Відкритість чи допомога армії? Що впливає на довіру до місцевої влади
Чи існує криза довіри до місцевих інституцій, яка може вплинути на їхню стійкість?
Загальна довіра в суспільстві та довіра до формальних інститутів є ключовим фактором політичної стабільності та економічного процвітання сучасних демократій (Fukuyama, 1996). Довіра також може бути важливим чинником підвищення стійкості суспільства до великих криз (Longstaff and Yang, 2008). Та осінь 2023 року запам’яталась багатьом погіршенням ставлення населення та активістів до дій місцевої влади, масовими акціями протесту в обласних центрах проти недоцільного використання коштів громад та недостатньої допомоги армії. Чи існує криза довіри до місцевих інституцій, яка може вплинути на їхню стійкість? Як оцінюють взаємодію з ОМС активісти та чи питання до влади виникли тільки восени 2023 року?
У матеріалі «Вокс Україна» дослідники Центру соціологічних досліджень Андрій Дарковіч та Валентин Гацко навели результати опитування громадських активістів – їхню думку щодо взаємодії з місцевою владою та довіри до неї. Це показує, що з початку повномасштабного вторгнення зростання підзвітності й прозорості місцевої влади, а також залучення громадян до ухвалення рішень, підтримували довіру до місцевої влади, незважаючи на погіршення економічної ситуації та неефективний розподіл ресурсів у громадах.
Опитування проведене в рамках спільного проєкту Центру Соціологічних Досліджень, Децентралізації та Регіонального Розвитку KSE Institute та London School of Economics and Political Science в рамках програми PeaceRep.
ДИЗАЙН ОПИТУВАННЯ
Наше дослідження не репрезентативне, але показує основні тренди та риси співпраці з владою в роботі активістів.
Для дослідження ми зібрали мережу місцевих активістів із 40 територіальних громад, що знаходяться у 19 областях із усіх макрорегіонів України (див. мапу 1), для регулярного збору даних. Цей підхід було обрано з кількох причин: (1) складність побудови репрезентативної вибірки в умовах тотальної війни; (2) потреба в детальному розумінні місцевого контексту, якого важко досягнути лише за допомогою великої вибірки; (3) необхідність поєднання якісних і кількісних методів дослідження.
Для участі в опитуванні ми намагалися відібрати таких мешканців громад, які можуть оцінити соціально-економічну та безпекову ситуацію у своїх громадах, а також практики управління місцевої влади. Основними вимогами до респондентів було проживання в громаді щонайменше рік до повномасштабного вторгнення та активна участь у житті громади, наприклад, у соціальних, волонтерських чи інших проєктах. Загалом в опитуванні взяли участь 118 активістів, по 2-3 від кожної представленої громади. 13% респондентів були з південних областей, 15% — із північних.
Ми провели опитування у березні 2023, а у серпні провели 20 глибинних інтерв’ю з обраними активістами для більш детального розуміння викликів, із якими вони стикаються.
Мапа 1. Громади, в яких проживають респонденти
Примітка: надалі у звіті до міських громад (urban) ми відносимо міста, які на цій мапі позначені рожевим кольором, а до сільських громад — селищні та сільські громади, позначені на мапі блакитним та зеленим кольорами відповідно.
ДОВІРА ДО МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ СТАБІЛЬНО ВИЩА, НІЖ ДО ЦЕНТРАЛЬНОЇ
Довіра має вирішальне значення для легітимності влади та задоволеності населення діями інституцій, вона сприяє дотриманню правил та посилює демократичний процес і громадянську активність (Hetherington,1998; Levi and Stoker, 2000; Catterberg and Moreno, 2006; Bjørnskov, 2010; Hetherington and Husser, 2012; Bjørnskov, 2019).
У наукових роботах поширена думка, що громадяни вважають місцеві органи влади більш надійними, ніж центральні органи влади. (Nye, 1997). Цю тезу ми бачимо і в останній хвилі опитування OECD, де місцеві органи влади в середньому користуються вищим рівнем довіри населення (46,9%), ніж національні уряди (41,4%), а також національні законодавчі органи — конгреси та парламенти (39,4%) — або політичні партії (24,5%).
