З 1 січня набере чинності Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства про захист економічної конкуренції та діяльності Антимонопольного комітету України». В АМКУ завершують узгодження нормативно-правових актів для втілення нововведень на практиці. Водночас у комітеті готують пропозиції для подальшого удосконалення конкурентного законодавства.

Докладніше про це, а також про поточну роботу регулятора – зокрема, дослідження ключових ринків, – у розмові з головою Антимонопольного комітету України Павлом Кириленком, який, до речі, нещодавно відзначив символічні «сто днів на посаді».

ПРО РАМКОВИЙ ЗАКОН І ОНОВЛЕННЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЇ БАЗИ

- У 2019 році, за кілька місяців після перемоги на виборах, Президент Володимир Зеленський, говорячи про завдання Антимонопольного комітету, наголошував, що мірилом ефективності роботи АМКУ та інших органів контролю має стати перетворення слів "монополія", "рейдерство" і "контрабанда" на архаїзми. Таке завдання актуальне й зараз, чи вашим попередникам на посаді вдалося його бодай частково виконати?

- З-поміж згаданих дефініцій «профільним» для АМКУ є поняття «монополія». І, запевняю, відповідна робота у нас ведеться системно: дослідження ринків, розгляд заяв про порушення антимонопольного законодавства, відкриття справ – усе, що стосується формування надійної конкурентної політики, як, власне, і передбачено повноваженнями комітету. Держава веде активну боротьбу з монопольним становищем того чи іншого суб’єкта господарювання на ринку, бореться зі зловживаннями і намагається їм запобігати, формуючи здорове конкурентне середовище. У випадках же, коли повністю позбутися монополії неможливо (як із природними монополіями), мають діяти чіткі та обов’язкові для всіх правила держрегулювання. За їх дотриманням і стежить Антимонопольний комітет.

Я точно можу сказати, що хаосу, вільної поведінки – особливо, великих суб’єктів господарювання – на ринку зараз немає. Значній більшості гравців зрозуміло, що притягнення до відповідальності тих, у чиїх діях є ознаки зловживання монопольним становищем, порушення конкурентної поведінки, змови на торгах, картельних змов, – лише питання часу. А з ефективною діяльністю Антимонопольного комітету це, повірте, – питання невеликого проміжку часу. Далі – жорстка реакція, жорсткі санкції відповідно до закону. І важелів впливу в Антимонопольного комітету достатньо.

- Буквально через кілька днів після вашого призначення на посаду глава держави підписав ухвалений ВР закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства про захист економічної конкуренції та діяльності Антимонопольного комітету України». Він щось принципово змінює у роботі комітету, чи передбачені лише «косметичні» зміни?

- Аж ніяк не «косметичні». Йдеться, по-перше, про імплементацію європейського законодавства, кращих норм законодавства США, принципів Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) в українське законодавче поле. Більшість цих норм враховано як при ухваленні цього закону, так і при внесенні змін до інших законодавчих актів.

Закон №3295-ІХ вступає в дію з 1 січня 2024 року. Він дозволяє Антимонопольному комітету видавати накази про примусове виконання рішень. Раніше таких повноважень в АМКУ не було. Крім того, удосконалюються правила накладання та розрахунку штрафів. Причому, на мою думку як юриста, правила ці прописані фундаментально. В арсеналі далеко не всіх європейських конкурентних відомств є такий порядок накладання штрафу. Так, там також застосовується дискреція (вирішення посадовцем або держорганом питання на власний розсуд, – ред.). Але наші європейські партнери, як правило, застосовують штрафи по граничній межі. А у нашому випадку новий порядок накладення і застосування штрафів передбачає низку обставин, з урахуванням яких і формується остаточне рішення щодо покарання того або іншого суб’єкта господарювання. Це стосується пом’якшуючих, обтяжуючих та врахування інших, особливих, обставин, сукупність яких впливає на розмір штрафних санкцій.

