Наприкінці минулого року голова Бюджетного комітету Роксолана Підласа повідомила, що у Верховній Раді запрацює робоча група з розробки оновленого законодавства про Рахункову палату із залученням представників ЄС та США. Реформування державного аудиторського органу має чотири важливі цілі. Перша – це посилення інституційної спроможності й незалежності Рахункової палати та приведення її роботи у відповідність до міжнародних стандартів. Друга – перетворення РП у дієвий орган нагляду за грошовими витратами та надходженнями, зокрема, прямою бюджетною підтримкою від партнерів. Третя ціль – підготовка до контролю післявоєнного відновлення, на яке спрямують величезні кошти. Між тим останні події довкола можливого призначення нового керівництва Рахункової палати свідчать про певний поспіх незацікавлених у реформі сторін. Тож Укрінформ поцікавився у т.в.п. голови Рахункової палати України Андрія Майснера його думкою про ситуацію, а також досягненнями та планами реформування РП.

СПІЛЬНА ПОЗИЦІЯ ПАРТНЕРІВ: НЕЗАЛЕЖНІСТЬ АУДИТОРІВ – ПЕРШ ЗА ВСЕ

- Прокоментуйте повідомлення про призначення нових членів Рахункової палати всупереч заявам послів G7. Які можуть бути наслідки таких дій, по суті, не узгоджених із нашими партнерами?

- Я би прокоментував цю ситуацію через призму усвідомлення та розуміння усіх зацікавлених сторін: як української влади, так і наших партнерів. Нещодавні більш ніж чіткі заяви послів G7 (про недопустимість призначення нових членів та нового очільника Рахункової палати до оновлення закону про РП та запровадження конкурсної основи для кадрового відбору. – Ред.), якраз уособлюють їхню спільну позицію, яка демонструє, що міжнародні партнери дуже добре розуміють важливість інституційного розвитку Рахункової палати та критичність запропонованих рішень щодо незалежного державного аудиторського органу в Україні.

Справа в тому, що Рахункова палата – особлива інституція. Її унікальність полягає не тільки у формальному, конституційно закріпленому, незалежному статусі (державні аудитори незалежні від жодної гілки влади), але й у мандаті, яким її має бути наділено. Особливо на тлі війни та відновлення України. Україна завжди прагнула бути цивілізованою державою у клубі розвинутих країн, йти у ногу з часом і у питаннях побудови механізмів якісного державного управління завжди прислухалася до порад партнерів. Останнє революційне оновлення закону про Рахункову палату у 2015 році відбулося не без позитивного впливу європейських колег. Зокрема, німецьких, які радили нам переходити до кращих практик і міжнародних стандартів. Тоді запровадження ширшої колегіальності в управлінні РП стало передумовою для певних компромісів, в тому числі, і політичних.

Зараз перед державними аудиторами постали нові виклики – сформувати довіру та культуру сприйняття результатів аудиту різними стейкхолдерами, як у громадянському суспільстві, так і в державі та за її межами. Адже йдеться про довіру партнерів до України, й по суті, про наше виживання. Ось чому відповідність діяльності РП основним і фундаментальним принципам Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI) та міжнародним стандартам ISSAI є сьогодні питанням №1 для України, для перемоги. Це прямо має відбиватися на якості, підзвітності, прозорості та ефективності державного управління. Думаю, це розуміють також і у владних кабінетах.

Війна в Україні та її катастрофічні наслідки – це абсолютно нові обставини та виклики для державного управління. Дуже багато проблем та ризиків багатократно зросли, мультиплікувалися. А проблеми, пов'язані з неналежною підзвітністю, з прозорістю використання тих чи інших публічних коштів в умовах, коли у нас така безпрецедентна фінансова підтримка з боку міжнародних партнерів, взагалі вийшли на передній план. Фактор війни загострив питання контролю, тому зараз маємо робити усе, аби упереджувати неефективне, непрозоре та незаконне використанням коштів в державі, будуючи свою роботу на ризик-орієнтованому підході. На це здатна лише неупереджена, незалежна та інституціонально сильна аудиторська інституція.

- Найближчим часом у Верховній Раді запрацює робоча група з підготовки законопроєкту про реформування Рахункової палати. Що саме в наявній системі РП потребує реформування та чому? І чому такий інтерес до цього проявляють партнери?

