ProZorro: сім схем обходу — сім методів боротьби з тим
На початку серпня у Міністерстві економічного розвитку і торгівлі прозвітували: за два роки роботи ProZorro збережено 55,3 млрд грн державних грошей. Показники вражають. Однак, і корупціонери теж дуже швидко вчаться обходити «складнощі» в державних закупівлях. Ти їх у двері, а вони – у вікно.
За даними Державної аудиторської служби (ДАСУ), впродовж 2017 року за результатами аналізу закупівель аудитори попередили порушень на суму 16,8 млрд грн, з них відмінено конкурсні торги на суму 15,5 млрд та розірвано вже укладених договорів на 1,3 млрд. При цьому, за даними ProZorro, середній обсяг закупівель, що проводяться у системі – приблизно 600 млрд грн на рік.
Активісти Центру протидії корупції (ЦПК) у свою чергу оскаржили близько 300 закупівель через систему ProZorro на загальну суму понад 6 млрд грн. І добилися розірвання договорів на суму понад 290 млн грн та стягнення з порушників штрафів на загальну суму 1,36 млн грн. Чому ж такі невеликі суми порівняно з оскарженими мільярдами? На жаль, вони є наслідком або ж неякісно підготовлених контролерами для суду матеріалів або ж упередженості суддів, що обмежуються усним попередженням. Ну, про суди наші і судову реформа – то вічна «окрема тема»….
Отже, незважаючи на очевидні, багатомільярдні успіхи антикорупціонерів, схеми в державних закупівлях ще існують. Наразі їх сім. Кожну із них Укрінформу прокоментував генеральний директор державного підприємство "ПРОЗОРРО" Василь Задворний. З його відповідей стає зрозумілим, що успішна боротьба з тендерним “схематозом” – завдання ширше, ніж просто технологічне удосконалення платформи для закупівель. Значна частина проблем – у слабкому функціоналі регуляторної сфери загалом.
Схема №1. Використання спарринг-партнерів
Схема передбачає, що учасники тендеру домовляються між собою, визначають, хто має бути переможцем, а хто просто бере участь у конкурсі у ролі спаринг-партнера. Ці фірми не є справжніми конкурентами і діють узгоджено під час закупівлі. Юристи Центру протидії корупції, помітили, що зазвичай такі компанії готують документацію спільно, припускаються спільних помилок, можуть мати спільні контактні дані - адреси, номери телефонів, e-mail тощо.
Наприклад, Управління освіти Солом’янської райдержадміністрації Києва провело тендер на закупівлю світильників для навчальних закладів району. На торги вийшло дві компанії, а виграло тендер ТОВ «Фінансова будівельна компанія Луч» із пропозицією у майже 12 млн грн. Усі дані вказували, що фірми, які брали участь у торгах, не були конкурентами: файли креслень, які в обох учасників були виконані в одній програмі і в одному форматі; назви цих файлів були ідентичні та створені в один і той самий час з точністю до секунди. Ціни, запропоновані компаніями, жодного разу не зменшувалися під час торгів, а різниця між ними склала менше відсотка.
Коментує гендиректор ДП "ПРОЗОРРО" Василь Задворний:
В.З: У випадку з антиконкурентними узгодженими діями (змовою) основним органом захисту є територіальні відділення Антимонопольного комітету України. Фактично будь-яка особа може поінформувати АМКУ про змову, навівши відповідні факти, а вже Антимонопольний комітет може з власної ініціативи розпочати розгляд справи. Підставою до початку розгляду справи також є заяви від замовників чи ж постачальників, чиї права на чесну конкуренцію були порушені. Подання відповідної заяви безкоштовне.
Схема №2. Допуск компаній з «чорного списку» Антимонопольного комітету України
«Чорний список» Антимонопольного комітету (АМКУ) – це перелік підприємств, які були оштрафовані комітетом за порушення правил тендерів. З моменту внесення до цього списку, компанії не мають права протягом трьох років брати участь у торгах. Список доступний онлайн. Замовник повинен відхиляти пропозиції компаній-порушників, але трапляється, що він просто не перевіряє наявність учасників тендеру в цьому «чорному списку».
Наприклад, фірма «Євро-реконструкція», що забезпечує жителів Лівого берега у Києві гарячою водою та опаленням, провела тендер на закупівлю труб. Переможцем торгів стала компанія «Стальпром», яку в 2017 році Антимонопольний комітет притягнув до відповідальності за антиконкурентні дії під час торгів. Тоді фірму оштрафували на 136 тис. грн. Тому «Стальпром» не мала права брати участь у тендерах до червня 2020 року. Є і випадки, коли учасники тендеру подають сфальсифіковану довідку про те, що не притягувалися до відповідальності за змови під час торгів протягом останніх трьох років. Такі дії можна розцінювати як використання підроблених документів, а тому за це передбачена кримінальна відповідальність.
