Війна в Україні та майбутнє зеленої трансформації сільського господарства в ЄС? Міркування з погляду політичної економії

Повномасштабне російське вторгнення в Україну 24 лютого 2022 року та подальша ескалація війни стали перевіркою реальністю для дотеперішніх переконань та політики Європейського Союзу (ЄС) і його країн-членів. Особливо це стосується «зеленої» трансформації економіки ЄС, передбаченої Європейським зеленим курсом 2019 року. «Зелена угода» (Green Deal) також охоплює агросектор, пов’язаний із нею стратегією «Від ферми до столу» (Field to Fork – F2F) та Стратегію біорізноманіття, ухваленими в травні 2020 року. Оскільки Україна та росія є двома основними виробниками сільськогосподарської продукції, бойові дії стримують виробництво й постачання сільгосппродуктів та мають далекосяжні наслідки для глобальної продовольчої безпеки.

ГЛОБАЛЬНА ПРОДОВОЛЬЧА БЕЗПЕКА ПІД ЗАГРОЗОЮ

І Україна, і росія успішно трансформували свої агропродовольчі галузі після розпаду Радянського Союзу, перетворившися з одного з найбільших нетто-імпортерів зерна в 1970-х та 1980-х роках на великих експортерів, особливо зернових. Наразі майже третина пшениці, що торгується у всьому світі, надходить з України та росії, як і 15% кукурудзи та аж дві третини соняшникової олії.

Не дивно, що скорочення пропозиції на світових агроринках та подальше підвищення цін на продовольство через часткове «випадіння» цих двох великих виробників загрожує продовольчій безпеці, головно для країн цз низьким рівнем доходу на Близькому Сході, у Північній Африці та Південній Азії, де люди витрачають значну частку доходів на харчування. Ці країни є особливо залежними від імпорту продовольства з воюючих країн.

Для пом’якшення цієї ситуації глобальне сільськогосподарське виробництво має підвищити продуктивність, щоб підтримувати глобальні запаси продовольства на високому рівні – як до цього закликає Міжнародний дослідницький інститут продовольчої політики (IFPRI). У вільному ринковому середовищі це відбувалося б відносно легко, оскільки вищі ціни на продукти харчування, спричинені дефіцитом, спонукають інших гравців заповнювати прогалини, нарощуючи власне виробництво. Країни ЄС є очевидними кандидатами в цьому сенсі, зважаючи на дуже хороші природні умови для розвитку сільського господарства. Однак реформи Спільної сільськогосподарської політики (CAP) ЄС від 2014 року (та їхній зв’язок із Зеленою угодою 2020 року), які роблять чіткий акцент на екологізації сільського господарства, фактично є стримуючими факторами збільшення агровиробництва в країнах-членах ЄС. Їхні положення серйозно обмежують свободу дій і права приватної власності. Вони зобов’язують до 2030 року різко скоротити використання пестицидів і гербіцидів на 50% та добрив на 20%, залишити під паром принаймні 4% орних земель, збільшити загальну площу сільськогосподарських земель ЄС під органічне землеробство до 25% та обмежити використання сільськогосподарських угідь з метою захисту біорізноманіття.

Проблема цих обмежень — те, що вони знижують продуктивність та значно збільшують землекористування. Тож переосмислення сільськогосподарської політики ЄС є виправданим для забезпечення глобальної продовольчої безпеки. Це, зі свого боку, вимагає, щоб ключові політичні актори в державах-членах та на рівні ЄС сприймали війну як зовнішній чинник, який є достатньо сильним, щоб зрушити політичні пріоритети в цьому напрямку, та водночас значно послаблює вкорінені групи інтересів так, щоб відкрилося «вікно можливостей» для змін і ним могли скористатися розробники політики.

РЕАКЦІЇ ТА ІНТЕРЕСИ

У CAP інституції ЄС визначають загальні рамки агрополітики та її цілі, тоді як країни-члени можуть обирати заходи для досягнення цих цілей. Отже, будь-яке переосмислення зеленого порядку денного для сільського господарства ЄС має ініціюватися та схвалюватися у Брюсселі. І Брюссель справді відреагував на війну. У липні 2022 року Комісія ЄС та Європарламент погодили тимчасово призупинити на рік дію положень стратегії «Від ферми до столу», яка зобов’язувала сільгоспвиробників дотримуватися принципу сівозміни та залишити під паром чотири відсотки орних земель, щоб вони могти вирощувати більше зерна. У лютому 2024 року дію положення про виведення 4% земель під пар було призупинено ще на один рік.