А головне, що цей закон передбачає підвищення інституційної спроможності Антимонопольного комітету України як єдиного конкурентного відомства в державі. Відповідно до цього рамкового документа, до 31 грудня потрібно затвердити 7 нормативно-правових актів, які розробляються безпосередньо фахівцями АМКУ. Це був складний процес підготовки, а нині – узгодження: усі нормативно-правові акти ми вже подали на реєстрацію до Мін’юсту.

- Тобто, можна розраховувати, що до кінця цього року всі необхідні документи будуть готові, і закон з 1 січня набере чинності без жодних нормативних “хвостів»?

- Так. Закон запрацює разом з усіма необхідними нормативно-правовими актами. Поміж іншого, діятиме і новий порядок проведення перевірок.

ПРО ШТРАФИ ПО-НОВОМУ, СУДИ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ФІЗОСІБ

- Серед нормативних актів, підготовка яких на завершальній стадії, вже згаданий Вами порядок визначення розміру штрафу. Ви наголошували, що базується він на застосуванні принципу дискреції. Але ж ми розуміємо, що це передбачає варіативність «від і до», яка несе певні корупційні ризики. Чи є якісь запобіжники від ухвалення посадовцями АМКУ або його територіальних органів «мотивованих» рішень?

- Так, неконтрольована дискреція справді може посилювати корупційні ризики. Але новий закон і нормативно-правові акти, які розробляємо «у розвиток», чітко регламентують дискрецію, коли кожна цифра обумовлюється певними обставинами. Порядок накладення штрафів, як я говорив, передбачає врахування особливих, обтяжуючих та пом’якшуючих обставин, а також – ставлення самого суб’єкта господарювання до вчиненого порушення. Спочатку – взагалі визнання чи невизнання ним факту вчиненого порушення, ставлення до наслідків своїх дій та розуміння цих наслідків – у тому числі, згода й бажання їх усунути. Бажання та можливість усунення наслідків впливають на рішення комітету.

Комітет – колегіальний орган. Кожне рішення ухвалюється через консенсус та чітко обґрунтовується. Також своєрідною гарантією неупередженості і вмотивованості рішень АМКУ є публічність та прозорість його діяльності. Кожне рішення оприлюднюється на сайті комітету, ми інформуємо про важливі рішення суспільство через ЗМІ.

А з приводу територіальних відділень у мене виникають певні запитання щодо вертикально-інтегрованої системи АМКУ (центральний апарат і міжобласні територіальні відділення комітету). Однозначно посилюватимемо роботу саме такої вертикально-інтегрованої системи. Вона полягатиме у розподілі обов’язків голови, заступників голови АМКУ із взаємодії між міжобласними територіальними відділеннями для більш чіткої координації та співпраці відповідно до функціоналу і наданих законом повноважень. Це, у тому числі, контроль центрального апарату за рішеннями, які ухвалюються на місцях. І йдеться не про втручання в діяльність відділень. Мова лише про додатковий запобіжник від ухвалення незаконних рішень або рішень із явними корупційними ознаками чи ризиками.

- Але ж часто суб’єкти ваших досліджень оскаржують рішення АМКУ через суди. І буває так, що начебто існує суспільний запит на розв’язання якоїсь проблеми на тому чи іншому ринку, начебто справді є явні ознаки порушень антимонопольного законодавства, і АМКУ начебто слушно штрафує порушників. Але через суди вони або повністю ці штрафи скасовують, або у зв’язку із затягуванням судових процесів остаточні рішення не ухвалюються роками.

- Мені, як очільникові державного органу зі спеціальним статусом, буде не зовсім коректно давати оцінку судовій гілці влади. Але можу чітко оцінити рішення АМКУ: кожен свій висновок перед винесенням на голосування та ухваленням ми розглядаємо з урахуванням того, що воно може розглядатися при оскарженні в судах. Відповідно, наша аргументація має бути бездоганною, докази – беззаперечними. Це головне правило.

