Чи є в Європи можливості одноосібно підтримувати Україну?
Розвиток оборонної індустрії та фінансування оборонного виробництва
Уперше цей документ опублікував The Stockholm Centre for Eastern European Studies 4 липня 2024 року. Ознайомитися з ним Центр «Нова Європа» пропонує за посиланням.
SUMMARY
У січні 2024 року Президент Зеленський під час інтерв’ю стверджував, що «у Європи бракує можливостей підтримувати Україну без допомоги США», а також додав, що Європа не зможе одноосібно забезпечити рівень підтримки, який надає вона разом із США. Наскільки правильною є така оцінка Зеленського щодо браку можливості Європи одноосібно підтримати Україну в її протистоянні російській агресії?
Європейське оборонне виробництво відстає від російського, і відповідний розрив між колективним Заходом та Росією збільшується. Колективний Захід виробляє менше воєнної продукції, ніж одна Росія. Європейська оборонно-промислова стратегія – це чудовий перший крок для мобілізації оборонного виробництва й розв’язання ключових проблем. Для пришвидшення і здешевлення виробництва Європа має діяти як одне ціле, а щоб забезпечити безперебійне постачання, їй необхідно замовити у США обладнання, яке вона не виробляє, до президентських виборів.
Водночас обсяги поточного фінансування на впровадження оборонно-промислової стратегії недостатні для досягнення бажаних результатів. З одного боку, Європі необхідно виділити багаторічний бюджет, який би забезпечив безперервну підтримку України незалежно від політичних циклів, а з іншого – гарантувати збільшення власного виробництва зброї й боєприпасів. Для такого рішення можна використовувати бюджет ЄС, конфісковані російські кошти або щорічний внесок у розмірі 0,25% ВВП.
Недостатнє фінансування оборонного сектору та воєнної підтримки України тісно пов’язані з браком стратегії перемоги України. Поки Захід вважає за краще врегулювати, а не завершувати конфлікт перемогою України, мобілізація фінансових коштів, політичних інструментів і оборонного виробництва будуть недостатніми. Витрати на війну вже зростають, і ця тенденція продовжиться, якщо не зупинити російську агресію.
Крім того, поразка України та її партнерів у війні з Росією призведе до збільшення майбутніх витрат на стримування Росії та створення більш небезпечного середовища в Європі.
ЄВРОПЕЙСЬКІ ВИКЛИКИ, ПОВ’ЯЗАНІ З ВІЙСЬКОВОЮ ДОПОМОГОЮ
Коли питання надання США допомоги залишалося нерозв’язаним, Європа та Україна зосередилися на можливостях Європи разом із Великою Британією допомогти Україні. Невизначеність у США щодо пакету допомоги Україні спричинила низку негативних подій на полі бою і дала можливість Росії використати це як «вікно вразливості», коли вогневі можливості Києва, імовірно, були найнижчими з весни 2022 року. Труднощі на полі бою вплинули на моральний дух української армії – виникли побоювання залишитися з російською військовою машиною без належної допомоги.
Прихована стратегія деяких впливових західних держав щодо «заморожування» фронту й посилення українських військових для завдання значних втрат Росії, що, зрештою, призвели б до врегулювання у результаті переговорів, здається, виявилася неефективною. Фронт повільно рухається, а величезні втрати Росії не стали поштовхом до будь-якого врегулювання. Брак рішучої стратегії перемоги над Росією у 2022 році, коли вона була слабкою та непідготовленою, дав можливість режиму Путіна стабілізуватися й розвернути ситуацію на власну користь. Це загрожує не лише Україні, а й усій Європі. Офіційні особи ЄС заявляють, що успіх Росії в Україні не стримає Путіна від нових агресивних рішень, а отже, новий наступ буде лише питанням часу, якщо його не зупинити в Україні.
На відміну від США, в ЄС бракує шансів уникнути опосередкованої участі у війні, особливо з огляду на те, що вона загрожує його територіям та системам управління. Проте цей чинник виявився недостатньо мобілізувальним для організації масштабного оборонного виробництва, щоби стабілізувати український фронт. Є кілька причин відсутності достатніх обсягів виробництва: від браку потужностей через припинення інвестицій у військову промисловість після падіння Берлінської стіни до надмірної залежності від парасольки безпеки США. Однак найвагомішою причиною став брак консенсусу й політичної волі втрутитися та розглядати Росію як довгострокову загрозу. Яскравий приклад – запізнілі рішення щодо танків, винищувачів, ракет дальнього радіусу дії, досі бракує бюджетів для підтримки української армії на третій рік війни, усе це супроводжувалося багатьма невиконаними обіцянками.