В Україні також принаймні з 2002 року довіра до місцевої влади майже завжди була вища, ніж до центральної (рис. 1). А з початком децентралізації ця довіра значно виросла. Arends et al (2023) показали, що в громадах, у яких децентралізація була проведена ще у перші роки реформи, значущо вища довіра до місцевої влади порівняно з громадами, де реформа була проведена пізніше.
Рисунок 1. Довіра до місцевої та центральної влади в Україні, 2002-2020 рр.
Примітки: На графіку з дослідження Arends et al (2023) відображено частку респондентів, які повідомили, що частково або повністю довіряють місцевим органам влади (суцільна лінія) та національному уряду (пунктирна лінія) в Україні. Дані взяті з Моніторингу Інституту соціології НАНУ, який включає в середньому 1800 респондентів на рік. Питання, на яке потрібно було надати відповідь за п’ятибальною шкалою, звучало так: «Наскільки Ви довіряєте місцевій/центральній владі?».
Повномасштабне вторгнення ненадовго змінило цю ситуацію: так, за даними КМІС, у жовтні 2022 року уряду та Верховній Раді довіряли 74% та 58% українців відповідно, тоді як місцевій владі — 50%. У жовтні 2023 року показники довіри до місцевої влади залишилися незмінними, тоді як довіра до уряду та парламенту впала до майже довоєнних рівнів — 39% та 21% відповідно. Тобто довіра до місцевої влади малочутлива до криз, адже схожі показники довіри були й у попередні роки.
ПРИЧИНИ ВИЩОЇ ДОВІРИ ДО МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ
Однією з причин зростання довіри до місцевої влади може бути поліпшення якості публічних послуг у громадах, яке є наслідком децентралізації — адже саме ця реформа водночас створила стимули для місцевої влади підвищувати якість послуг і надала для цього ресурси. Другою причиною можуть бути різні підходи до оцінювання якості роботи місцевої та центральної влади. Розглянемо ці причини детальніше.
ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ
Наші респонденти відзначили позитивні зміни в деяких процесах у громаді, спричинені реформою децентралізації (рис. 2). Переважна більшість респондентів відзначили позитивний вплив децентралізації на підвищення доступності та якості адміністративних послуг, покращення соціальних і культурних аспектів життя громади, збільшення можливостей громадян впливати на рішення влади та підвищення якості інфраструктури. З іншого боку, більшість вважає, що децентралізація не підвищила економічний добробут мешканців громади та не змогла подолати корупцію.
Рисунок 2. Оцінка результатів реформи децентралізації. Відповідь на запитання «Наскільки ефективною була реформа децентралізації у досягненні таких результатів у вашій громаді?»
Примітка. Респонденти могли обрати одну з відповідей: «1 — дуже неефективна, 2 — скоріше неефективна, 3 — скоріше ефективна, 4 — дуже ефективна». На графіку показані середні оцінки.
«Я думаю, що децентралізація мала вплив. Незважаючи на всі ризики, цей вплив був позитивним. Коли ми дозволяємо місцевим жителям робити речі так, як їм потрібно, то спочатку можуть виникнути проблеми, але згодом вони навчаться, і все відбувається краще. За більшістю питань навчання вже відбулося», — активістка з міської громади Вінницької області.
Серед позитивних аспектів реформи респонденти відзначили збільшення бюджету громад внаслідок запровадження нових місцевих податків, доступність органів місцевої влади, підвищення оперативності та ефективності вирішення місцевих проблем, а також різке зростання залучення місцевого населення.
РІЗНІ ПІДХОДИ ДО ОЦІНКИ МІСЦЕВОЇ ТА ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВЛАДИ
Іншою причиною вищої довіри до місцевої влади може бути те, що громадяни формують довіру до місцевої та центральної влади на основі різних факторів (Jennings, 1998). Так, громадяни оцінюють центральні органи влади з точки зору економічної ефективності, тобто якості надання публічних послуг (Jennings, 1998) та задоволеності станом економіки (Nye, 1997), а від місцевих органів влади більше очікують підзвітності та можливості участі (Jennings, 1998).