Найбільш потужною економікою та одним із найвпливовіших членів ЄС є Німеччина. Крім того, у ній рішучість урядів та громадської думки брати на себе ініціативу в просуванні зеленої трансформації завжди була особливо сильною. Йдеться не лише про нинішній федеральний «світлофорний» коаліційний уряд на чолі з канцлером Олафом Шольцом з його міцним зеленим партнером по коаліції, а й про попередні християнсько-ліберальні уряди та великі коаліційні уряди, очолювані Ангелою Меркель. Вже тоді вони просували зелену трансформацію сільського господарства. Нинішній коаліційний федеральний уряд із зеленим міністром сільського господарства Джемом Оздеміром має лише одне бажання – ще рішучіше продовжувати цей курс. Менше з тим, міністр здебільшого дотримувався пропозицій Єврокомісії, а також призупинив для Німеччини правила сівозміни та обов’язкове виведення під пар сільськогосподарських угідь на 2023 рік, а потім знову на 2024 рік, хоча й неохоче. Це була болюча поступка для Зелених. Очолюючи не лише Федеральне міністерство продовольства та сільського господарства, а й Федеральне міністерство навколишнього середовища, охорони природи та ядерної безпеки та Федеральне міністерство економіки та захисту клімату, Партія Зелених сподівалася прискорити зелену трансформацію всієї економіки. Війна в Україні несподівано порушила ці плани, принаймні поки що.

Однак призупинити не означає скасувати. Глибший аналіз інтересів показує, що досі основні інституції ЄС не ставили під сумнів Зелену угоду для сільського господарства. Війна змусила їх лише тимчасово відхилитися від шляху екологізації, тоді як довгострокове зобов’язання просувати зелену трансформацію залишалося незмінним станом на кінець 2023 року. Те саме здебільшого можна спостерігати в Німеччині. Поки що жодна з політичних партій – як у нинішньому німецькому коаліційному уряді, так і в опозиції, за винятком Альтернативи для Німеччини (AfD), – не ставить під сумнів зелену трансформацію.

Водночас колись потужна асоціація німецьких фермерів (DBV) втратила вплив на формування аграрної політики та громадської думки природоохоронних організацій та організацій з розвитку. Насправді лобі німецьких фермерів розкололося. Незважаючи на те, що DBV закликала переглянути поточну стратегію агрополітики, вона не закликає до повного скасування Зеленої угоди для сільського господарства, а лише вимагає менш утопічних цілей. Критика цього лунає з боку нової фермерської групи інтересів під назвою «Landschafft Verbindung (LsV)», яку було засновано у 2019 році у відповідь на дедалі суворіші правила екологізації сільського господарства в Німеччині. Вона вже організовувала «тракторні демонстрації» у різних містах Німеччини проти планів та вимог екологізації, зробивши продовольчу безпеку абсолютним пріоритетом агрополітики. Натомість асоціації органічного землеробства, а також екологічні групи та групи з розвитку, лобіюють проти скасування екологічних обмежень, виступаючи за дотримання зеленого порядку денного.

ПЕРСПЕКТИВИ

Ближче до кінця 2023 року такий політичний розклад сил не містив ознак того, що поточний курс сільськогосподарської політики ЄС на посилення екологізації може бути порушено найближчим часом. Натомість головні політичні гравці, здавалося, тягнули час, сподіваючись продовжити зелену трансформацію після закінчення війни в Україні. Наразі такій позиції сприяє покращення ситуації на світових аграрних ринках завдяки збільшенню виробництва іншими постачальниками. Проте впродовж першої половини 2024 року з’явилися ознаки зростання невдоволення Зеленою угодою серед населення, що змусило Єврокомісію піти на поступки.

Однією із ознак невдоволення стали протести фермерів, підтримувані іншими самозайнятими особами та працівниками транспортної галузі, що поширилися кількома країнами-членами ЄС із грудня 2023 року. Фермери в ЄС виступають проти дедалі суворіших екологічних правил, які зв’язують їм руки щодо збільшення виробництва. Водночас вони стикаються з вищими витратами на енергоресурси та посиленням конкуренції з боку імпорту з країн, що не входять до ЄС, особливо з України, за безмитною схемою, запровадженою після вторгнення росії у 2022 році, коли на фермерів не розповсюджуються такі самі суворі правила, як у ЄС. Водночас, протестувальники не помічають значний вплив, який чинить росія на світові аграрні ринки, зокрема зерна. Оскільки агропродовольча продукція не підпадає під санкції, накладені на росію Заходом, у 2023 році європейські країни все ще імпортували суттєву частку зерна з росії, а не з України.

Ще однією ознакою є результати виборів до Європейського парламенту 9 червня 2024 року, на яких суттєву кількість голосів у деяких країнах-членах набрали партії правого політичного спектру з їхньою критичною позицією щодо посилення централізації в ЄС загалом та Зеленої угоди зокрема. Фермерські протести вже спонукали Європейську комісію відступити від деяких своїх цілей та поступитися у питанні скорочення використання пестицидів та зобов’язанні залишити сільськогосподарські угіддя під паром ще на рік.