- Необхідність оновлення законодавства назріла вже давно. Як я вже казав, час не стоїть на місці і перед нами постають усе нові виклики. Сьогодні в країні війна, ми маємо безпрецедентну фінансову підтримку західних партнерів і потреба у підвищенні ефективності державного управління надзвичайна. Ми маємо доводити світу та партнерам, що здатні протистояти ворогу, контролюючи внутрішню ситуацію та грамотно розпоряджаючись наявними ресурсами, у першу чергу фінансовими. Логічно, що довіра до нас, як до неупереджених державних аудиторів, має бути як найвища. А забезпечити цю довіру можуть лише приведені до світових стандартів механізми контролю у сфері публічних фінансів та зміцнена незалежність й інституціональна спроможність Рахункової палати, як вищого органу аудиту. Згідно цих стандартів, звіти й висновки Рахункової палати не мають нести каральні функції за неефективне використання коштів. Наша головна задача не стільки виявити неефективне використання коштів чи сприяти покаранню винних за це, як попередити, дати рекомендації, як уникнути помилок та як їх виправити. Але для цього потрібен належний мандат та повна політична й організаційна незалежність. Уявіть собі, якщо політики будуть пропонувати та обирати аудиторів, які потім мають їх перевіряти, до чого ми швидко прийдемо? До заангажованості членів РП та їх упередженості.

Так, ми парламентсько-президентська республіка, в якій Верховна Рада має відігравати значну владну роль і їй багато в чому має належати ініціатива. Але наскільки депутати можуть оцінити фаховий рівень того чи іншого державного аудитора, від якого залежатиме якість оцінки та рекомендацій? На нашу думку, логічно, аби аудитора призначали голосуванням в парламенті, але обирали не за пропозиціями політиків і можновладців, а виключно на конкурсних засадах за чітко окресленими професійними критеріями та за участі міжнародних експертів. Саме така професійно регульована, автономна, незалежна, фахова оцінка членів РП і її керівника під час обрання не викликатиме жодних підозр в упередженості, суб'єктивності чи фаховості людей, які покликані перевіряти, наскільки правильно держава чи громади витрачають гроші платників податків. У нашому сьогоднішньому випадку, зауважу, це ще й гроші платників податків інших держав. Лише за умов проходження потенційними аудиторами багаторівневого професійного сита та сертифікації, а не системи “свій-чужий”, можна очікувати на їхню обʼєктивність.

Варто відмітити, парламент вже зробив перші кроки у вірному напрямку. Вперше за час незалежності в ВРУ забезпечили пряму трансляцію з відеозаписом співбесід з усіма кандидатами на позицію державних аудиторів. Суспільство та наші партнери мали змогу хоча б побачити та почути цих людей.

До всього нова редакція закону про Рахункову палату має розширити мандат на здійснення за міжнародними стандартами трьох видів аудитів на всі без виключення публічні фінанси: фінансового аудиту (в тому числі консолідованої звітності), аудиту ефективності та аудиту відповідності. Це не мають бути окремі фрагменти, лише держбюджет і делеговані на місця повноваження як зараз, але має бути діяльність всіх чиновників усіх рівнів за кошти платників податків.

Загалом Рахункова палата має стати надійною опорою для українського суспільства з точки зору підзвітності та прозорості використання коштів платників податків – люди мають знати хто, скільки, на що, у який спосіб їх використовує. І якщо є неправильне використання, то що з цим далі робити і, головне, як упередити.

ПЕРЕХІД НА МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ТА ПЕРШІ ЗВІТИ НА ЇХ ОСНОВІ

- Зараз Рахункова палата готується представити результати двох аудитів по двох ґрантах Світового банку, які, як ви зазначили, чекають в Конгресі США. Відкрийте трохи подробиць, що показала перевірка? Які є знахідки наших аудиторів? Які наслідки це матиме для подальших рішень Конгресу?