І повірте, переважна більшість рішень АМКУ підтверджується й легітимізується саме вердиктами судових органів. У випадках, коли рішення першої судової інстанції суперечить висновкам комітету, комітет завжди оскаржує такі рішення в апеляційній і касаційній інстанціях. Здебільшого, остаточні судові вердикти підтримують рішення Антимонопольного комітету України.

- Поміж напрямів удосконалення конкурентного законодавства – посилення відповідальності за порушення не лише юридичних, а й фізичних осіб. Запровадження особистої відповідальності та посилення адмінвідповідальності для фізосіб – одне із завдань, що стоять перед Україною в межах приєднання до ОЕСР та пришвидшення процесу євроінтеграції (відповідно до Угоди про асоціацію з ЄС і Директиви ECN+ ). Як виконати це завдання «правильно», аби фізичні особи – власники бізнесів чи керівники, справді несли відповідальність за навмисні порушення антимонопольного законодавства структурами, якими вони володіють чи які очолюють? І як при цьому уникнути кримінального переслідування менеджменту за звичайні помилки в господарській діяльності та хибні управлінські рішення?

- Я, як людина з прокурорським досвідом, можу сказати, що випадки, коли конкурентні узгоджені дії, факти порушення антимонопольного законодавства мають ознаки кримінально караних діянь, непоодинокі. Що стосується відповідальності фізичних осіб, то ми працюємо над цим напрямом. Вважаю, відповідальність за порушення мають нести як суб’єкти господарювання, так і фізичні особи, котрі ухвалюють рішення від їх імені. Але при цьому це більше стосується компаній з офшорними активами, компаній, де кінцевими бенефіціарами є особи, які мають особливий вплив на політику, економіку в державі, засоби масової інформації (маю на увазі, передовсім, олігархів).

- Ще один із критеріїв ОЕСР, про який можна згадати у цьому контексті, якраз і пов’язаний з можливістю впливів на офшори, а також на міжнародні компанії, котрі працюють не лише в Україні, а й за її межами. Маються на увазі і можливості роботи АМКУ в іноземних юрисдикціях.

- Взаємодія з юрисдикціями інших конкурентних відомств ведеться постійно. Наприклад, нещодавно я мав онлайн-зустріч з головою конкурентного відомства Румунії (Ради з питань конкуренції) Богданом Кіріцою. Ми за кожної можливості намагаємося вивчати досвід конкурентних відомств країн Євросоюзу та Сполучених Штатів Америки.

Але головне, на чому я акцентую: простіше усі кращі практики прописати на папері, ухвалити як закон чи нормативно-правовий акт.

Так, наприклад, нещодавно ухвалений закон 3295-ІХ встановлює солідарну відповідальність за сплату штрафу, накладеного за порушення конкурентного законодавства. Простими словами – якщо суб’єкт господарювання, на який накладено штраф, ліквідується, обов’язок щодо його сплати може бути покладений на компанії-засновники (учасники, акціонери). Це дозволить запобігти випадкам уникнення відповідальності за порушення законодавства.

Окремо хочу зазначити, що ми активно співпрацюємо з іноземними конкурентними відомствами не тільки у контексті навчання, а також при проведенні досліджень ринків та розслідування справ. Наразі ми не маємо повноважень щодо обміну конфіденційною інформацією, проте частину даних можемо отримувати як публічну інформацію, зокрема щодо іноземних компаній, які здійснюють свою діяльність в Україні.

ПРО НАЙБІЛЬШ ЧУТЛИВІ РИНКИ ТА СПРАВИ-«ДОВГОБУДИ»

- Далі – до практичної роботи АМКУ. Чи пригадуєте свій перший робочий день: які кейси переглянули першими?

- Звичайно, є гучні справи, які були на контролі у попереднього голови Антимонопольного комітету. Ці справи я залишив за собою як державним уповноваженим. Частину справ розподілив між іншими державними уповноваженими. Зараз у нас ідуть кадрові перестановки, кадрове впорядкування відомства відбувається поступово. Я не зраджую своїм принципам: не треба міняти «всіх на всіх», важливе поступове зміцнення і оновлення команди.

