Команда Міністерства оборони під керівництвом Рустема Умєрова провела аудит оборонного відомства та задекларувала впровадження реформи фінансового контролю. Що виявили результати аудиту, у чому полягає згадана реформа, як відбувається спільний аудит з міжнародними партнерами наданого Україні озброєння – про це та інше Укрінформ розпитав у заступника міністра оборони України Юрія Джигира.

ПІД ЧАС АУДИТУ ВИЯВЛЕНО ПОРУШЕНЬ НА ПОНАД 10 МЛРД ГРН

- Після зміни команди в Міністерстві оборони було анонсовано аудит, який би показав реальний стан справ після того, як з посади пішов Олексій Резніков. Чи відбувся цей аудит, в яких сферах він проводився та які його результати?

- Робота внутрішнього аудиту – це досить рутинний стандартизований процес у Міністерстві оборони. З приходом нової політичної команди ми, як і будь-яке інше керівництво, затвердили план аудитів за ризикованими сферами.

Відповідно до цього плану Служба внутрішнього аудиту до кінця минулого року провела аудити таких процесів, як нарахування та виплати додаткової винагороди за безпосередню участь військових у бойових діях, закупівлі продуктів харчування для військовослужбовців, функціональне управління держпідприємствами, організація фінансового та матеріально-технічного забезпечення підрозділів Сил ТрО, а також використання ресурсів у сфері діяльності Командувань Сухопутних, Військово-Морських та Повітряних сил ЗСУ.

Під час аудиторських досліджень виявлено порушення, неефективні управлінські рішення та ризики в управлінні активами на загальну суму більше ніж 10 млрд грн. Тобто внутрішнім аудитом ідентифіковані певні можливі негативні наслідки, які потребують негайного реагування. Іншими словами, робота аудиту направлена на попередження порушень. Важливо, що певне відшкодування коштів та усунення переважної частини цих порушень організовано безпосередньо під час проведення внутрішніх аудитів. Завдяки впровадженню аудиторських рекомендацій було досягнуто економічного ефекту на загальну суму більше ніж 1,5 млрд грн.

- Я правильно розумію, що абсолютно всі структури в складі Міноборони проходять ці процедури?

- Так, у той чи інший момент усі стають об’єктами аудиту. Цей процес не швидкий. Міноборони – це величезний механізм зі значною кількістю структурних підрозділів. Але раз на кілька років як мінімум високо ризиковані сфери повинні потрапити в поле зору аудиту і за ними мають бути висновок і відповідне реагування. Щодо ризикованих сфер – вони визначені.

ЗА ПІДСУМКАМИ ПЕРЕВІРОК У 2023 РОЦІ 84 КРИМІНАЛЬНІ ПРОВАДЖЕННЯ СКЕРОВАНІ ДО СУДУ, ЗА 39 ІЗ НИХ Є ВИРОКИ СУДДІВ

- Які сфери підпадають під поняття «ризиковані»?

- Наші ризиковані сфери визначені Державною антикорупційною програмою. Серед них – неефективне використання земель оборони. Так, наприклад, під час внутрішнього аудиту одного з держпідприємств Міноборони було встановлено незаконне відчуження фондів та земель цього підприємства у Києві. Завдяки злагодженій взаємодії з Головним управлінням земель оборони та фондів забезпечено скасування Міністерством юстиції України протиправної реєстрації нерухомого державного майна за комерційною структурою, яку навіть широкомасштабне вторгнення агресора не зупинило перед спокусою наживи коштом фондів оборонного відомства на десятки мільйонів гривень.

До ризикованої сфери також належать нарахування та виплати додаткової винагороди за безпосередню участь військових у бойових діях. Результати внутрішніх аудитів у військових частинах засвідчили значні суми порушень які передусім було допущено через включення до наказів командирів військових частин на виплату додаткової винагороди в розмірі 30 тис. грн військовослужбовців, які фактично завдання щодо безпосередньої участі у бойових діях не виконували.

Відсутність чітких визначень, зокрема поняття «спеціальних» завдань, було однією з причин встановлених порушень. Фактично під зазначеним поняттям командири багатьох ланок ототожнювали виконання завдань військовослужбовцями в пунктах постійної дислокації без щоденного долучення до подій, що відбувалися на сході та півдні країни.

Специфічний ризик, який з’явився уже під час ведення активних бойових дій, – це гуманітарна допомога. Від початку 2023 року третина гуманітарної допомоги не надійшла до військових частин – такі результати перевірки департаменту боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Держмитслужби та Служби внутрішнього аудиту вже були озвучені в медіа. Зокрема, було перевірено понад 9 тисяч фактів переміщення товарів гуманітарної допомоги на адреси 200 військових частин, водночас у понад 3 тисячах випадків не підтверджено її надходження.