Базуючись на цій теоретичній рамці, у своєму опитуванні активістів ми сформулювали три блоки запитань, які дозволяють оцінити «Задоволеність економічною ситуацією та економічну ефективність влади», «Підзвітність і прозорість місцевої влади», а також «Можливості участі в ухваленні рішень на місцях».
Оскільки рівень довіри до місцевої влади у 2021-23 роках практично стабільний, ми очікуємо побачити або стабільність цих трьох компонентів або різноспрямовані зміни в них (тобто зниження одного показника компенсується підвищенням іншого). Далі розглянемо кожен із блоків запитань детальніше.
МОЖЛИВОСТІ УЧАСТІ В УХВАЛЕННІ РІШЕНЬ
Місцеві активісти — учасники нашого дослідження зазначили, що місцева влада зараз охочіше співпрацює з організаціями громадянського суспільства, ніж до повномасштабного вторгнення. Наприклад, до вторгнення лише в 11 із 40 громад ОМС зустрічалися з представниками громадянського суспільства принаймні раз на місяць, а після вторгнення зустрічі щомісяця або частіше проводяться у половині громад (20 із 40 громад — рис. 3).
Про взаємодію громадських організацій з органами влади у перші півроку після початку повномасштабного вторгнення ви можете прочитати у звіті Вокс Україна «Адаптуйся або зникни. Вплив коронавірусних обмежень на комунікаційну активність ГО в Україні та Європі. Доповнено розділом про вплив повномасштабної війни на ГО в Україні» (2022).
«На мою думку, в нашій громаді є покращення тільки завдяки тому, що працюють ОГС, і вони почали тісно співпрацювати з владою, тобто влада почала бути відкритою до співпраці з ОГС», — респондент із міської громади Чернігівської області.
Рисунок 3. Частота комунікації між місцевою владою та організаціями громадянського суспільства.
Покращилась, на думку активістів, і ситуація із залученням жителів до життя громади та ухвалення рішень. Так більшість громад залучали бізнес або громадськість до вирішення проблем, спричинених повномасштабним вторгненням (рис. 4). Значно виросла співпраця місцевої влади практично з усіма дотичними організаціями. На першому місці, зрозуміло, армія та силові структури, за ними — волонтери та міжнародні організації. Сподіваємося, ця співпраця залишатиметься на високому рівні.
Рисунок 4. Зміна рівня співпраці між місцевою владою й такими суб’єктами (на основі відповідей респондентів).
Примітка. Світліші кольори позначають ситуацію до вторгнення, темніші — після вторгнення
Цікаво, що про збільшення залучення частіше повідомляли в сільських громадах та на Заході, рідше — на Півночі та Півдні. На жаль, залучення переважно обмежувалось інформуванням зацікавлених сторін, яке згадували вдвічі частіше (61% активістів) порівняно з наступним за поширеністю залученням місцевих активістів як виконавців або координаторів проєктів (31% активістів) — таблиця 1.
Таблиця 1. Залучення до вирішення критичних проблем громади. Відповіді на запитання: «Пригадайте одну з критичних проблем, до вирішення якої місцева влада залучила громадськість або бізнес під час повномасштабної війни. Вкажіть, як саме ви брали участь у її вирішенні?»
Примітка. Формулювання взяте з опитування Гусс і Койдель «Потреби та пріоритети місцевої влади в Україні: надання послуг під час війни та післявоєнного відновлення»
Активісти у сільській місцевості менш активно, ніж у містах, звертали увагу органів влади на проблеми, проте дещо активніше обмінювалися з ними баченням щодо вирішення проблем. На жаль, обмін таким баченням не відбувався у деокупованих громадах, при тому, що втіленням проєктів у них громадські активісти займалися активніше, ніж у тилових громадах.