Щодо конкретних справ, то це, звичайно, ринок тютюнових виробів. Це той великий штраф, законність накладення якого у справі ТОВ «Тедіс Україна» у серпні підтвердив Верховний Суд України. Йдеться про 548 мільйонів гривень, які, до речі, й досі не сплачені.

Інший пріоритет – фармацевтичний ринок. Далі – ринок будівельних матеріалів. Навіть в умовах повномасштабної війни і активних бойових дій на частині території нашої держави все ж відбувається відновлення зруйнуваного агресором. Після перемоги обсяги робіт з відбудови зростуть на порядки. А це – ринок будівельних матеріалів, цементів, бетонів та інші. Потрібна окрема увага АМКУ до формування конкурентного середовища на цьому ринку з урахуванням того, щоб працювали, розвивались як національні виробники, так і іноземні інвестори.

Ринок природних монополій – теплопостачання, водопостачання. Багато досліджень і справ порушено за цим напрямом. Звичайно, в полі нашого зору великий монополіст НАК «Нафтогаз України». І тут немає значення, наскільки великий суб’єкт господарювання, хто його топ менеджери. Значення має єдине – факт порушення. Всі порушення мають бути зафіксовані, усунуті, а також вжиті заходи для їх недопущення у майбутньому. Винних же треба притягнути до відповідальності. А вона може бути комплексною – як згідно із антимонопольним законодавством, так і за кримінальним. Останнє – завдання правоохоронних органів.

- Чи достатньо важелів впливу в арсеналі АМКУ? І як дієте у випадках, коли є рішення найвищої судової інстанції, але штрафні санкції порушником не сплачуються, як у згаданому кейсі ТОВ «Тедіс Україна»?

- Після ухвалення Верховним Судом рішення про правомірність накладення штрафу та відмови у всіх позовних вимогах цього суб’єкта господарювання він звернувся до Антимонопольного комітету України з проханням розстрочити сплату. Вмотивованим рішенням заявнику відмовлено. Далі ми подали до Міністерства юстиції, до Державної виконавчої служби документи на примусове стягнення штрафу. Тепер чекаємо на виконання.

Щодо важелів впливу. Це й проведення перевірок, рекомендації, внесення до реєстрів осіб, які вчинили антиконкурентні узгоджені дії. Думаю, ви розумієте, що суми штрафів, які накладаються, а потім підтверджуються судовими інстанціями, – це мільйони, десятки та навіть сотні мільйонів гривень, які сплачуються до бюджету. Хоча стягнення штрафів не є і не буде основною метою діяльності комітету. Ключова мета – усунення та унеможливлення надалі порушень антимонопольного законодавства.

Для багатьох суб’єктів господарювання дошкульним ударом є і заборона участі в будь-яких видах торгів терміном на 3 роки. Це, звичайно, дисциплінує, і, переконаний, жодним чином не пригнічує бізнес, як дехто стверджує. Такі жорсткі рішення ухвалюються лише тоді, коли провина суб’єкта господарювання доведена в процесуальному порядку, а часто – і підтверджена судами.

Тож важелів для того, щоб ми виконували покладені державою функції, вистачає. І їх потрібно правильно використовувати – навіть в частині внутрішньої пріоритезації зусиль. Тому що колектив АМКУ не надто великий. Це з урахуванням вакансій та доволі низького рівня оплати праці. І я вдячний народним депутатам, уряду, Президентові України, які розуміють, що зарплати фахівців необхідно збільшувати, аби не просто втримати колектив, а щоб це було додатковим стимулом для підвищення інституційної спроможності АМКУ. Бо, перепрошую, навіть з моральної точки зору складно вимагати працювати більше, ніж робочий день, і вимагати результату від людей, коли зарплатня головного спеціаліста на рівні центрального апарату, наприклад, становить лише 18,5 тисяч гривень. Згаданим законом №3295-ІХ, який набирає чинності з 1 січня, поміж іншого, передбачений і новий рівень зарплат наших фахівців.