- Ці два звіти вже розглянуті на засіданні Рахункової палати і десь за місяць (після технічної літературної вичитки та офіційного перекладу) зʼявляться у відкритому доступі. До цього моменту я, дотримуючись аудиторської етики, не маю права озвучувати висновки. Скажу лише, що методологічно дослідження проведено в консультаціях з європейськими і американськими експертами та на основі міжнародних стандартів ISSAI з урахуванням кращих практик INTOSAI, міжнародної аудиторської спільноти, яка обʼєднує вищі органи аудиту майже 200 країн світу. Тому перехід на міжнародні стандарти аудиту – це вже значне досягнення у нашій роботі над цими звітами. Адже у методології застосовується система індикаторів, яка чітко дає зрозуміти, наскільки реалізація державних політик, в тому чи іншому проєкті, відбувається в інтересах громадян, громад та суспільства через призму використання коштів та інших ресурсів. По суті, ми аналізуємо результат діяльності, на який пішли ті чи інші кошти. Це і є аудит ефективності за стандартами ISSAI.

Повертаючись до згаданих звітів, можу прокоментувати так. Американські політики хочуть знати, чи виділена Україні пряма бюджетна допомога у вигляді двох ґрантів Світового банку – 1,08 млрд євро (виплати сім'ям, де є особи з інклюзивним потребами; допомога тим, хто втратив роботу, та підприємцям; оплата праці викладачів вишів тощо) та 1,7 млрд доларів (оплата праці медиків в рамках пакетів медичних послуг), вирішила проблему цільових виплат з українського бюджету? Адже ці кошти були взяті переважно саме від американських платників податків і передані нашій країні на безповоротній основі. Тож для того, щоб говорити з конгресменами однією мовою і щоб вони краще зрозуміли наші висновки, ми консультувалися з американською Рахунковою палатою (Офіс урядової підзвітності США). Ми всі розуміємо, що з одного боку, в Україні війна, термінова потреба в грошах, специфічна та не завжди зрозуміла міжнародним партнерам національна бюджетна система, а з іншого – непрості механізми міжнародного фінансування з їх усталеними вимогами та регламентами.

- Запитаю по-іншому, американська сторона буде задоволена вашими висновками?

- Я думаю, так. В усякому разі за те, як у цілому уряд розпорядився цими коштами, нам не буде соромно. Конгрес побачить об'єктивний стан речей від неупередженого незалежного аудитора і це має зміцнити довіру. Усі причетні до реалізації проєктів за цими ґрантами – Мінфін і міністерства-головні розпорядники бюджетних коштів, НЗСУ, були свідомі того, що ми не маємо права підірвати впевненість наших міжнародних партнерів. Я особисто був приємно вражений тим, наскільки наші об’єкти контролю перейнялися бажанням співпрацювати з нами. Ми ще ніколи так швидко не отримували запитувані документи та іншу важливу для своєї роботи інформацію. Тому аудиторське дослідження за цими двома проєктами можу вважати головним як комунікаційним, так і технологічним здобутком Рахункової палати цього року.

ОБОРОННА ТА БЕЗПЕКОВА СФЕРИ У ФОКУСІ УВАГИ ПЕРШОЧЕРГОВО

- Які ще сфери чи обʼєкти витрачання державних коштів у фокусі вашої уваги?

- Зараз ми значною мірою (і це логічно) сфокусовані на сферах оборони та безпеки. Наприклад, проєкт обладнання укриттів у комунальних закладах, зокрема, освітніх. Не мені вам розповідати, наскільки це важливо для діток, батьків та вчителів по всій Україні. Далі пожежна охорона та служба надзвичайних ситуацій, від яких залежить порятунок наших громадян. Також я особисто проводив з колегами-аудиторами два важливих аудити в сфері протезування та психологічної реабілітації – на сьогодні дуже болючі теми і дуже тривожні тенденції. Це були складні дослідження, оскільки ми багато спілкувалися з захисниками України, які втратили здоров’я й частково функціональну спроможність, і які мали отримати таку допомогу та не отримували її належним чином. Відповідно, були невдоволені багатьма рішеннями, які приймаються в державі та на рівні муніципалітетів. Це невдоволення та скарги є серйозним сигналом про проблеми з ефективністю використання публічних коштів і ветеранської політики держави на всіх щаблях. Мене, наприклад, обурює, що в нас вже 10 років йде війна, а системна робота протезистів та психологів для роботи з посттравматичними наслідками на державному рівні толком не була організована. Люди не отримують належної їм інформації, державної допомоги та не відчувають державної турботи. Куди тоді і головне на що і як витрачаються чималі бюджетні кошти? Чому система належно не працює, а й досі тримається на точкових громадських, волонтерських, міжнародних проєктах? Де у цій надважливій справі держава та її апарат? Незабаром ми поставимо конкретні запитання очільникам та розпорядникам публічних коштів за відповідними напрямами – чому відповідні гроші, допомога та послуги не доходять до людей. Впевнений, будуть парламентські слухання та відповідні кадрові рішення.