Крім браку коштів, ключовою проблемою залишається координація дій. У своєму нещодавньому відеозверненні Президент Зеленський зазначив, що не всі партнери України виконують свої зобов’язання: «Допомагає та зброя, яка є на полі бою, а не та, яку обіцяють». Він викрив проблему недостатньої координації, постійної боротьби за нові постачання озброєння. У країнах ЄС є певна конкуренція заяв про майбутні (іноді дуже віддалені) постачання, що призводить до різкого здорожчання військових товарів, а також створює помилкові очікування щодо достатньої кількості матеріальних засобів у майбутньому. Як наслідок, деякі країни вирішують надати допомогу іншими способами, адже впевнені, що Україні вже пообіцяли достатню кількість тих чи інших матеріальних засобів, що, зрештою, призводить до значних затримок. Європейська комісія не завжди отримує вчасну та повну інформацію про заплановані потоки військових товарів, а формат «Рамштайн» містить занадто багато учасників для вільного обміну конфіденційною інформацією та планування постачань.
ПЕРЕОЦІНЕННЯ РОЛІ ТА ПОТЕНЦІАЛУ БЕЗПЕКИ ЄВРОПИ
Допомога, яку надають європейські країни, зазнала суттєвих змін порівняно з початком вторгнення у 2022 році. Такі випадки, як історія про «5000 шоломів», уже в минулому, наразі втілюються більш амбітні плани, про що свідчить відкриття кількох нових військових заводів, зокрема, у Німеччині, Франції, Литві та Румунії. Нові заводи дуже важливі, адже оборонна індустрія Європи надто залежна від виробників з інших континентів. З лютого 2022 року до червня 2023 року, держави-члени ЄС проводили 78% військових закупівель за межами ЄС, із США.
На заваді прагненню ЄС надати Україні більше матеріальних засобів стали сувора реальність відсутності достатнього потенціалу та високий рівень політичної невизначеності.
Обіцянка поставити Україні 1 млн 155-мм артилерійських снарядів, надана ЄС у 2023 році, є найліпшою ілюстрацією неготовності Європи. З лютого 2023 року до лютого 2024 року ЄС надав Україні 355000 артилерійських снарядів. На кінець березня 2024 року надано пів мільйона, і поки що невідомо, коли буде досягнуто мети – 1 млн. Цікавий факт: із березня 2023 року Київ закупив у ЄС 340000 снарядів, тобто приблизно стільки ж, скільки загалом надав ЄС за аналогічний період.
Чеська ініціатива, спрямована на придбання артилерійських снарядів за межами Європи, мала продемонструвати лідерство в організації постачання боєприпасів і так компенсувати нездатність ЄС виконувати свої зобов’язання. Після дебатів протягом місяців і кампаній 20 країн зобов’язалися профінансувати ініціативу, хоча коштів вистачило на меншу кількість, ніж початково заплановано, – на 800000 снарядів. Прем’єр-міністр Чехії заявив, що із загальної кількості 1,5 млн снарядів, які знайшли чехи, можливо замовити лише пів мільйона, і вони далі збирають кошти на решту.
Ситуація зі снарядами не унікальна. Багато інших обіцянок щодо замовлень не було виконано. Наприклад, анонсований контракт на постачання Україні 400 броньованих машин MRAP, що фінансувала Німеччина, не реалізовано. Перші партії мали бути доставлені в Україну ще у 2023 році, але на квітень 2024 року жодного автомобіля так і не було надано.
Така ж ситуація в інших сферах, наприклад, протиповітряній обороні, де йдеться про запчастини для різного обладнання, що суттєво впливає на ситуацію на полі бою. Наприклад, представники 5-ї окремої штурмової бригади повідомили, що з десятків одиниць бронетехніки, які є на балансі їх підрозділу, використовуються лише 5, інші не пошкоджені, але бракує запчастин для їхнього обслуговування. Красномовним є зізнання генерального секретаря НАТО Столтенберга про те, що країни НАТО не виконують своїх обіцянок Україні, що суттєво впливає на ситуацію на полі бою.