Попри згадані позитивні тенденції ми бачимо і явні проблеми. Так, у глибинних інтерв’ю респонденти зазначили, що вони часто стикаються з труднощами у співпраці з місцевою владою через брак знань про методи співпраці.
«…у людей збільшилася кількість запитів, кількість проблем, вони хочуть розібратися з тим, як собі допомогти, але не завжди мають для цього навички. Програми навчання про те, як точково долучатися, вже проводяться з певних тематик. Але все одно знань недостатньо для того, щоб діяти. Все одно рішення, як правило, ухвалює голова ОТГ, але не всі голови є комунікабельними. До деяких не можна просто прийти; треба розуміти, як написати запит чи офіційне звернення», — активістка з міської громади Чернігівської області.
Крім того, обидві сторони стикаються з проблемами, пов’язаними з урахуванням різних точок зору, попередніми конфліктами та розбіжностями у підходах.
«Саме у співпраці з цими бюрократизованими міськими організаціями і виникають труднощі, тому що місцева влада, зокрема, в особі мера, монополізувала роботу у волонтерській сфері та намагається задушити будь-кого, хто намагається займатися волонтерською діяльністю. Звісно, ніхто не забороняє нам плести сітки, возити гуманітарну допомогу від себе як організації, але про жодну співпрацю чи підтримку не йдеться», — активістка з міської громади Дніпропетровської області.
ПРОЗОРІСТЬ ТА ПІДЗВІТНІСТЬ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ
За результатами опитування, в більшості громад ми бачимо незначне зменшення, на думку активістів, поширеності практик корупції та непотизму з початку війни (рис. 5). Гірша ситуація у міських громадах та громадах півночі, центру і півдня. Статистично значущим таке зниження є за рахунок сільських та тилових громад. На це впливають два основні фактори: висока поширеність корупції до війни, тому будь-яка позитивна зміна буде достатньо відчутна, та загальна ситуація зі зміною патернів інформування населення.
Рисунок 5. Наскільки поширені неетичні практики в громадах
«Оцініть, будь ласка, наскільки поширеними у вашій громаді були такі явища до повномасштабного російського вторгнення і наскільки поширеними вони є зараз?»
Примітка. Респонденти могли обрати оцінку від 1 до 4, де 1 — зовсім не поширені, 4 – дуже поширені. На графіку показані усереднені відповіді респондентів
* зміни статистично значущі на рівні p < 0.05
ЗАДОВОЛЕНІСТЬ ЕКОНОМІЧНОЮ СИТУАЦІЄЮ ТА ЕКОНОМІЧНА ЕФЕКТИВНІСТЬ ВЛАДИ
На довіру до влади та її політик сильно впливають задоволеність економічною політикою та загальною економічною ситуацією. Зрозуміло, що загальні економічні умови в країні з початку повномасштабної війни сильно погіршились, що відчули на собі й активісти, яких ми опитували: виросла вартість оренди житла та вартість життя, знизився дохід людей (рис. 6).
Рисунок 6. Порівняння сприйняття економічних умов
Примітка. Респонденти могли дати відповіді від 1 до 10, де 1 — дуже погані, 10 – дуже добрі. На графіку показані середні оцінки
Як видно з рис. 7, відчутним виявилось і падіння доступності найбільш необхідних базових благ та послуг послуг у громадах, за деякі з яких напряму відповідальна місцева влада (звісно, далеко не завжди у падінні доступності послуг винна місцева влада, однак, ми запитували у активістів про їхнє сприйняття доступності таких послуг).
Рисунок 7. Зміни в доступності (наявності та ціні) інфраструктури та публічних послуг.
«Як би Ви оцінили доступність (наявність та вартість) таких об’єктів інфраструктури та публічних послуг у Вашій громаді зараз у порівнянні з тим, що було до повномасштабного російського вторгнення?»
Крім того, на думку наших респондентів, ефективність економічних рішень місцевої влади після вторгнення знизилася (рис. 8). Отже, протести проти неефективного розподілу коштів справді можуть бути обгрунтованими.