- Розкажіть про найбільш знакові аудити за напрямком оборони, відновлення України.

- Оскільки в цих сферах сьогодні обертається найбільше державних грошей, звісно, вони потребують особливої уваги аудиторів. В оборонці ми останнім часом детально вивчали закупівлі речового майна та харчів. Повірте, громадський інтерес і тиск з боку зацікавлених осіб були неймовірні. Але нам вдалося відстояти свою незалежність та проаналізувати гігантський масив інформації за короткий, як для такого масштабного аудиту, проміжок часу – протягом першого півріччя 2023 року. Висновки ви могли бачити у нас на сайті. Вони невтішні. Наприклад, найбільш поширені найменування продуктів постачалися до ЗСУ за цінами, які більш ніж на 30% перевищували ціни, за якими закуповували те ж саме інші державні органи з блоку нацбезпеки та оборони. Тут не стільки про відомі історії про дорогі яйця та картоплю.

Міноборони загалом не забезпечило належного моніторингу ринкових цін на продукти харчування на стадії укладання договорів. А це мільярди, які країна по крихтах збирає. Така ж ситуація і в речовому забезпеченні. Кадрові рішення в МОУ за результатами аудитів ви теж бачили. Але ми ж не цього добивалися. За нашими рекомендаціями значна частина угод та цін в результаті була переглянута, й досі ці процеси на нашому контролі.

ЦІЛЬ – НЕ СТІЛЬКИ ВІДНАЙТИ ЗЛОВЖИВАННЯ, ЯК ЇХ ПОПЕРЕДИТИ

- Якщо відштовхуватися від того, що результати діяльності Рахункової у вигляді аудиторського звіту можуть трансформуватися у матеріали кримінального провадження, то скільки їх було за цей рік? Розкажіть про найгучніші справи.

- У воєнному 2023 році їх небагато, здається, лише 8. Водночас лише за закріпленим за мною, як за одним із членів Рахункової палати, напрямом аудиторської діяльності – їх 156 за п’ять з половиною років із низкою вироків суду, засудженими чиновниками тощо. Левова частина цих кримінальних проваджень стосуються фактів зловживання владою або службовим становищем; привласнення, розтрати майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем; службового підроблення документів і нецільового використання бюджетних коштів. Аудитор не має права не побачити і не оцінити фактів з ознаками злочинів, якщо такі трапляються в аудиті. Але ж ми не каральний і не слідчий орган, у нас інші пріоритети та завдання. Ми не мисливці за відьмами і через аудити усуваємо чорні діри в публічних фінансах, економіці держави. Ця робота спрямована на ліквідацію першопричин і їх попередження, а не на гасіння пожеж і механічну констатацію наслідків. Це і є фактично справжня антикорупційна діяльність аудиторів, які через аудити мають позбавляти систему державного управління можливостей для зловживань, природа яких є, перш за все, економічною, грошовою та часто помноженою на фактичну безвідповідальність і безкарність тих, хто в Україні розпоряджається публічними фінансами на різних щаблях.

- Мінфін заявляв, що на кінець року на рахунках місцевих бюджетів та бюджетних установ знаходилось 3,2 млрд грн невикористаних залишків коштів освітньої субвенції. Певно такі залишки на кінець року є й в інших категоріях бюджетних витрат. Розкажіть про загальний рівень ефективності освоєння коштів державного бюджету цього року. Він покращився, погіршився?

- Залишки освітньої субвенції, яка спрямовується на оплату праці педагогічним працівникам, на 1 листопада дійсно становили 3 млрд 244 млн гривень. Але це зумовлено нарахуваннями заробітної плати наступного місця. Наприклад, на початок 2022 року залишки невикористаних коштів освітньої субвенції на рахунках місцевих бюджетів складали 5,5 млрд гривень. Це традиційні залишки і нічого надзвичайного для нашого бюджетного процесу в цьому немає – в кінці року неосвоєні кошти були в тій чи іншій мірі завжди.