Незважаючи на всі затримки і труднощі, характерними рисами внеску ЄС є неперервність і зростання, хоча військовий складник допомоги набагато менший за фінансовий та гуманітарний, які, однак, також є дуже важливими. Відповідно до найбільш скромних підрахунків упродовж перших двох років війни ЄС та його країни-члени внесли 89,6 млрд євро, ще 81,9 млрд євро планується надати в майбутньому. США вже надали 67,1 млрд євро і, ймовірно, до кінця року буде надано допомоги на суму 60,8 млрд євро з пакету, схваленого у квітні 2024 року.
ПОТОЧНІ ЗАХОДИ, СПРЯМОВАНІ НА ОБОРОННЕ ВИРОБНИЦТВО В ЄВРОПІ
Щоб розв’язати проблеми оборонної індустрії, ЄС розробив свою першу Європейську оборонно-промислову стратегію, де описано поточну ситуацію, а також представлено бачення розвитку. Вона створена для спільного розв’язання проблем оборонного комплексу та усунення недоліків ланцюгів постачання.
На відміну від США, розміри і багатоманітність змушують ЄС дійти єдиного висновку – реакцією на поточні виклики може бути лише співпраця. Це також допоможе створити ефект масштабу для зниження витрат і скорочення часу виробництва. Імовірно, без гуртових замовлень ЄС не зможе виробити достатньо матеріальних засобів для допомоги Україні.
Унаслідок поточної війни стратегія ЄС вже частково впроваджується. ЄС фінансує проєкти в 15 країнах-членах, які спрямовані на усунення недоліків ланцюгів постачання. Гуртових замовлень на інші товари, окрім артилерійських снарядів, які могли б допомогти розширити загальноєвропейське виробництво, не було. Також нова стратегія потребує значних коштів для усунення недоліків оборонної індустрії, що стало найбільшою проблемою. Суми у 1,5 млрд євро, яку було виділено, недостатньо для отримання бажаних результатів у сфері збільшення виробничих потужностей. Є побоювання, що стратегія ЄС, незважаючи на продуманість, зазнає краху за відсутності довгострокового фінансування. Для порівняння: для збільшення виробництва на одному заводі (Казанський пороховий завод) Росія виділила 800 млн дол. США.
Україна відіграє важливу роль в Європейській оборонно-промисловій стратегії не лише як мобілізувальний чинник для відновлення індустрії, а й складник інтеграції українського виробництва у промисловість ЄС. Експерти вже давно виступають за включення України до програм ЄС, які стосуються оборонного виробництва, та за надання інструментів ЄС для розширення кооперативних проєктів.
З українського погляду, це двосторонній рух для розвитку проєктів оборонного виробництва. На Форумі оборонних індустрій у Києві у вересні 2023 року зібралося 30 країн і 252 компанії для обговорення можливостей спільного виробництва, інновацій та потреб оборонної промисловості в майбутньому. Деякі європейські оборонні компанії, наприклад Rheinmetall і KNDS, уже відкривають в Україні представництва, що може зумовити створення промислових підприємств. Проте без надійної протиповітряної оборони компанії не поспішатимуть відкривати заводи в Україні. Як зазначив один американський чиновник у приватній розмові, «я знаю 300 компаній, які прагнуть торгувати з Україною, і 0 компаній, які готові інвестувати в Україну». Винятком може стати американський збройовий гігант Northrop Grumman, який планує відкрити в Україні підприємство з виробництва боєприпасів.
У травні 2024 року ЄС повторив український форум як Форум оборонних індустрій ЄС–Україна, метою якого було перетворення стратегії на практику через розв’язання поточних проблем й адаптації виробничих планів, але головне – зміцнення співпраці між ЄС та Україною. Участь понад 400 представників влади та оборонних підприємств свідчить про зацікавленість у створенні спільних компаній та об’єднанні виробництва – хоча це й лише перші кроки для виконання завдання, яке стоїть перед ЄС та Україною.
Кошти, спрямовані на збільшення оборонного замовлення, будуть визначальними для досягнення паритету та випередження російського виробництва. Європейська економіка щонайменше в 10 разів перевищує російську, а валовий внутрішній продукт (ВВП) Заходу – приблизно в 25 разів. Водночас ЄС планує виробити майже 1,4 млн снарядів у 2024 році та 2 млн у 2025 році. Росія, імовірно, виробить 3,5 млн снарядів у 2024 році та 4,5 млн у 2025 році – більше, ніж ЄС і США разом.