В.З: Ми постійно думаємо над удосконаленням функціоналу ProZorro, як система могла б запобігти правопорушенням. Зокрема наразі розглядається варіант розміщення в кабінетах замовників на майданчиках розділу з посиланням на список компаній, яким за рішенням АМКУ заборонено брати участь у торгах протягом 3 років. Питання створення “чорних списків” за іншими критеріями - дискусійне. Адже це може створити простір для зловживань та появи схем, коли зі списку зникатимуть “потрібні” компанії, а інші з’являтимуться.
Схема №3. Перемога пов’язаних компаній
Пов’язані компанії належать або одній особі, або близьким родичам, членам однієї сім’ї тощо. Перевірити, чи пов’язані компанії між собою, можна в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб. Тендерні пропозиції пов’язаних компаній замовники повинні відхиляти, але чомусь цього не роблять.
Такою схемою скористались під час проведення тендеру на будівництво спортзалу у Чорткові, організованого Тернопільською ОДА. На торги вийшло лише дві компанії, засновниками яких є рідні брати. В результаті одна з них – ТОВ ВБП «Вайкон» – перемогла, і мала б отримати за надання послуг 4,6 млн грн. Управління капітального будівництва Тернопільської ОДА було зобов’язане відхилити пропозиції цих учасників, але замовник тендеру «не побачив» пов’язаності учасників закупівлі.
В.З: Перевірка та відхилення пропозицій пов'язаних компаній – це відповідальність замовника. Стаття 17 закону “Про публічні закупівлі” закріплює за замовником право захистити свої інтереси та відхилити пропозиції, пов'язаних осіб. Із запуском ProZorro в учасників подібної схеми стає все менше простору для її застосування. Щоб допомогти замовникам у перевірці контрагентів, створена низка безкоштовних сервісів. Ми постійно розповідаємо про їх переваги. Наприклад, на сайті YourControl можна швидко перевірити, чи не пов'язані між собою компанії за керівниками, бенефіціарами, адресами і телефонами, чи не є потенційний постачальник банкрутом, в яких судових процесах бере участь. В базі - більше 1,6 млн українських компаній, можна підписатися на розсилку з оновленнями. Також до послуг як замовників, так і постачальників – ресурс Clarity Project, де за кодом ЄДРПО доступна вся інформація про компанію. Ще один корисний ресурс – bi.prozorro.org. Він дещо складніший у користуванні, але є вже багато відео, що вчать ним користуватися. Тут зібрана повна аналітика про закупівлі, в картці постачальника можна перевірити дату його реєстрації, подивитися, які компанії постійно беруть участь у торгах парами.
Схема №4. Перемога фіктивних підприємств
На тендері “раптом” може перемогти фіктивна фірма. Зазвичай у таких компаніях немає у штаті працівників, немає ніякого обладнання, вони зареєстровані за адресою масової реєстрації, інколи навіть фігурують у кримінальних провадженнях, пов’язаних з тіньовим сектором економіки. Задля допуску таких “фірмачів” до тендеру, замовники послуг спеціально встановлюють низькі вимоги щодо підтвердження досвіду виконання аналогічних договорів, до наявності кваліфікованих працівників або необхідної матеріально-технічної бази. Інколи будь-які вимоги взагалі відсутні.
Наприклад, низку тендерів, проведених філіями «Укрзалізниці» на загальну суму закупівель у 103,72 млн грн, виграла «Українська транспортно-машинобудівельна компанія», штат якої складається з трьох осіб. В результаті на тендер виходять і перемагають посередники, які нічого не виробляють і не надають ніяких послуг, а отримані кошти виводять у тіньовий сектор економіки.
В.З: Формування вимог тендерної документації – задача замовника. З одного боку надмірна кількість різноманітних довідок, сертифікатів та інших документів створює додаткові бар'єри для участі бізнесу у торгах, зменшує конкуренцію. З іншого боку формування кваліфікаційних вимог – право та можливість замовника придбати якісний товар, відсіяти потенційно недобросовісних партнерів. Як і будь-який інструмент – кваліфікаційні вимоги можуть бути використані, як на благо, так і бути використані недобросовісними замовниками. Тому повторимося: бізнес має використовувати максимум передбачених законом інструментів для захисту своїх прав у закупівлях. В даному випадку - звертатися зі скаргою в Антимонопольний комітет.
Схема №5. Дроблення закупівель
Згідно із законодавством, порядок проведення закупівлі вартістю вище EUR133 тис. є особливим – відбуваються так звані «європейські торги». Вони передбачають участь у тендері іноземних учасників нарівні із українськими, для цього оголошення про закупівлю публікується англійською мовою. Крім того, пропозиції всіх учасників на таких торгах проходять попередню оцінку, а термін подачі пропозицій вдвічі більший, що дає можливість учасникам підготувати необхідний пакет. Щоб удвічі скоротити термін подачі пропозицій учасниками, щоб учасники не проходили перевірку до проведення аукціону, а також щоб у тендері не взяли участь іноземні компанії, замовники «дроблять» тендер.
