “айсберга” – повідомлення про викриття резонансних злочинів – у роботі Бюро превалює якраз аналітична складова. І сприяє цьому саме залучення на посади аналітиків та детективів досвідчених людей, яких не потрібно навчати з нуля.
“Людям без досвіду роботи у правоохоронних органах значно складніше. Відкриймо їм податкову базу і подивімось, скільки вони розбиратимуться із тим, як вона працює? Думаю, на це може й рік піти. Бо це зовсім інший прошарок баз даних. І скласти на основі цих баз податкової та митниці аналітичний продукт із зазначенням ризиків та поясненням процесів, що відбувалися, доволі складно. Мене критикуватимуть, але скажу, що навчатися треба раніше, а тут уже треба працювати! Аналітик повинен прийти та почати видавати продукт”, – переконаний Пащук.
Він, до речі, не погоджується і з оцінками щодо “масового залучення” до роботи в Бюро колишніх податкових міліціонерів. Насправді порахувати точний відсоток колишніх працівників податкової міліції складно.
“Я ставив завдання керівникові кадрового відділу порахувати тих, хто понад п'ять років був у її складі. Саме таких у нас 20%. Чому так? Бо я саме з власної практики знаю, що сформовані спеціалісти у вузьких сферах – це ті, хто має стаж понад 4-5 років. Після останніх конкурсів до нас багато перейшло з Національної поліції, прокуратури, Держбюро розслідувань”, – розповів посадовець.
Куди більшою, аніж кадрова проблема, він вважає відсутність у вітчизняному законодавстві низки важливих норм, які б унеможливлювали порушення – зокрема, в галузі виробництва й збуту підакцизних товарів.
“Ми неодноразово наголошували, що пільга щодо сплати акцизного податку при ввезенні сировини використовується злочинними угрупованнями для того, щоб отримати її неконтрольовані обсяги для виробництва. Хоча, з іншого боку, це спрощує життя легальному бізнесу. Тому ми неодноразово звертались і в профільний комітет парламенту, і в Мінфін стосовно того, що необхідно змінити підходи до адміністрування таких операцій. І тут аналітики БЕБ роблять чітко те, що так хотіли від Бюро бізнес та законодавці, – знайти, як витікають гроші з бюджету та чому казна їх недоотримує. Ми це знаходимо, звертаємось до депутатів. Далі необхідна їхня реакція у вигляді змін до законодавства”, – каже Андрій Пащук.
Він наводить приклади, коли сировина для виробництва підакцизної продукції довго накопичувалася, а потім раптово “псувалася”. Таким чином, підприємство декларує збитки, адже продукцію з такої сировини не виробили, відповідно, грошей від її продажу не отримали, а отже – акцизні збори сплачувати не мають. За висновками аналітиків, сумарно йдеться про еквівалент акцизного податку на 25 млрд грн. Це те, що недоотримала держава. Те ж стосується й маніпуляцій із кількістю витраченої для потреб виробництва електроенергії.
Натомість створення єдиної інформаційної системи, яка передбачена законодавством про БЕБ, допомогло б дистанційно контролювати усі ці процеси: на підставі даних про закуплену сировину, використані енергоресурси та низки інших показників – аналітик зможе “на відстані” робити висновки про потенційні порушення. І тоді на підприємства, які потраплятимуть до групи ризику, приходитимуть вже з фізичними перевірками.
Але для розбудови такої інформсистеми потрібні великі гроші. Саме цим у БЕБ і пояснюють пропозиції щодо збільшення фінансування роботи Бюро. “Ці кошти необхідні для завершення формування служби. А в разі фінансування на рівні 1,7 млрд грн (реальну річну потребу в БЕБ оцінюють у 4,5 млрд грн) ми зможемо виплачувати заробітні плати, відкрити два нові територіальні управління в регіонах, де зараз бачимо найбільше ризиків – у Вінницькій та Дніпропетровській областях. Але основна частина коштів – це все ж таки для побудови єдиної інформаційної системи, а ми навіть не можемо розпочати розробку проєкту”, – скаржиться Пащук.
МАЙБУТНЄ БЕБ: ПРОПОЗИЦІЇ БІЗНЕС-СПІЛЬНОТИ
За словами Ярослава Железняка, автори законопроєктів про перезавантаження Бюро економічної безпеки вже презентували свої пропозиції бізнес-спільноті та експертному середовищу. Більшість оцінок – на підтримку реформи.
“Сподіваємося, що перезавантаження БЕБ, переатестація вже призначених його працівників, а також передбачений незалежний аудит діяльності Бюро значно покращать інвестиційний клімат в Україні та призведуть до збільшення доходів бюджету не за рахунок посилення фіскального тиску на бізнес, а завдяки протидії схемам ухилення від оподаткування та ефективному розслідуванні економічних злочинів”, – йдеться в листі Спілки українських підприємців.
“За” ухвалення “бебівського” законопроєкту – і Європейська бізнес асоціація:
“Асоціація підтримує головну ідею проєкту Закону, що співробітники БЕБ повинні відбиратися на конкурсних засадах у декілька етапів без надання жодних переваг кандидатам, які наразі працюють у правоохоронних органах.
Для досягнення цієї мети треба забезпечити належне представництво громадськості в конкурсних комісіях БЕБ та передбачити дієві механізми громадського контролю при обранні й звільненні працівників Бюро включно з перевіркою на доброчесність”.
Приблизно такі ж оцінки містяться й у відозвах інших впливових бізнес-об’єднань – Американської торговельної палати в Україні, Української ради бізнесу, Асоціації платників податків України, Торгово-промислової палати України, Всеукраїнської аграрної ради.
Усі ці організації пообіцяли сприяння при підготовці узгодженого законопроєкту про реформування БЕБ до другого читання в парламенті. Таку ж підтримку обіцяють і провідні економічні аналітичні центри – CASE Ukraine, Інститут податкових реформ, Центр економічної стратегії, Інститут соціально економічної трансформації, Центр економічної стратегії, Інститут економічних досліджень та політичних консультацій, Інститут аналітики та адвокації, DiXi Group та інші.
Ярослав Железняк сподівається, що завдяки такому консенсусу і спільній роботі – на виході вдасться отримати збалансований документ, втілення якого гарантує реальну реформу у цій важливій сфері. Влада, за його оцінками, також підтримує реформування БЕБ, про необхідність перезавантаження якого говорили і Президент, і урядовці, й посадовці Офісу глави держави. Є й схвальні висновки профільних парламентських комітету та ТСК.
“Залишилися тільки народні депутати, про чию думку ми дуже скоро дізнаємось. Але сподіваюся, що тут колеги точно не підведуть?”, – підсумовує парламентарій.
Коли законопроєкти №№10088 та 10088-1 внесуть до порядку денного пленарних засідань, поки що не відомо. Сподіватимемося, реформу не відкладатимуть “під ялинку”.
Владислав Обух, Київ