Недостатнє фінансування оборонної індустрії ЄС – це не єдина проблема. У 2023 році витрати ЄС на оборону становили рекордні 270 млрд євро. Однак певні можливості, а саме отримання оперативної інформації, спостереження та розвідка, усе ще залежать від США, і навряд чи ЄС зможе розв’язати це питання в середньостроковій перспективі.
ПРОТИПОВІТРЯНА ОБОРОНА: НАЙБІЛЬШ ВРАЗЛИВИЙ КОМПОНЕНТ БЕЗПЕКИ
Окремою проблемою є протиповітряна оборона. У країнах-членах ЄС недостатньо систем ППО. Водночас, з українського погляду, їхній безпеці нічого не загрожує, принаймні поки Росія зав’язла в Україні. Масові удари ракетами й безпілотниками по Україні завдають руйнувань на мільярди євро. Лише з початку 2024 року Росія використала понад 12000 керованих бомб для підготовки нового наступу та захоплення територій. Незважаючи на тиск України та інших союзників, лише Німеччина й Румунія погодилися надати батареї Patriot. Інші країни, особливо Греція та Іспанія, опираються тиску, прикриваючись гаслами на кшталт «ми завжди будемо підтримувати Україну». Новий етап агресії, насамперед у Харківській області, показує важливість наявності достатніх засобів ППО.
На озброєнні України є як західні, так і радянські системи ППО. Ракет-перехоплювачів для обох постійно не вистачає. Хоча Захід може постачати боєприпаси для своїх систем, радянські не вдасться використовувати через брак ракет. Для усунення дефіциту Україна розраховує на винищувачі F-16, постачання яких в Україну планується влітку 2024 року. Однак використання F-16 як мобільного протиповітряного захисту для ураження цілей і утримання російських винищувачів поза зоною запуску керованих бомб підвищує необхідність постачання модернізованого обладнання і ракет, наприклад AIM-120D.
З таким оновленим обладнанням F-16 стане дійсно в пригоді, але навряд чи це буде ППО «зміни епох (Zeitenwende)» або поворотного моменту. Для більш ефективного розв’язання проблеми Україні потрібні дозволи для нанесення ударів по аеродромах і локаціях у Росії, які використовують для атак на Україну.
Без урахування відсутності постачання нових засобів протиповітряної оборони дефіцит ракет-перехоплювачів є, мабуть, однією з найбільших проблем сьогодні. Україні не вистачає основних типів ракет-перехоплювачів: ракет для систем Patriot, ракет Aster30 для систем SAMP/T, ракет для систем IRIS-T й NASAMS. Цей дефіцит робить Україну набагато вразливішою до російських ракетних атак. Показник успішного перехоплення в Україні протягом останніх шести місяців – 46% порівняно з 73% за попередні шість місяців. Україна зможе збільшити показник перехоплення після отримання пакету американського обладнання, а також збільшення обсягів виробництва систем SAMP/T і IRIS-T. Проте досягнення такого ж або навіть вищого показника перехоплень потребує постійного постачання, особливо боєприпасів для перехоплення балістичних ракет, оскільки Росія дедалі частіше використовує саме їх для атак на Україну. Для гарантування постійного потоку постачання відповідні замовлення потрібно зробити вже, особливо це стосується ракет-перехоплювачів для систем Patriot, щоби нинішня адміністрація США змогла підтримати ці контракти до президентських виборів.
Успіх перезапуску оборонної промисловості в Європі буде загалом залежати від підтримки країн-членів ЄС. Деякі країни сприймають це серйозно, інші – ні. Певні країни приєдналися до чеської ініціативи і зробили внесок, інші лише пообіцяли. На третій рік війни деякі члени все ще не досягли показника НАТО у 2%, а інші навіть не передбачили в бюджеті кошти, які були обіцяні Україні в рамках угод про співпрацю в галузі безпеки. Очікувана «зміна епох (Zeitenwende)» не ставила за мету змінити Україну, але наразі вона не має успіху навіть у Німеччині.
ФІНАНСУВАННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ОБОРОННОГО ВИРОБНИЦТВА
Важливо розуміти відмінності між двома фінансовими складниками європейського оборонного питання. Перша стосується виробничих потужностей та розглядається в поточній оборонно-промисловій стратегії ЄС. Адже 1,5 млрд, які було виділено на збільшення виробничих потужностей, недостатньо. Водночас в ЄС наявні можливості розблокувати додаткове фінансування з бюджету ЄС, що дасть змогу збільшити інвестиції у виробничі потужності.