У квітні 2024 року Euractiv повідомив, що в проєкті CAP на період 2024-2029 років пріоритетом є продовольча безпека, а не сталий розвиток. Наразі неясно, чи вказує це на початок поступового скасування порядку денного екологізації сільського господарства. Будь-яка інтервенціоністська економічна політика створює переплетіння політичних та економічних інтересів, що підтримують постійний пошук та отримання ренти та двосторонній рух між політичною та економічною елітами. Те саме робить і зелений порядок денний в ЄС та Німеччині. Згідно з підходом політичного капіталізму Рендалла Голкомба, такі системи взаємної вигоди зазвичай є досить стабільними, оскільки маса людей, які виграли б від іншої політики, має набагато вищі витрати на самоорганізацію порівняно з індивідуальними вигодами від організації, аніж усталені еліти. У червні 2024 року в ЄС ця стабільність, здається, принаймні почала хитатися.

Що буде далі, залежатиме від того, як політичні лідери ЄС відреагують на результати виборів до Європарламенту. У самому новому парламенті ЄС кардинальних змін очікувати не доводиться. Тоді як для Зелених втрати стали драматичними, дві дотепер домінуючі парламентські групи – Європейська народна партія та Прогресивний альянс соціалістів і демократів – залишаться найбільшими фракціями та, ймовірно, дотримуватимуться статус-кво.

Те, як зміниться більшість у найпотужнішому політичному органі ЄС, Європейській раді, зборах національних лідерів 27 країн-членів, залежить від результатів майбутніх національних виборів, зокрема у двох найбільших державах-членах – Франції та Німеччині. В обох країнах нинішні правлячі партії втратили значну кількість голосів на виборах до ЄС, що спонукало президента Франції Еммануеля Макрона призначити позачергові вибори на кінець червня 2024 року, тоді як наступні федеральні вибори в Німеччині мають відбутися за рік. Зважаючи на стагнацію економічного зростання та завеликі обмеження особистої свободи в ім’я боротьби зі зміною клімату, наратив щодо екологізму кліматичної катастрофи та передбачуваний шкідливий вплив капіталізму на довкілля, схоже, втратили певну підтримку в обох країнах. Це робить вірогідними урядові зміни, які можуть іще більше «пом’якшити» амбіційну для економіки ЄС екологізацію, включно із сільським господарством, що зі свого боку матиме наслідки для України.

НАСЛІДКИ ДЛЯ УКРАЇНИ

ЄС зазвичай націлений на збільшення витрат конкурентів шляхом експорту свого соціально та екологічно виправданого надмірного регулювання до нових держав-членів з метою захисту конкурентоспроможності своїх старих членів. Ухвалення Зеленої угоди, рекомендоване низкою вчених для України, також має подібний ефект. Однак у разі пом’якшення правил екологізації ефект від підвищення витрат конкурентів буде послаблений, і Україна зможе ще більше оптимізувати продуктивність та експортні показники свого сільського господарства й усієї економіки. Приклад інтеграції Західної Німеччини після Другої світової війни до тогочасної Європейської економічної спільноти підтверджує можливість такої перспективи. Інтеграція дозволила розширити виробництво Західної Німеччини, а отже – отримати економію на масштабі. Зростання продуктивності, у свою чергу, сприяло підвищенню заробітної плати та соціального добробуту населення.

Україна вже переорієнтувала свій експорт зернових культур, зокрема пшениці, з регіону MENA (Близький схід та Північна Африка) до ЄС. Після повного вступу та з реформованою Спільною сільськогосподарською політикою, яка надає пріоритет продовольчій безпеці, Україна зможе ще більше розкрити власний потенціал і таким чином зробити не лише себе, а й розширений ЄС, глобальним гравцем на ринках агропродовольчої продукції. Само собою зрозуміло, що у безперервних зусиллях адаптувати виробничі процеси до потреб ЄС та світового ринку українські компанії мають використовувати найбільш ефективні технології, у тому числі з погляду захисту навколишнього середовища. Однак украй важливо, щоб ці технології також були економічно життєздатними. Як показав лауреат Нобелівської премії з економіки 1974 року Ф.А. Гаєк, якими мають бути ці технології, можна найбільш надійно визначити лише за допомогою вільної ринкової конкуренції та її функції процедури відкриття, а не через «удаваність знання» політичних акторів, що домінує в Зеленій угоді ЄС.

Автори:

Юрген Вандель, доктор наук, науковий співробітник відділу аграрних ринків, маркетингу та світової аграрної торгівлі Інституту аграрного розвитку у Центральній та Східній Європі ім. Лейбніца (IAMO), м. Галле, Німеччина

«Вокс Україна»

«VoxUkraine» – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства