Уроки виконання бюджету-2020: могло бути і гірше

У п’ятницю 19 березня в Міністерстві фінансів відбулося публічне представлення звіту про виконання Державного бюджету України за 2020 рік. Як відомо, торішній кошторис мав два – кардинально відмінні один від одного – варіанти. Доволі оптимістичний, з прогнозом нарощування національного валового продукту на 3,7%, затвердили у листопаді 2019-го, коли ще ніхто не чув про COVID-19.  Кризовий, що передбачав глибоке економічне падіння та збільшення бюджетного дефіциту зі “скромних” 2,1% до 7,5% ВВП, ухвалили вже у квітні, в умовах карантинної невизначеності. За цим документом країна і прожила минулий рік. 

Доходи Держкошторису: за рахунок чого виконали й перевиконали

При цьому, незважаючи на виклики, з якими стикнувся увесь світ, Україні вдалося прожити його краще, ніж розраховували при перегляді Держкошторису. Зокрема:

• бюджетний дефіцит утримали в межах граничного показника (5,3% ВВП при плані 7,5%);
• план доходів перевиконали (фактично надійшло 1076 млрд грн при прогнозі у 1022 млрд);
• сферу оборони та безпеки профінансували в обсязі 6,1% ВВП;
• забезпечили підвищення мінімального розміру заробітної плати до 5 тис. грн. (з 1 вересня), прожиткового мінімуму та інших видів соціальних виплат і допомог;
• підтримали населення та бізнес за рахунок Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19;
• продовжили підвищення рівня пенсійного забезпечення громадян;
• почали надавати пільги й субсидії для населення у грошовій формі;
• покращили фінансування капітальних видатків до фактичних 94,9 млрд грн, що на 18,7 % перевищує показники 2019 року.

Про всі ці особливості, а також про допущені помилки, й розповідав, представляючи звіт, перший заступник міністра фінансів Денис Улютін. Проаналізуймо найцікавіші моменти його доповіді.

Пан Улютін нагадав, що торік країні довелося долати не лише виклики, пов’язані з коронавірусом. Ознаки погіршення макроекономічної ситуації з’явилися ще у четвертому кварталі 2019 року. Як наслідок – недовиконання плану доходів у січні-лютому склало близько 18 млрд грн. І вже в першому кварталі реальний ВВП країни скоротився на 1,3% рік до року. При тому, що початковим варіантом Бюджету-2020 передбачалося його зростання на 3,7%. Впровадження ж карантинних обмежень, за словами посадовця, лише погіршило й без того не найкращу ситуацію.

Утім, падіння виявилося не таким глибоким, як прогнозували у квітні. За підсумками року Держбюджет отримав 1 трильйон 76 мільярдів гривень. "Це на 54 мільярди більше, ніж планувалося після квітневого перегляду Основного фінансового документа", – констатував Денис Улютін. Бюджетні видатки, за словами посадовця, торік сягнули майже 1 трлн 288 млрд грн. й були профінансовані у повному обсязі. Особливо доповідач наголошував на тому, що всі соціальні видатки, видатки на оборону, на обслуговування державного боргу й фінансування “ковідного” фонду здійснювалися без затримок та в повному обсязі.

“Незважаючи на умови “ідеального шторму”, за яких країні довелося жити торік, ми утримали бюджетний дефіцит на нижчому, аніж передбачалося, рівні. 5,3% (близько 218 млрд гри.) при узгодженому у квітні показнику у 7,5% ВВП”, – зазначив посадовець.

При цьому план за доходами вдалося перевиконати, передусім, завдяки ефективнішому адмініструванню податків і зборів. “У квітні змінили керівників Податкової та Митної служб. Й ефективну роботу Податкової було помітно вже з перших днів роботи нового очільника. Якраз удосконалення системи моніторингу відповідності податкових накладних критеріям оцінювання ризиків та ліквідація схем ухилення від сплати податків разом з підвищенням середньої зарплатні по країні й дозволили виконати бюджет попереднього року. Зокрема, суттєво перевиконано план надходжень внутрішнього ПДВ (майже на 40 млрд грн), акцизного податку (на 6 млрд), податку з доходів фізичних осіб (майже на стільки ж). Що допомогло компенсувати недонадходження ПДВ з імпорту, податку на прибуток, ренти й частини чистого прибутку та дивідендів, які мали перерахувати до бюджету держпідприємства”, – уточнив Денис Улютін.

Хто став рятівною паличкою, а хто тягнув донизу

Із тим, що саме робота Податкової стала “рятівною паличкою” для торішнього бюджету, погоджується й директор Інституту соціально-економічної трансформації Ілля Несходовський. “Справді, йдеться про ефективну роботу податківців, котрі, незважаючи на впровадження мораторію на перевірки бізнесу, змогли за рахунок інструментів блокування податкових накладних масово виявляти “схемні” податкові кредити. Й таким чином впливати на тіньову економіку. Крім цього, впровадження РРО (реєстраторів розрахункових операцій) та інші заходи, що вживалися в цей період, сприяли суттєвій детінізації у сфері продажів побутової і комп’ютерної техніки”, – каже економіст у коментарі Укрінформу.

Що ж до Митниці, то Несходовський вважає її торішні результати провальними. Як з об’єктивних причин (суттєве скорочення імпорту та зміцнення гривні наприкінці 2019 – на початку 2020 року). Так і суб’єктивних – часті зміни керівництва відомства дестабілізували його роботу.

Особливих “проривів” від митників експерт не чекає і цього року. Хоча загалом 2021-ий, на його думку, буде більш сприятливий для цієї служби, аніж 2020-ий. “Шанси на виконання плану надходжень доволі високі. Передовсім, через підвищення курсу долара і євро (митні ставки, за законом, визначені у валюті і сплачуються у гривнях за поточним курсом – ред.). Тож у перші місяці року навіть маємо перевищення планових показників. Плюс – доволі холодна зима, що позначилося на закупівлях і розмитненні енергоносіїв. Але усе це – об’єктивні економічні чинники, а не пряма заслуга митників. Попри заяви і плани з реформування, поки що, як на мене, не йдеться про жодні “революційні” зміни, які б допомогли суттєво поліпшити роботу відомства. І, судячи з інтерв’ю нового керівника Митниці, найближчим часом він не збирається щось кардинально міняти”, – констатує пан Несходовський.

А радник голови Рахункової палати України, економічний експерт Віктор Мазярчук, аналізуючи обставини виконання плану бюджетних надходжень-2020, звернув увагу на продовження небезпечної практики стягування податків наперед. “Це – проблема, яку спостерігаємо з року в рік. Скажімо, у грудні 2019-го авансові платежі зросли більш ніж на 9 млрд грн. Відповідно, цих грошей не отримав бюджет-2020. Те ж стосується і впливу платежів, стягнутих наперед торік, на роботу у 2021-му”, – каже експерт.

Також він наголосив на недостатній якості планування окремих податків і зборів. “Звісно ж, минулий рік виявився особливим, й передбачити все завчасно було неможливо. Але допущені прорахунки пов’язані не лише із викликами пандемії. Для уникнення їх у майбутньому необхідно вдосконалити окремі методики Мінфіну із прогнозування податкових надходжень. До того ж, в бюджеті 2020 року було передбачено низку доходів, яких по факту країна так і не отримала. Яскравий приклад – гральний бізнес, від регулювання якого передбачалось отримати 4,4 млрд грн. Що безпосередньо вдарило по виконанню восьми бюджетних програм”, – підсумував Віктор Мазярчук.

На недостатній якості бюджетного планування, а також низькій бюджетній дисципліні наголошувала і представниця профільного комітету Верховної Ради Леся Забуранна, яка також брала участь у представленні звіту Мінфіну. Допущені помилки, за словами народної обраниці, негативно позначилися як на формуванні доходної частини бюджету, так і на його видатках.

“Здійсненню багатьох видатків у запланованих обсягах завадило невиконання головними розпорядниками коштів вимог бюджетного законодавства. Одним із проблемних питань (на жаль, стосується це і нинішнього року) є незатвердження або затвердження зі значним запізненням паспортів бюджетних програм та порядків використання коштів. А ще – зволікання з ухваленням управлінських рішень і прорахунки при плануванні. Продовжилась негативна практика попередніх років, коли в останньому кварталі масово ухвалювались урядові рішення про перерозподіл видатків. Це свідчить про відсутність якісного планування державного бюджету. На що просимо звернути увагу як окремих розпорядників бюджетних коштів, так і Мінфіну, як координатора бюджетних процесів”, – наголосила Леся Забуранна.

Не Міжнародним валютним фондом єдиним: ситуація із запозиченнями

За словами Дениса Улютіна, торік Україна продовжила втілювати зважену і збалансовану боргову політику. “Це дозволило, передовсім, здешевити запозичення для фінансування бюджетного дефіциту. Приміром, від продажу ОВДП до держказни надійшло 382 млрд грн. При цьому середньозважена відсоткова ставка склала 7,7%, знизившись на 5,2 базових пункти проти 2019 року”, – розповів представник Мінфіну. При цьому він назвав доволі плідною співпрацю з міжнародними фінансовими інституціями, від яких Україна отримала загалом майже 99 млрд грн. Проти 1,1 млрд у 2019 році. Пан Улютін особливо похвалився тим, що Україна стала єдиною державою у світі, якій міжнародні рейтингові агенції Moody's і Ernst & Young підвищили кредитні рейтинги під час пандемії. “Це позитивно позначилося як на обсягах надходжень від облігацій зовнішньої державної позики (ми успішно розмістили євробонди на 115 млрд грн, в еквіваленті), так і на умовах їх розміщення”, – каже Денис Улютін.