Другий складник пов’язаний із фінансуванням військової допомоги Україні. Таке фінансування неможливе напряму з бюджету ЄС, за винятком Європейського фонду миру, з якого частково відшкодовують витрати країн-членів. Проте він може використовуватись для координації замовлень для підвищення потенціалу та створення ще одного фонду на рівні ЄС, незалежного від бюджету ЄС, який гарантуватиме безперервність й обсяги постачання. Такий фонд може бути створений за кошт бюджетів країн-членів, наприклад, за формулою Каї Каллас, що передбачає передавання 0,25% ВВП, коштом конфіскованих російських суверенних фондів, випуску європейських оборонних облігацій для його часткового фінансування або за допомогою комбінації цих трьох варіантів.
Не зовсім зрозуміло, як саме в ЄС створили фонд у 800 млрд євро для подолання економічних наслідків COVID-19, але не змогли створити фонд у 1,5 млрд євро для усунення недоліків ланцюга виробництва та створення нових потужностей. Поточний фонд оборонної промисловості ЄС становить лише 0,18% фонду COVID-19. Тому Україна розраховує на набагато швидший перехід до інтенсивного оборонного виробництва.
Водночас можуть виникнути проблеми щодо бюджетних коштів ЄС, які виділені саме на військові потреби України. Ухвалення рішень на основі консенсусу виявилося вразливим у низці випадків. Угорщина систематично блокує майже половину всіх рішень ЄС щодо України. Зокрема, виплату виділених коштів через Європейський фонд миру, який було створено за згодою Угорщини. Майбутнє фінансування на рівні ЄС, імовірно, залежатиме від згоди Будапешта. Тому це питання потребує детального перегляду, щоб уникнути надання одній країні права вето.
Дедалі більше європейських держав стурбовані своїм поточним рівнем витрат на оборону, але в деяких така стурбованість виникла нещодавно. Більший страх певних європейських країн щодо обрання Дональда Трампа президентом, ніж щодо російської агресії в Україні, свідчить про те, що на третій рік війни головним поштовхом для відновлення оборонної індустрії не завжди була саме російська агресія проти України.
Поточна стратегія – не дати Україні програти, а Росії не дати виграти – не є політичною гарантією для компаній оборонного комплексу щодо майбутніх значних інвестицій у галузь і продовження замовлень після закінчення війни. Навіть якщо всі ці рішення будуть ухвалені, поточний рівень європейського оборонного виробництва не достатній для отримання Україною переваги над Росією. До кінця 2024 року Росія виготовить 3,5 млн снарядів, а Європа – 1,4 млн. Цього замало навіть для підтримки оборонної стратегії України. Аналогічна ситуація спостерігаються в інших сферах оборонного виробництва, де в Росії перевага над Європою. Рішення про те, що Україна має виграти, а Росія – програти, розкриє новий потенціал і доступ до нових ресурсів, які будуть виділені для України, а отже, для оборонної промисловості. Приховане рішення основних західних гравців припинити конфлікт у результаті управління його ескалацією, а не припиненням агресії Росії, не допомагає Україні.
Оскільки простих способів мобілізувати достатньо коштів для підтримки України нема, плюс брак консенсусу щодо вступу до НАТО, під час Вільнюського саміту країни G7, які підтримують Україну, запропонували поетапний механізм збору коштів для України – двосторонні угоди в галузі безпеки. Понад 30 держав приєдналися до декларації про підтримку України, а 16 країн уже підписали двосторонні угоди в галузі безпеки з обіцянкою надати десятки мільярдів доларів військової допомоги Україні у 2024 році. Подібну угоду буде також підписано з ЄС для закріплення ще більшої підтримки України.
Двосторонні угоди в галузі безпеки є важливими для мобілізації підтримки України. Проте в них наявні певні обмеження, і ці угоди не дають гарантій безпеки для України. Вони є лише гарантіями підтримки безпеки, і тільки упродовж 2024 року, оскільки наразі жодних обіцянок щодо 2025 року немає. Водночас угоди формують «коаліцію доброї волі» для надання суттєвої військової підтримки Україні. У довгостроковій перспективі країни-партнери зможуть розробити нові документи щодо підтримки безпеки України в рамках поточних домовленостей, оскільки є гнучкі й можуть бути адаптованими до різних ситуацій.