Протягом 2023 року 84 кримінальні провадження вже направлені до суду, за 39 з них вже наявні вироки суддів. Санкція статті передбачає позбавлення волі від 5 до 7 років з позбавленням права обіймати певні посади, займатися певною діяльністю до 3 років, а також конфіскацію майна.

Ну і номер один – оборонні закупівлі. У цій сфері Служба внутрішнього аудиту працює за трьома напрямами. По-перше, це централізовані закупівлі, які здійснювалися відповідними структурними підрозділами Міноборони, а також спеціалізованими агенціями.

По-друге, це децентралізовані закупівлі, яким приділяється особлива увага під час кожного внутрішнього аудиту військових частин. Так, наприклад, під час внутрішнього аудиту однієї з військових частин у Чернігівській області встановлено безпідставне завищення вартості придбаних ще у 2022 році генераторів, що спричинило збитків на 37,1 млн грн. Аудит установив, що посадові особи військової частини укладали додаткові угоди з постачальниками, чим істотно змінювали умови договору. Через це вони закупили на 163 генератори менше від встановленої потреби. Водночас у період з жовтня 2022 до квітня 2023 року, коли генератори були критично потрібні військовим, більшість з них до військових частин не постачали, а накопичували на складах. Частка виданих генераторів для користування не перевищила 15% від закуплених.

По-третє, це опрацювання проєктів договорів на закупівлю товарів, робіт та послуг як проведення моніторингу, що дає змогу ідентифікувати відповідні ризики ще до укладання правочину. Так, наприклад, Служба внутрішнього аудиту провела дослідження закупівлі спеціальних навушників для військовослужбовців, під час якого ідентифіковано ризик закупівлі за завищеними цінами. Після цього представники Міноборони у ході зустрічі з переможцями аукціону домовилися про зменшення вартості товару за трьома лотами. Вжиті заходи запобігли неефективному витрачанню 11,7 млн грн з бюджету.

- Чи були за висновками аудиту передані матеріали до правоохоронців?

- Так, є чітко регламентований порядок проведення і реалізації матеріалів аудиту, він визначений стандартом 14 внутрішнього аудиту. Зокрема, за рішенням міністра оборони України передбачене передання до правоохоронних органів матеріалів внутрішнього аудиту, за результатами якого виявлено ознаки шахрайства, корупційних правопорушень, нецільового використання бюджетних коштів, зловживання службовим становищем чи інших порушень, що призвели до втрат чи збитків.

- Скільки на сьогодні за підсумками аудиту порушено справ?

- У 2023 році проведено 204 внутрішні аудити. Ними встановлено втрат ресурсів на суму 1 млрд 311 млн грн. За результатами розгляду переданих до правоохоронних органів матеріалів аудитів внесено відомості про кримінальне правопорушення до ЄРДР – 67, крім того, 79 матеріалів долучено до кримінального провадження.

У І кварталі 2024 року завершено проведення 16 внутрішніх аудитів. Ними встановлено втрат ресурсів на суму понад 1 млрд 812 млн грн.

За результатами розгляду переданих до правоохоронних органів матеріалів аудитів внесено відомості про кримінальне правопорушення до ЄРДР – 5, розпочато 1 досудове розслідування у кримінальному провадженні та відкрито 1 кримінальне провадження.

УКРАЇНА МАЄ ІМПЛЕМЕНТУВАТИ НАЙЛІПШІ СВІТОВІ ПРАКТИКИ В РЕФОРМУ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ МІНОБОРОНИ

- Пане Юрію, ви заявили про намір проведення реформи фінансового контролю Міноборони. У чому полягає ця реформа, які зміни очікуються та що в фіналі ми отримаємо після завершення реформи?

- Розпочнімо з формальної сторони. Перше: у нас є державна стратегія реформування управління державними фінансами на 2022–2025 роки, якою передбачено відповідний план заходів з її реалізації. Міноборони – теж субʼєкт цього реформування. Метою стратегії є побудова сучасної, стійкої та ефективної системи управління державними фінансами.

У грудні 2023 року відбулось останнє оцінювання практики державного управління в Україні за методологією SIGMA. Вже за наявність цієї стратегії Україна отримала поліпшення оцінки.

У цілому Україна має відносно високий рівень розвитку системи внутрішнього аудиту: у нас є якісна законодавча база для його здійснення, бюджетна дисципліна, підтримка розвитку відповідних процесів Міністерством фінансів. Ті елементи, яких бракує, уряд взявся поліпшити у стратегії розвитку реформування системи управління державними фінансами.