Натомість Ілля Несходовський такого оптимізму не поділяє. “Як на мене, торік Міністерство фінансів погано комунікувало із міжнародними партнерами України. Крім того, маємо негативний вплив (особливо у липні-серпні) подій у Національному банку, де відбувалися неузгоджені із партнерами кадрові зміни. А ще ми систематично порушували взяті зобов’язання та робили кроки назад у реформуванні за деякими чутливими напрямками (хоча це також не залежало від Мінфіну). Як наслідок – країна не отримала другий транш кредиту від Міжнародного валютного фонду. Проте, інші партнери – зокрема Євросоюз, – попри побоювання, надали допомогу. Тож, незважаючи на невиконання плану залучення коштів, країна завершила рік з відносно непоганим результатом”, – зазначив пан Несходовський.

Куди пішли гроші із “ковідного” фонду

Із розподілених урядом через Ковідний фонд 78 млрд грн. торік фактично використали 67 млрд. Перший заступник міністра фінансів Денис Улютін уточнив: “Приблизно 16 млрд грн пішли на фінансування додаткових заходів із соціального захисту громадян. 352 тисячі українців отримали допомогу або страхові виплати у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю, майже 370 тисяч працівників одержали матеріальну допомогу з часткового безробіття на період дії карантину, 87 тисячам фізичних осіб-підприємців надали допомогу на дітей. Усе це  – підтримка від держави в період карантинних обмежень, що безпосередньо надійшла до бюджетів домогосподарств”, – наголосив посадовець.

Окрім того, на охорону здоров’я із Фонду, за словами Улютіна, витратили майже 20 млрд грн. Гроші пішли на придбання апаратів штучної вентиляції легенів, забезпечення лікарень киснем, реконструкцію приймальних відділень, закупівлю засобів індивідуального захисту, а також на доплати медичним працівникам. Приблизно 4,5 млрд грн додатково надали правоохоронним органам  – на гарантування безпеки в умовах карантину. Левову частку цих коштів витратили на доплати правоохоронцям, котрі безпосередньо контактують з людьми, зокрема, патрулюють вулиці міст і сіл. “Окрім того, близько 26 млрд грн скеровано на стимулювання економіки. Ідеться, поміж іншого, і про підтримку закладів культури, туризму, креативних індустрій”, – додав Денис Улютін.

Він також повідомив, що – за домовленістю з МВФ  – до травня має завершитися аудит витрачання коштів із “ковідного” фонду. І пообіцяв, що результати перевірки одразу ж оприлюднять.

Водночас директор Інституту соціально-економічної трансформації Ілля Несходовський прогнозує, що представники міжнародних фінансових інституцій матимуть серйозні зауваження до використання грошей із “ковідного” фонду. Передовсім, це стосується фінансування за рахунок цих коштів дорожніх робіт. Адже очікуваного економічного ефекту це, на його думку, так і не принесло. “Натомість є питання стосовно використання коштів Міністерством охорони здоров’я, яке не спромоглося сповна використати наданий державою ресурс. Та це – проблема не Мінфіну, а МОЗ, яке несвоєчасно подавало або й взагалі не подавало документи для отримання фінансування поточних видатків”, – підсумував Несходовський. 

Завдання 2021-го: як не наступити на минулорічні “граблі”

За оцінками незалежних експертів, основні бюджетні ризики 2021 року пов’язані з необхідністю залучення значного ресурсу для фінансування поточного дефіциту і загалом для здійснення бюджетних видатків. “Онлайнмісія МВФ зауважила критичні недопрацювання країни за багатьма напрямками. У тому числі, і з боку Міністерства фінансів. Й доки помилки не виправимо, співпраці із Фондом не буде. Навіть у кращому випадку перегляд програми можливий лише у вересні. Іншими словами, коштів для покриття бюджетного дефіциту, на які розраховували при ухваленні Основного фінансового документа-2021, ми можемо й не отримати. Або одержимо лиш частину суми”, – каже Ілля Несходовський. 

Другий ризик – доволі оптимістичне планування темпів зростання ВВП. При тому, що зараз регіони країни один за одним вводять локдаун. У тім числі, і в стратегічно важливих Києві та столичній області, що, звісно ж, негативно позначиться на показниках економічного зростання. 

Третій ризик, за словами експерта, – ймовірне загострення ситуації на Донбасі. І це – фактор, який не залежить ні від роботи Міністерства фінансів, ні, на жаль, від української влади загалом. Адже ніхто у світі не може спрогнозувати дії Путіна та його посіпак...

Владислав Обух,  Київ