ВІДСУТНІСТЬ СТРАТЕГІЇ УКРАЇНСЬКОЇ ПЕРЕМОГИ
Поточний розподіл Європи між «табором миру» і «табором справедливості» не дає їй можливості достатньо мобілізувати сили. Європа є найпотужнішим інструментом для поліпшення ситуації, а також підтримки високого морального духу України для боротьби. В Україні склалася непроста ситуація з людськими резервами, про що свідчить ухвалення нового закону про мобілізацію (із затримкою) та зниження призовного віку з 27 до 25 років для поліпшення загальної ситуації і підготовки до тривалої війни. Водночас дефіцит боєприпасів та страх залишитися наодинці напряму вплинули на бойовий дух українських захисників. Для зміни ситуації Україні вкрай необхідно розуміти, що постачання військової допомоги є постійним, збільшується і не залежить від виборів, політичної нестабільності чи інтересів опозиції. Розуміння надійності багаторічного постачання військової допомоги також сприятиме врегулюванню конфлікту та зміні планів Путіна.
Наразі в Путіна немає стимулів вести будь-які переговори, оскільки жодних значних труднощів чи загроз, особливо з огляду на нестабільність західної підтримки України, він не відчуває.
Єдиною зміною в наративі й викликом російській стратегії стала заява президента Еммануеля Макрона, який зазначив, що не виключає жодних дій, зокрема відправлення військових в Україну. Розміщення військових інструкторів в Україні пришвидшило б підготовку українських військ, а також закріпило б західну підтримку. Російська реакція показала, що комунікації в стилі Макрона перешкоджають досягненню нею цілей в Україні. Росія, яка задоволена стратегією Заходу щодо контролю ескалації, може робити в Україні все, що їй заманеться. Неоднозначні заяви президента Макрона про відправлення військ допомагають Україні поламати російські плани та обмежити її дії в Україні.
Збільшення виробництва також сприятиме розв’язанню питання здатності Європи одночасно підтримати Україну та наростити власні військові сили. Поточні дані свідчать про те, що можливий тільки один варіант. Збільшення потужностей допоможе задовольнити як українські, так і європейські потреби.
Спроба підтримати Україну одноосібно була б надмірним фінансовим тягарем для будь-якої європейської країни. Проте такий тягар набагато менший порівняно з потенційними витратами внаслідок поразки України у війні, після якої, імовірно, збільшаться витрати на засоби стримування, розв’язання питань біженців, та, можливо, зникне відчуття безпеки, створиться політична нестабільність, а також зросте напруга в суспільстві.
Європейська підтримка досить фрагментарна й нерівномірно розподілена, що створює додаткову напругу, наприклад, поточні франко-німецькі дебати, які не є продуктивними ані для України, ані для країн-членів ЄС. Ідея Каї Каллас виділити 0,25% ВВП на допомогу Україні важлива для гарантії справедливої та збалансованої підтримки.
Суттєвим компонентом поточної стратегії є оборонна координація. Двосторонні угоди у сфері безпеки, які Україна підписує з країнами, що приєдналися до спільної декларації G7, а також тематичні коаліції у рамках формату «Рамштайн» сприяють такій координації. Україна очікує на спільні проєкти, у рамках яких будуть гуртові замовлення з урахуванням потреб України. Це важливо для майбутньої локалізації виробництва та інтеграції України у виробничий цикл. Поточна стратегія ЄС пропонує такі можливості, проте ситуація на полі бою потребує більш жорсткої відповіді на російську агресію.
Водночас певні оборонні ініціативи повинні бути реалізовані поза ЄС, з огляду на право вето країн, які постійно послаблюють зусилля ЄС, спрямовані на допомогу Україні. Російські «троянські коні» є одним із найважливіших елементів саботування допомоги Україні.
Для підвищення ефективності та гнучкості ЄС варто переглянути внутрішні регуляторні положення. Поточні правила щодо формування бюджетів і здійснення державних закупівель обмежують спроможність ЄС мінімізувати наслідки війни, бути стійкими проти різноманітних гібридних атак, а також зменшують можливості допомагати Україні. З огляду на поточні внутрішні нормативно-правові положення ЄС навряд чи перейде до військової економіки, навіть якщо такий крок буде погоджено.