- Наскільки комплексно підходите до досліджень ринків? Скажімо, на прикладі фармацевтичного ринку – йдеться про широке дослідження впливів на ринок і з боку виробників, і з боку дистриб’юторів, і власників роздрібних мереж, чи лише про якісь так би мовити “точкові” розслідування?

- Однозначно має бути комплексний підхід. Якщо казати про фармацевтичний ринок, то проблему на ньому спричинили кілька факторів, якими скористалися деякі суб’єкти господарювання. Я дякую тим учасникам фармринку, які зважилися написати листи про порушення своїх прав. Йдеться про частину дистриб’юторів, чиї права порушили інші учасники ринку. Після отримання таких сигналів я провів робочу зустріч у комітеті, під час якої отримав підтвердження написаного. Відтак ми внесли обовʼязкові для розгляду рекомендації відповідно до статті 7 Закону «Про Антимонопольний комітет України» щодо припинення дій або бездіяльності стосовно відмови учасникам ринку – дистриб’юторам, які до них звертаються, в реалізації того чи іншого виду продукції.

Поясню: на фармацевтичному ринку є два великі гравці, в чиїх діях помітні ознаки порушення вимог Закону України «Про захист економічної конкуренції», адже вони можуть «надиктовувати» правила поведінки окремим виробникам. Поки що нікого не називаю, зважаючи на презумпцію невинуватості. Недоречно говорити і про плани дослідження. Але точно скажу, що всі докази будуть беззаперечними, вони чітко доводитимуть наявність чи відсутність ознак монопольного становища та зловживання таким монопольним становищем, інших порушень згаданого закону. Якщо зловживання були, звісно ж, йтиметься про притягнення винних до відповідальності. Стосується це і дистриб’юторів, і виробників, і – згодом – аптечних мереж.

- А як на об’єктивність досліджень впливають фактори війни, пандемії та інших форс-мажорів? Ось нещодавно АМКУ повідомив про відкриття справи за наслідками так званої «бензинової кризи» 2022 року. З одного боку, і справді існують об’єктивні обставини, що спричинили дефіцит пального та підвищення цін – ми знаємо, що тоді відбувалося і як це вплинуло на паливний ринок, якими методами і наскільки аврально тоді треба було діяти, – а з іншого боку, звісно, не потрібно допускати ситуацій, коли війна все списує...

- Звичайно. Тому ми й почали відповідне дослідження. Вже зрозуміло, що його результатом найближчим часом буде порушення справ щодо окремих суб’єктів господарювання, які стосуються дій на ринку світлих нафтопродуктів. Те, що відбувалося і на самісінькому початку великої війни, і в перший рік війни, я особисто відчував на сході України, коли очолював Донецьку обласну військову адміністрацію. Але дані, отримані нами в ході дослідження, свідчать, що для багатьох це просто був час «риболовлі в каламутній воді»: про конкурентну, прозору, чесну поведінку окремих учасників ринку не йшлося. І за це їм точно доведеться відповісти.

- А як зі справами, так би мовити, «довгобудами», які дісталися вам у спадок від попередників. Це і та ж тютюнова історія, бо, як я пригадую, це – не єдиний штраф «Тедіса». Також пригадується, що перший матеріал про роботу Антимонопольного комітету, який я написав для Укрінформу, стосувався обіцянок «розібратися» із запровадженням мобільними операторами замість місячної чотирьохтижневої тарифікації, що дозволяє додатково стягувати з клієнтів 13-у абонплату за рік. Навіть конкретні терміни тоді називалися. Але, так розумію, віз і досі там, хоча йдеться про 2019 чи то 2020 рік...

- Щодо, як ви висловилися, антимонопольних «довгобудів», відверто скажу: я дуже серйозний противник тривалого розгляду справ без чіткої аргументації такої необхідності. Є складні справи, є складні дослідження, але вони при цьому не можуть перекочовувати з року в рік. Тому одне з перших моїх доручень стосувалося визначення конкретних термінів ухвалення законних рішень за дослідженнями та справами і у міжобласних територіальних відділеннях АМКУ, і в центральному апараті. Встановлений з 1 січня термін розгляду справ вже лімітований – не більше 3 років з моменту порушення. Поки що кількість подібних справ та досліджень на розгляді в комітеті доволі значна. Тому на 2024 рік визначені й конкретизовані по кварталах справи для ухвалення рішень, звітування і за необхідності заслуховування інформації про дослідження.

ПРО ПЕРЕВІРКИ ДЕРЖОРГАНІВ ТА ПІДПРИЄМСТВ І ПРО НАЙБЛИЖЧІ ПЛАНИ

- Чи відрізняються методи контролю за приватним та державним сегментами ринку? Бувало так, що, приміром, на порушення з боку держорганів чи держпідприємств фахівці заплющували очі, чи, може, навпаки, – невмотивовано вживали заходів за принципом «бий своїх, щоб чужі боялися»? Бачу, лише за останній місяць поміж рішень Комітету – приписи на адресу АТ «Прозорро.Продажі», Мінінфраструктури та ДП «ГЦЦК», Міністерства охорони здоров’я...

- Рівні умови для всіх, відповідно до вимог законодавства. Зокрема, згідно з нормами закону «Про захист економічної конкуренції», штрафи не накладаються на органи влади, але усунення такими суб’єктами виявлених порушень обов’язкове. Відповідно, всі процесуальні документи, які надаються Антимонопольним комітетом України, у тому числі й рекомендації, обов’язкові для державних органів влади.

Про принцип «бий своїх» тут у жодному разі не йдеться. Адже який би ринок чи діяльність яких суб’єктів не досліджувалися, для нас головне – не просто зупинити порушення, а й усунути його причини, щоб не допустити зловживань надалі. І це однаковою мірою стосується як бізнес-структур, так і органів влади – там, де, наприклад, вони можуть використовувати своє право природних монополій при формуванні тарифів.

- Наостанок: якими бачите найближчі завдання АМКУ? І чи готовий комітет до посилення контролю під час повоєнної відбудови, коли буде багато грошей, багато замовників, підрядників, виконавців – як вітчизняних, так і іноземних?

- На часі завершення формування нормативно-правової бази, що відповідатиме кращим світовим практикам. Це дуже важливо, адже йдеться про міжнародні зобов’язання нашої держави. Також працюємо над формуванням реальних, дієвих пріоритетів роботи Антимонопольного комітету України – як центрального апарату, так і міжобласних територіальних відділень – на 2024 рік. Головне, щоб ці пріоритети були реалізовані через ефективні розслідування ймовірних порушень на тих або інших ринках.

Закон про державну службу вимагає від нас формування КРІ – ключових показників ефективності того чи іншого держслужбовця. КРІ для співробітників АМКУ також мають узгоджуватися з пріоритетами нашого відомства і визначатися реальною роботою, а не формальним підходом. Стосується це всіх без винятку ланцюжків цієї великої системи – від головного спеціаліста до мене, як керівника конкурентного відомства. І, повірте, у мене до себе не менші вимоги, ніж до підлеглих.

Продовжуємо працювати над законодавчими ініціативами. Наступного року однозначно вноситимемо пропозиції про відновлення контролю АМКУ над здійсненням та наданням державної допомоги. Це вкрай важливо зараз та ще більше актуалізується в поствоєнний період. І, звичайно ж, працюватимемо над підсиленням функціоналу Антимонопольного комітету в частині додержання законодавства про публічні закупівлі. Це, поміж іншого, потрібно як для підвищення довіри громадян, так і наших міжнародних партнерів до всіх міністерств, відомств та як наслідок – у цілому до держави. Тож не припиняємо формувати конкурентне середовище для становлення та розвитку міцної економіки незалежної української держави.

Розмовляв Владислав Обух
Фото пресслужби АМКУ