Наприклад, Панютинський вагоноремонтний завод у грудні 2017-го провів 64 однакових тендери на закупівлю одних і тих самих запчастин. Загальна ж сума всіх 64 закупівель склала 235 млн грн – понад 7 млн євро. Очікувана вартість кожної «роздробленої» закупівлі склала 3,6 млн грн.
В.З: Дроблення предмету закупівлі було поза законом ще за часів паперових закупівель. Однак тоді це перевірити було майже неможливо. Зараз же достатньо калькулятора та пари кліків на екрані, щоб промоніторити закупівлі замовника та виявити подібне порушення. Орган, який має реагувати на подібні порушення – Державна аудиторська служба України. Проведення моніторингу на всіх етапах закупівель їх зона відповідальності. Найближчим часом у системі ProZorro запрацює електронний кабінет Держаудитслужби. Усі дії в рамках моніторингу будуть публічними, що дозволить зрозуміти, наскільки ефективно працюють аудитори та чи не зловживають службовим становищем. Рішення про початок моніторингу, висновки будуть публікуватися в ProZorro. У випадку неправомірного дроблення тендера на суми до 200 тисяч для товарів та послуг та 1,5 млн для робіт (“допороги”), щоб не проводити відкриті торги, радимо, окрім Держаудитслужби також писати в DoZorro, здіймати шум в соцмережах та ЗМІ.
Схема №6. Дискримінації учасників
Це давня схема, в якій замовник встановлює вимоги, «заточені» під конкретного учасника торгів. Таким чином штучно звужується коло охочих взяти участь у тендері.
Юристи Центру протидії корупції згадують, як у тендері, організованому Службою автомобільних доріг у Вінницькій області, на ремонт дороги за понад 300 млн грн перемогла компанія з орбіти мера Одеса Геннадія Труханова – «Ростдорстрой». Замовник прописав у тендерній документації такі умови: наявність власного, орендованого чи взятого у лізинг асфальтобетонного заводу (АБЗ) потужністю від 100 т/год на відстані до 150 км від місця виконання робіт. Через невиконання цієї умови турецьку компанію «Онур Конструкціон Інтернешнл» не допустили до торгів, хоча її пропозиція була дешевша.
В.З: Питання дискримінації нерідко піднімається на щомісячних відкритих бізнес-сніданках ProZorro. На жаль, не всі учасники знають, що оскаржувати можна не лише фінальний результат торгів, а й впливати на хід закупівлі. Якщо постачальник вбачає в тендерній документації дискримінаційні вимоги, він має повне право оскаржити умови тендерної документації в колегії Антимонопольного комітету України. На сьогодні це один із ключових органів, який допомагає захистити інтереси постачальників у сфері надпорогових закупівель. Якщо скарга правомірна, є всі шанси на перемогу. У допорогових закупівлях ситуація складніша, тут порадили б, найперше, звернутися через систему до замовника з відповідним питанням. Якщо не допомагає, то звертатися в Держаудитслужбу, писати в вищі інстанції замовника та залишати відгук на платформі DoZorro.
Схема №7. Вибірковість при визначенні переможців
Замовник при однакових порушеннях учасників тендерів по-різному оцінює їх: може відхилити одних, в той час як інших, з такими ж порушенням, визнає переможцями.
Наприклад, на Львівщині організували тендер на капітальний ремонт парку Небесної сотні за понад 6 млн грн. Однак Сокільницька сільська рада відхилила дешевші пропозиції, бо нібито ці учасники тендеру подали документи не в потрібному форматі, хоча фірма-переможець припустилася таких же помилок.
В.З: Коли замовник при однакових порушеннях учасників тендерів оцінює їх по-різному, наприклад допускає до аукціону учасника з помилками у тендерній документації, потрібно звернутися в Держаудитслужбу або до колегії АМКУ. У скарзі до АМКУ на рішення замовника слід зазначити, що такі дії порушують право на недискримінаційний підхід під час розгляду та оцінки пропозицій, адже в одній тендерній пропозиції помилки помітили, а в іншій – ні. У скарзі також потрібно вказати, яка саме помилка допущена, і що вона не може бути віднесена до формальних.
Від редакції: Основний принцип ProZorro “Всі бачать все”. Ця система зробила відкритою інформацію про зловживання в закупівлях. Але, як бачимо, вона не гарантує повну відсутність корупції – на жаль, деякі недобросовісні учасники, намагаються будь що обійти систему. Головне у боротьбі з ними – не мовчати. Якщо постачальники, замовники, громадські організації або звичайні українці бачать порушення у тендері, потрібно відстоювати свої права, скаржитися. Якщо сьогодні показати потенційному корупціонеру, що його дії не проходять просто так, то наступного разу він тричі подумає, перш ніж ризикувати.
Оксана Поліщук. Київ