ЛОКАЛІЗАЦІЯ ОБОРОННОГО ВИРОБНИЦТВА
З урахуванням поточних і планових спроможностей ЄС розглядають як дедалі потужнішого гравця в галузі виробництва артилерійських снарядів, який може змінити ситуацію в середньостроковій перспективі, зокрема в умовах сценарію війни на виснаження. ЄС також має змогу вплинути на виробництво та постачання наземних транспортних засобів за умови великого замовлення та можливості прискорити виробничі процеси. Україна вже переходить на західне обладнання, і такі постачання зміцнять трансформаційні процеси та стабільність України, особливо за умови оптимізації технічного обслуговування.
Для України відновлення власного оборонного виробництва є проблематичним через питання безпеки, ризики, а також фінансові труднощі. В Україні лише безпілотники стали дуже успішною галуззю оборонної індустрії. Вони змогли врятувати український фронт у важкі часи найбільшого дефіциту боєприпасів. Виробництво безпілотників в Україні стало ефективним, оскільки його власниками є приватні підприємці, які, на відміну від української держави, гнучкі, не забюрократизовані, а головне – створили децентралізоване виробництво.
Україна планує виготовити 1 млн безпілотників упродовж 2024 року, що частково компенсує дефіцит боєприпасів. Водночас міністр цифрової трансформації зазначив, що Україна може виробляти 2 млн безпілотників за рік за умови фінансової підтримки Заходу. Останнім часом потужності виробництва дронів значно зросли, але брак ресурсів і гарантій безпеки означає, що приватні компанії не можуть збільшити обсяги. Отже, розміщення замовлень урядами, що підтримують країну, допоможе галузі вижити, швидше виробляти безпілотники та вкладатися в економіку України. Данія і Канада вже виділили кошти на підтримку місцевого виробництва безпілотників (28,5 млн дол. США та 2 млн дол. США), що не лише сприятиме розвиткові галузі, а й допоможе українським військовим на полі бою. Європейська оборонна індустрія може допомогти Україні й одночасно отримати вигоду від інвестицій в українське виробництво. Це також дасть змогу Україні перейти до виробництва більш складного обладнання, оскільки безпілотники FPV можуть втратити тактичне значення в середньостроковій перспективі, якщо їх не модернізувати й не знайти нове застосування.
Україна наразі розробляє пільгові умови для виходу на свій ринок військових компаній. Українська влада починає ліцензійне виробництво запчастин, що сприятиме створенню технічно-ремонтних підприємств і баз, а умовам для запуску повноцінного виробництва.
ЩО ЩЕ ПОТРІБНО ЗРОБИТИ
Короткострокова перспектива
► Ухвалити стратегію, спрямовану на перемогу України. Брак стратегії, спрямованої на перемогу України, суттєво перешкоджає мобілізації фінансів, політичних інструментів і оборонної індустрії. Унаслідок відсутності єдності Заходу щодо ухвалення стратегії поразки Росії в Україні прихильники України не змогли вдатися до рішучих заходів щодо виробництва та постачання Україні всього необхідного. Нова стратегія має переглянути обмеження використання західної зброї на території Росії Україною.
► Розмістити спільні оборонні замовлення для збільшення обсягів виробництва та прискорення постачання. Розміщення великих комплексних замовлень – ще одне питання, яке потребує негайного розв’язання. Спільні закупівлі – доступний спосіб створення ефекту масштабу в оборонному секторі через довгострокове планування виробництва, що також зменшить політичну вразливість у результаті виборчих циклів. Розміщення спільних замовлень потребує кластерного лідерства в секторних альянсах – ППО, безпілотники тощо. Це поліпшить планування й координацію виробництва та закупівель.
► Замовити дефіцитні матеріали із США до президентських виборів. Масштабування оборонної промисловості потребує часу, особливо там, де ЄС майже повністю залежить від зовнішніх ринків. Важливі оборонні вироби, що використовують в Україні, а саме ракети-перехоплювачі для систем Patriot, реактивні снаряди для HIMARS, авіаційні й артилерійські боєприпаси виробляють у США. Країнам Європи необхідно розмістити замовлення найближчими місяцями, щоби постачання із США затвердила чинна адміністрація. Те саме стосується домовленостей щодо отримання оперативної інформації, спостереження та розвідки. Якщо Дональда Трампа оберуть президентом, малоймовірно, що він оскаржуватиме оборонні контракти, вигідні для США.