Оцінювання SIGMA в 2023-му зауважило, що, попри добрий фундамент, практичних кроків для поліпшення поки що замало, і решта оцінок у внутрішньому аудиті була менш оптимістичною. Зокрема, дуже повільним є прогрес впровадження змін в певних міністерствах. Найбільша проблема на рівні міністерств – це відсутність децентралізованої управлінської підзвітності та управління ризиками.

Усі процеси занадто зав’язані на керівництві. По-перше, це знижує прозорість ухвалення рішень. По-друге, це неефективно. По-третє, це концентрує ризики й ускладнює їх усунення.

Управління ризиками – теж нова сфера, яка поки що розвивається повільно. SIGMA дійшла висновку, що переважно управління ризиками не є частиною повсякденної роботи міністерств, не є частиною планування, ухвалення рішень. Здебільшого діяльність з оцінювання ризиків лише прив'язана до виконання завдань антикорупційної програми. Натомість управління ризиками має стати інтегрованою частиною роботи відомства.

Якщо Україна налаштована рухатись в Європу, і не лише з точки зору формального членства, але і суттєво поліпшуючи управлінські підходи, переймаючи найкращі європейські практики, то оцінювання SIGMA – це наш дороговказ. Воно дає об’єктивну, структуровану оцінку того, де ми є зараз, і чесну відповідь, що потрібно змінити.

Щодо логічної, «common sense», сторони: Міністерство оборони на зараз оперує коштами понад трильйон гривень на рік. Це астрономічна сума, величезна частка економіки. Війна, що триває, має кілька вимірів, зокрема фінансово-грошовий вимір, і вона коштує великих грошей для України. Відповідно, зважаючи на те, що ми мобілізовуємо такий обсяг ресурсів, ми повинні так само в багато разів збільшити наші зусилля щодо якості управління цими ресурсами.

- Які є елементи реформи фінансового управління?

- Ми маємо на меті імплементувати найліпші світові та вітчизняні практики, які підтвердили свою ефективність під час функціонування в інших державних та комерційних структурах.

У системі фінансового управління є «три кити», три лінії захисту – це управління ризиками, внутрішній аудит і «compliance» (англ. – відповідність будь-яким внутрішнім або зовнішнім вимогам чи нормам). Це три основних гравці, які працюють, і як рамка, що об’єднує і синхронізує всю цю роботу, – це незалежний Аудиторський комітет.

У цьому процесі Міністерство оборони не стартує з нуля. Одним із елементів цього пазла є внутрішній аудит. Це потужно функціонувальна структура в Міністерстві оборони. Проте певні елементи фінансового контролю покладаються на операційні департаменти. Тобто кожний департамент несе певну частку відповідальності за внутрішній фінансовий контроль. Вони слугують своєрідною першою лінією фінансового захисту. Кожний структурний департамент, проводячи свою роботу, контролює свої фінанси.

Тому все, що «прориває» першу лінію захисту, відповідно одразу, не натрапляючи на фільтри другої лінії захисту, вже реактивно стає проблемою третьої лінії.

Департамент внутрішнього аудиту – це так звана третя лінія державного внутрішнього фінансового контролю. Він, по своїй суті, має зберігати достатній рівень незалежності від будь-якого втручання, зокрема політичного. Тож ми прагнемо забезпечити йому максимальну незалежність. Зокрема, бажаємо посилити й поліпшити операційну роботу Департаменту внутрішнього аудиту, щоби всі процеси відповідали міжнародним стандартам та найліпшим світовим практикам.

Ми, в принципі, починаємо з малої реформи, але значним першим кроком. Цим першим кроком є створення координаційного дорадчого органу для Департаменту внутрішнього аудиту – Аудиторського комітету. Ми зробили цей практичний крок. Це про промоцію культури розуміння і управління ризиками наскрізно в Міністерстві. Доки паралельно розв’язується проблема децентралізації повноважень, такий авторитетний незалежний Аудиторський комітет є сильним важелем впливу в контексті більш централізованої системи ухвалення рішень.

Аудиторський комітет уже розпочав свою роботу, наказ про його створення підписав міністр оборони Рустем Умєров. У його складі – дуже авторитетні іноземні фахівці, серед них – досить серйозні зіркові експерти.

- Скільки цей комітет налічує фахівців?

- Сім. Це чотири міжнародних авторитетних експерти, два – від Міноборони і один незалежний український аудитор.

- Ми можемо назвати прізвища членів комітету?