Рисунок 8. Оцінка економічної ефективності ОМС
«Наскільки ефективно, на Вашу думку, місцева влада створювала умови для економічного розвитку та управляла місцевим бюджетом до повномасштабного вторгнення та зараз?»
Примітка. Респонденти могли обрати оцінку від 1 до 10, де 1 — абсолютно неефективні, 10 — дуже ефективні. На графіку показані середні оцінки.
* зміни статистично значущі на рівні p < 0.05
Зниження оцінки економічної ефективності відбулося для всіх громад, але найбільше – для деокупованих та прифронтових.
Респонденти з сільських громад оцінюють економічну ефективність місцевої влади вище, а її зниження після вторгнення вважають нижчим, ніж респонденти з міських громад. На нашу думку, це може бути пов’язано із вищою вимогливістю активістів до влади великих міст через більшу спроможність і розміри їхніх бюджетів та більшу готовність до публічних акцій серед міських жителів. На користь цієї думки свідчить те, що у відкритих запитаннях та глибинних інтерв’ю активісти найчастіше наводили як приклад неефективності місцевої влади недостатню допомогу ЗСУ або відсутність такої допомоги. Водночас лідерами з допомоги армії дронами є громади обласних центрів, таких як Дніпро (68 млн грн), Луцьк (14 млн грн), Лисичанськ (13 млн грн), Івано-Франківськ (9 млн грн).
Втім, місцеві бюджети доволі сильно обмежені у своїх можливостях допомагати армії, про що ми писали раніше.
ВИСНОВКИ
Попередні дослідження показали, що на довіру до місцевої влади може впливати децентралізація — у громадах, які раніше приєдналися до реформи, довіра до місцевої влади вища. Втім, інші дослідження припускають, що довіру до місцевої та центральної влади не можна прямо порівнювати, оскільки, формуючи своє сприйняття довіри, респонденти можуть оперувати різними критеріями.
Ми припустили, що цими критеріями є «підзвітність і прозорість місцевої влади», «можливості участі в ухваленні рішень місцевою владою» та «задоволеність економічною ситуацією та економічна ефективність влади», та отримали оцінки місцевих активістів за цими критеріями до та після повномасштабного вторгнення. Відповідно до наших припущень, сприйняття економічної ефективності рішень влади знизилося, тоді як показники прозорості та залученості виросли. Загалом це зберегло показник довіри до місцевої влади на рівні приблизно 2021 року.
Важливо розуміти, що формує довіру до місцевої влади, та вимірювати її. Адже довіра до місцевих інституцій — це одна з ключових складових стійкості громади. У багатьох країнах світу використовується такий інструмент як індекс сприйняття стійкості громади (Index of Perceived Community Resilience – IPCR), в якому довіра до місцевої влади та загальна довіра між мешканцями є ключовими складовими.
Висока довіра до влади дає змогу швидко проводити кризові політики та підвищує ефективність цих політик. В реаліях повномасштабної війни з різними типами шоків значне погіршення «підзвітності й прозорості місцевої влади» та «можливості участі в ухваленні рішень» може призвести до значного падіння довіри. Тому важливо відстежувати ці показники та відповідно коригувати комунікацію та співпрацю місцевої влади з громадянами та організаціями.
Наступні оцінки цих показників активістами ми плануємо отримати у другій та третій хвилі дослідження, які будуть проходити у листопаді-грудні 2023 та березні-квітні 2024 в рамках проєкту Центру Соціологічних Досліджень, Децентралізації та Регіонального Розвитку KSE Institute та London School of Economics and Political Science в рамках програми PeaceRep.
Автори:
Андрій Дарковіч, Дослідник Центру соціологічних досліджень, вивчення децентралізації та регіонального розвитку KSE Institute
Валентин Гацко, дослідник Центру соціологічних досліджень, вивчення децентралізації та регіонального розвитку Київської Школи Економіки, аспірант факультету соціології КНУ імені Тараса Шевченка
VoxUkraine – аналітичний центр, який досліджує розвиток економіки, державного управління, суспільних та реформаторських процесів.