► Збільшити фінансування Європейської оборонно-промислової стратегії. Європейська оборонно- промислова стратегія стане поштовхом до організованого й послідовного розвитку виробництва. Спільні проєкти та усунення недоліків виробництва в ланцюгах постачання створили можливості швидко відновити оборонне виробництво в ЄС. Без політичного дозволу та довгострокового збільшеного фінансування європейська індустрія навряд чи забезпечить достатній рівень виробництва, щоб стати важливим гравцем.
► Зменшити бюрократію щодо оборонних закупівель для підвищення гнучкості і стабільності. Військові замовлення в Європі підлягають надмірному регулюванню, що не дає змоги прискорити витрачання коштів. Це обмежує гнучкість та здатність ЄС реагувати на зміни. Зменшення бюрократії для конкретних оборонних потреб дуже важливе для досягнення відповідності реальним ситуаціям. Наразі середній річний показник виробництва в ЄС, наприклад, артилерійських снарядів, менший ніж у Росії.
► Конфіскувати російські суверенні активи для інвестування в оборонний сектор. Оскільки впровадження більшості проєктів в оборонній промисловості обмежене браком вільних грошових коштів, європейським державам доводиться шукати інші джерела фінансування. Конфіскація основних російських суверенних активів залишається найбільшим джерелом коштів, тож із морального погляду буде доцільно використати їх для захисту континенту. Частину таких конфіскованих коштів варто інвестувати у спільне виробництво оборонної продукції та надати європейській (також українській) промисловості таке необхідне довгострокове фінансування.
Середньо- й довгострокова перспективи
► Інтегрувати Україну в європейський цикл оборонного виробництва. У довгостроковій перспективі необхідно переглянути залежність Європи від США, оскільки США наразі більше фокусуються на Індо-Тихоокеанському регіоні, а в Європи є пряма загроза на континенті. Окрім основних військових товарів, Європа має потужну базу для виробництва високотехнологічних засобів. Україні потрібно доєднатися до виробничого циклу і стати його частиною. В Україні слід розмістити невелике децентралізоване виробництво не лише для її інтеграції в європейську оборонну промисловість, але й для полегшення логістики, ліцензування, постачання запасних частин і технічного обслуговування. Поточні можливості України, зокрема у сфері виробництва безпілотників, використовують не повністю. Іншим країнам варто перейняти досвід Данії та Канади, які виділили кошти на виробництво безпілотників в Україні. Інвестиції у виробництво безпілотників в Україні забезпечують їхнє постачання українській армії та підтримують місцеву економіку.
► Затвердити багаторічний фінансовий план допомоги Україні. Для посилення багаторічної допомоги Україні Європі необхідні середньостроковий та довгостроковий плани. Поточні зобов’язання (на 2024 рік) щодо допомоги у сфері оборони чітко визначені в рамках безпекових угод, які було укладено з основними європейськими гравцями. Проте точні суми мають бути закладені в бюджети на 2025 та 2026 роки. Кредит Україні на суму 50 млрд євро – чудовий приклад довгострокового планування, яке можливе й в оборонному секторі. Якщо це не можна здійснити на загальноєвропейському рівні, варто впровадити пропозицію щодо внеску в розмірі 0,25% ВВП.
► Стримувати Росію через інвестиції в оборонне виробництво. У поточних прогнозах щодо виробництва оборонної продукції передбачено, що Європа одноосібно здатна задовольнити потреби України в обороні обмеженою кількістю продукції. Щоб дати Україні можливість відбити російську агресію, потрібні більші інвестиції в середньостроковій перспективі. Водночас виробництво має бути спрямоване й на стримування Росії після війни.
► Інвестувати в європейську оборонну систему, щоб заохотити США до участі. Збільшення постачання європейських оборонних товарів в Україну також може стати підставою для зростання обсягів допомоги від інших країн, включно зі США. Хоча зі стратегічного погляду Європа має бути здатною захистити себе сама, допомога США залишається критичною, особливо через поточні умови. Нещодавно Трамп знову заявив, що (після його обрання) США допомагатимуть Україні лише тоді, якщо Європа буде витрачати більше, ніж США. По суті, так наразі і є, різниця насправді незначна. Дедалі більше політиків конгресу підтримують ідеї Трампа, тому допомога США, найімовірніше, буде припинена незалежно від особи наступного президента.
ПДФ-версія доступна тут.
Леонід Літра, старший аналітик Центру «Нова Європа»