- Так, звичайно, це відкрита інформація. Серед них керівник Служби зовнішнього нагляду штаб-квартири НАТО (м. Брюссель) Франсуа Готьє, аналітик / оцінювач наглядових програм Офісу Генерального інспектора Департаменту оборони США Джозеф Інгігнолі, керівник компанії з внутрішнього аудиту «JC Audit Training Ltd» (м. Оксфорд), член міжнародного інституту внутрішніх аудиторів Джон Чесшир, міжнародний експерт з державного внутрішнього фінансового контролю в рамках програми EU4PFM в Україні Манфред ван Кестерен, українська експертка національних та міжнародних проєктів під егідою Міністерства фінансів України та Рахункової палати Руслана Рудницька. Також до комітету входимо я та державний секретар Міністерства оборони Людмила Дараган.

- А як відбирали експертів у комітет?

- Ми їх «хантили». Тобто наші критерії були, щоб це були «high-flyers» (англ. – той, хто має багато здібностей і велике бажання досягти успіху, а отже, очікується, що він багато чого досягне). У складі комітету – визнані авторитети, люди, які не ризикнуть своєю репутацією, йдучи на компроміси. Так само для них важливо, щоб їх не використовували як ширму чи прикриття. Согодні це дуже серйозний елемент вибудовування захисту від політичного втручання.

Тепер щодо функцій Аудиторського комітету. Перша – це методологічна підтримка роботи всієї архітектури фінансового контролю в міністерстві. Це амбітне, складне довгострокове завдання.

Друга функція – наглядова. Тобто це запобіжник для всієї системи фінансового контролю – додатковий рівень захисту від політичного втручання. Адже, просто кажучи, одним із джерел неефективності, а дуже часто і корупційних ризиків, є політичне втручання. Інакше – це захист аудиторів від політичного втручання і політичного тиску.

- Умовно кажучи, аудитор може прийти в цей комітет і сказати, що є загроза політичного тиску?

- Якщо дуже спрощено, то так. Аудиторський комітет уже майже стає активним гравцем. Це серйозна амбіція, мабуть, на фінальному етапі цієї реформи, хоча певні елементи можуть запроваджуватися вже тепер. Це коли Аудиторський комітет починає грати як незалежний структурний підрозділ органу влади.

- Чи можна сказати, що на сьогодні на законодавчому рівні вже все врегульовано для проведення цієї реформи, чи потрібні ще якісь зміни в нормативно-правові акти?

- По суті, нормативна база створена, і цю реформу можна розпочинати хоч завтра. Треба виходити на поле і грати. Я думаю, що реформа розгорталась би активніше, але війна збила динаміку. Мені здається, настав час для реактивації цього треку.

- А ви погоджуєтесь, що війна – найліпший час для реформ?

- Коли в перші дні повномасштабної війни вся Україна відбивалася, було не до реформ, це абсолютно зрозуміло. Війна досі триває, ми ведемо бойові дії, і час, який у нас є, безсумнівно, потрібно використати для суспільних і соціальних трансформацій. Я дуже вірю, що це один, але в майбутньому не єдиний приклад таких досить системних і принципових змін у практиках урядування в Україні.

МІНОБОРОНИ НАКОПИЧУЄ МЕТАЛОБРУХТ НА 4 МАЙДАНЧИКАХ ДЛЯ ПОДАЛЬШОЇ РЕАЛІЗАЦІЇ

- Хотілося б заторкнути іншу тему. Тепер тривають роботи, спрямовані на реалізацію брухту, який є у підпорядкуванні Міноборони. Розкажіть більш докладно про це.

- Металобрухт є найбільшою частиною надлишкового майна Міноборони. Лише на обліку Управління відчуження та утилізації відомства накопичилося більше ніж 15 тис. тонн металобрухту чорних металів. Із них понад 541 тонна – брухт із вмістом дорогоцінних металів. Через війну обсяги брухту зросли у 5–7 разів – до кінця 2024 року лише на обліку управління може опинитися 200 тис. тонн брухту.

Міноборони може реалізовувати накопичений на своїх складах брухт із чорних металів лише із залученням уповноважених державних підприємств із затвердженого переліку уряду. Наразі управління співпрацює всього з трьома держкомпаніями: Укроборонсервісом, Укрспецторгом та Черкаським автомобільним ремонтним заводом.

Реалізовувати брухт із вмістом дорогоцінних металів ще складніше: тільки через спеціалізовані приватні переробні підприємства, яких в Україні тільки шість. А до етапу підписання договорів із Міноборони доходять лише два: «Солярис» та «Гіацинт».