Що ж стосується дисципліни видатків за окремими державними програмами, то, наприклад, у програмі безкоштовного протезування здебільшого затримку витрат провокувало несвоєчасне затвердження порядку використання коштів на рівні розпорядників, а відповідно, і виконавців. Тобто усе через неналежний менеджмент при бюджетуванні тих чи інших програм.

До того ж, станом на 1 листопада на рахунках бюджетних установ залишились невикористаними кошти субвенцій міжбюджетних трансфертів між центральним та місцевими бюджетами у сумі 31,5 млрд грн, з них на будівництво, реконструкції, ремонти та утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення – 6,8 млрд грн, які запланували, але не використали. Якщо дороги це сьогодні не головний пріоритет, чому відповідальні вчасно не вжили заходів, щоб зробити відповідно трансфер на інші потреби держави?

Однак під час широкомасштабного вторгнення проблема залишків посилилася ще й бурхливою політичною дискусією навколо бюджету та розподілу податку на доходи фізичних осіб (ПДФО). У місцевих бюджетах накопичився залишок коштів у загальному розмірі понад 200 млрд грн та не був використаний. В умовах війни неприпустимо, щоб такий ресурс лежав мертвим вантажем у той час, як державі катастрофічно не вистачає коштів для фінансування оборони. Тож політичне рішення про тимчасовий частковий розподіл на користь центрального бюджету та програм фінансування виробництва БпЛА, я вважаю було хоч і непопулярним, проте виправданим у реаліях війни.

Ритмічність бюджетних видатків взагалі наша велика проблема. Хоча у цьому воєнному році у січні-листопаді видатки державного бюджету загалом на 83% відповідали річному плануванню, що на 12% більше ніж у відповідному періоді минулого року. Видатки загального фонду держбюджету за 11 місяців проведені на 92,9% від плану, тоді як аналогічний показник минулого року становив 86,8%, тобто прогрес очевидний. На 1 грудня цього року обсяг коштів на Єдиному казначейського рахунку (ЄКР) становив 39,2 млрд грн. При цьому заборгованість державного бюджету перед ЄКР для покриття видатків становила в сумі 154,9 млрд грн.

Загалом стан виконання плану видатків у поточному році кращий, ніж попереднього року. При цьому проведення видатків бюджетів усіх рівнів стримується обмеженим бюджетним ресурсом. А ще, я переконаний, безвідповідальністю чиновників багатьох бюджетних ланок. Якщо наприклад, тисячі ветеранів досі не поінформовані і не отримали якісних послуг, які їм гарантовані законодавством України за конкретною бюджетною програмою, то я вважаю, що мають бути відповідні кадрові рішення у відповідному відомстві.

- Підсумовуючи, які досягнення палати ви б відмітили у минулому році?

- Головне, що Рахункова палата, не чекаючи оновлення законодавства, розпочала реальне реформування своєї діяльності, тому що якщо ми хочемо бути достойними членами ЄС, маємо починати з самих себе.

Ми в Рахунковій палаті переконані, що інституція, яка сама не впорядкувала належним чином своєї діяльності, не має права давати оцінку ефективності державної політики і використання на це публічних коштів. Коли аудитор не має довіри, він не затребуваний і не потрібний. Тому Рахункова палата сьогодні активно реформується, усвідомлюючи свою роль в державних процесах в умовах війни та безпрецедентної міжнародної допомоги, і робить максимум з того, що можемо робити у своїй професії.

Користуючись нагодою також хотів би висловити свою повагу народним депутатам України і сподівання на те, що вони зможуть у дуже стислий термін напрацювати разом з фахівцями Рахункової палати та міжнародними експертами якісний законопроєкт про її оновлення. Особливо в частині, що забезпечує незалежну діяльність, утримання та посилення якої – це вимога часу. Бо сильна Рахункова – це не тільки довіра до держави, але й потужні аналітичні матеріали як для чиновників усіх рівнів, так і для народних депутатів у здійсненні ними законотворчої діяльності, парламентського контролю. Наші аудиторські звіти – це компас, дорожня карта для ефективної державної політики.

Оксана Поліщук
Фото – Кирила Чуботіна. Заглавне фото – надане РП