Від початку ведення активних бойових дій реалізація припинилась, підприємства дуже постраждали, і відтоді ми лише накопичуємо. Водночас є підстави вважати, що тепер ситуація запуститься, бізнес трішки оживає. Сподіваюсь, наші металургійні підприємства будуть отримувати ресурси. У нас є знищена трофейна техніка, наша пошкоджена техніка, багато з цього – у полях. Тепер проводиться робота щодо інструментів реалізації на внутрішньому ринку. Наразі брухт може реалізовуватись через уповноважених осіб, вони отримують лоти під реалізацію. Але ми маємо за мету реалізовувати його через електронні майданчики.

- Як відбувається це накопичення?

- У нас є чотири майданчики, куди ми це збираємо. Крім того, у військових частинах багато зберігається, у військових частинах є наша пошкоджена техніка, трофейну техніку ми своїми силами збираємо.

- А на якому етапі з техніки знімають все необхідне?

- Є визначений протокол. Її оглядає комісія, потім працюють сапери, Командування Сил логістики потім все, що можна, знімає, далі оглядають музейники. Коли пройдено усі фільтри, брухт потрапляє в розпорядження Управління з утилізації надлишкового майна.

Експедиція техніки потребує тралів і кранів, яких наразі у нас у розпорядженні немає. Звісно, ми розуміємо, що важка техніка потрібна військовим, інженерним військам і Командуванню Сил підтримки. Однак ми потребуємо посилення наших експедиційних спроможностей, оскільки вони тепер майже відсутні. Реально техніка тепер возиться руками волонтерів, тобто небайдужі громадяни, будівельні компанії підіймають і тягнуть техніку на наші майданчики своїми силами.

- Чи правильно я розумію, що левова частка цієї техніки тепер ще перебуває в полях?

- Так, у полях, ми досить скромно збираємо. Тобто на місяць ми тягнемо еквівалент десь 5–6 танків. Виходить близько 200–300 тонн брухту на місяць, а у нас там, імовірно, десятки тисяч. Багато цієї техніки досі в зоні активних бойових дій, звідти не витягнеш, це великий ризик.

- А росіяни тягають свою техніку?

- Не знаю, це, мабуть, треба розвідку питати, це цікаве питання, до речі. Є обладнання з бронею, воно дуже дороге, і відповідно все це забирається. Уже те, що під утилізацію, і навіть те, що не в зоні активних бойових дій, ми потрохи збираємо, каталогізуємо. Хотілося б швидше, звичайно, це робити. Все-таки я сподіваюсь, що ми посилимо спроможність в експедиції. Потрібні потужні тягачі і крани. Але наші команди примудряються відносно малопотужними кранами працювати. Розбирають ті танки: спочатку – башту, потім гусянку знімають, основну частину піднімають. Креатив наших людей не має меж.

ІЗ МІЖНАРОДНИМИ ПАРТНЕРАМИ ВІДБУЛОСЯ 4 АУДИТИ ОТРИМАНОГО ОЗБРОЄННЯ ТА ТЕХНІКИ, ЩЕ 2 БУДЕ У КВІТНІ

- Міжнародні партнери дуже ретельно ставляться до обліку техніки, яку вони надають Україні. Чи був спільний аудит з міжнародними партнерами та які його результати?

- На сьогодні ми працюємо тільки з американцями, попри те, що чутливе обладнання постачають в Україну й інші партнери. Система вибудована, перший її елемент – самозвітування. Наприкінці листопада 2023 року Міноборони України та Відділ оборонного співробітництва Посольства США в Україні підписали Концепцію самозвітування. Концепцією передбачено, що Міністерство оборони здійснюватиме нагляд за дотриманням вимог до самозвітування країни-партнера з моніторингу кінцевого використання за затвердженим порядком. Такий нагляд містить спільне з представниками США дослідження товарів оборонного призначення певної категорії за серійними номерами та стану їх належного зберігання. Певні типи озброєння, певні елементи зброї підпадають під посилений моніторинг.

- Скільки спільних інспекцій уже відбулося?

- На сьогодні проведено чотири таких спільних заходи у військових частинах ЗСУ, під час яких досліджено певні види озброєння у місцях їх зберігання перед відправленням безпосередньо у райони бойових дій. Процес триває, він увійшов у рутинну площину. Цього місяця плануємо ще дві інспекції. Їхню роботу вже перевіряє генеральний інспектор Міністерства оборони США Роберт Сторч. Тобто тут є кілька рівнів контролю, і особливо щодо номенклатури, яка підпадає під посилений моніторинг, за нею дуже стежать. Механізм працює, у нас триває нормальний робочий процес із партнерами.

Ірина Кожухар, оглядачка

Фото: Руслан Канюка, Укрінформ