Реформування БЕБ: бачення уряду, депутатів та експертів
Зареєстрований наприкінці січня в парламенті урядовий законопроєкт №10439 «Про Бюро економічної безпеки України» щодо удосконалення роботи Бюро» вкотре поділив «зацікавлених» українців. Частина політиків та бізнесу (більше перших) вважає, що запропонованих новацій цілком достатньо, щоби вдихнути нове життя в цю порівняно молоду інституцію, інші ж (переважно, підприємці й експерти) говорять, що насправді пропонуються напівкроки, а не повне перезавантаження бюро, що потрібно країні і чого хочуть наші міжнародні партнери. І ті, й інші, скидається, не проти пошуку компромісу. Але кожен на основі «своєї» ідеї: представники виконавчої влади – проєкту від Кабінету Міністрів, бізнес-асоціації – зареєстрованого ще восени депутатського законопроєкту №10088-1 «Про внесення змін до деяких законів України щодо першочергових заходів із реформування Бюро економічної безпеки України». Чим же відрізняються один від одного ці документи і який із них має більше шансів стати законом?
СТВОРЕННЯ БЮРО: ЧОМУ ХОРОША ІДЕЯ НІЯК «НЕ ВИСТРЕЛИТЬ»
Про необхідність перезавантаження Бюро економічної безпеки почали говорити ледь не одразу після його створення восени 2021 року. З часом розмови лише посилювалися, претензій до БЕБ було чимраз більше. Воно, мовляв, так і не стало передовсім аналітичною структурою, яка запобігає та протидіє економічним злочинам. Натомість, діючи силовими методами, нічим принципово не відрізняється від колишньої податкової міліції з її тиском на бізнес та «масками-шоу».
Одна з ключових причин цього, за оцінюваннями прибічників нової реформи, – формальний підхід до кадрових конкурсів (чи й їхня повна відсутність за багатьма вакантними позиціями), унаслідок чого кістяк нового бюро – це колишні посадовці тієї ж ліквідованої податкової міліції. У БЕБ натомість такі звинувачення відкидають, адже головним під час призначення є фаховість претендента, а не його приналежність до якоїсь «правоохоронної школи».
«Облік за таким критерієм не ведеться, оскільки він дискримінаційний і суперечить нормам законодавства. Проте цей відсоток незначний. До того ж, в бюро працюють люди з багатьох правоохоронних, митних, податкових органів», – запевнив у коментарі Укрінформу в.о. директора БЕБ Андрій Пащук.
Інше зауваження до роботи бюро, на думку її критиків, стосується непрозорості призначень і «перетасувань» посадовців усередині структури, фактично без припливу «свіжої крові». Та, заради справедливості, не варто забувати, що найважливіший період становлення нової інституції припав на початок масштабної російської агресії проти України. Що позначилося і на фінансуванні бюро, й на його кадровому складі, і на функціоналі.
«Тепер у центральному апараті працюють 513 людей, всього в бюро – 1063. Тоді як законодавством передбачена значно більша кількість. До того ж не в усіх регіонах відкриті територіальні управління. Звісно, це впливає на темпи роботи, однак, усупереч недостатній укомплектованості та фінансуванню, БЕБ показує хороші результати. Торік завдяки роботі бюро збережено 8,8 млрд бюджетних коштів, відшкодовано 2,2 млрд грн збитків у межах кримінальних проваджень, а завдяки детінізації гемблінгу (грального бізнесу, – ред.) надходження до бюджету збільшились майже удесятеро. Ключові показники роботи зросли фактично вдвічі. Це впливає на темпи операційної діяльності», – розповів Пащук.
Але, на думку критиків, формальних показників недостатньо. Адже цифри у звітах, мовляв, забезпечуються старими методами і не є результатом сучасних підходів з превалюванням аналітичного, а не «силового» складника. Це помітили й міжнародні партнери України. Отож поспішили нам про це нагадати. За домовленостями з МВФ у межах чинної програми кредитування EFF передбачено створення в Україні єдиного органу, який протидіятиме економічним кримінальним злочинам проти держави та ухиленню від сплати податків. За визначенням, ним має стати саме БЕБ. Але, вочевидь, не у нинішньому вигляді, а після оновлення.
Торік у квітні зміни вирішили розпочати зі звільнення першого директора бюро Вадима Мельника, формально – за власним бажанням. Відтоді, до проведення конкурсу з обрання нового очільника, відомством керують в.о., спочатку – Едуард Федоров, а із серпня 2023-го – Андрій Пащук.
Оновлення галузевого законодавства, поміж іншим, має удосконалити процедуру обрання нового повноцінного керманича. Як зазначено в Пояснювальній записці до урядового законопроєкту (№10439), документ розробили на виконання зобов’язань України в межах Меморандуму про співробітництво з МВФ за чинною програмою EFF. Завдання проєкту – конкретизувати функції та повноваження БЕБ, забезпечити прозорий процес конкурсного відбору керівника бюро, унормувати питання формування, роботи та ухвалення рішень конкурсною комісією за участі представників Кабінету Міністрів та міжнародних організацій. Поміж передбачених процедур – також застосування поліграфа перед призначенням кандидата на посаду в БЕБ та удосконалення системи оцінювання (аудиту) діяльності Бюро економічної безпеки.
«Ухвалення та реалізація проєкту акта сприятиме вдосконаленню правових засад діяльності БЕБ; забезпечить чіткість та прозорість конкурсних процедур на обрання на посаду директора БЕБ; сприятиме забезпеченню комплектування кадрового складу БЕБ професійними, висококваліфікованими та доброчесними працівниками, зокрема керівним складом, відібраним незалежною комісією за участі міжнародних експертів», – йдеться в Пояснювальній записці.
ЩО ПРОПОНУЮТЬ В УРЯДІ
Досягнути мети пропонується, зокрема, завдяки таким крокам:
● затвердження вимог до членів конкурсної комісії на обрання директора БЕБ, їхніх прав та обов’язків, а також порядку ухвалення ними рішень;
● уточнення підстав звільнення директора Бюро економічної безпеки України;
● встановлення обов’язковості проходження психофізіологічного опитування із застосуванням поліграфа перед призначенням особи на посаду в БЕБ;
● затвердження положення про формування та ухвалення рішення Комісією з проведення зовнішнього незалежного оцінювання (аудиту) ефективності діяльності Бюро економічної безпеки України, уточнення прав і обов’язків її членів (передбачено, що фінансування діяльності комісії та її членів може здійснюватися у результаті залучення міжнародної технічної допомоги);
● запровадження обов’язкового проходження атестації заступниками директора БЕБ, а також через один рік після припинення чи скасування воєнного стану – проведення атестації працівників Бюро економічної безпеки України, які призначені на посади до набрання законом чинності.
Нагадаємо, подання до Верховної Ради законопроєкту про перезавантаження БЕБ прем’єр-міністр Денис Шмигаль анонсував ще наприкінці грудня. Проте зареєстрували документ лише за місяць – після того, як Президент ухвалив рішення РНБО про унеможливлення неправомірного тиску на бізнес. І БЕБ у цьому рішенні згадано не раз: як у контексті підготовки законопроєкту про реформування відомства, так і в межах виконання завдання зі створення єдиного органу з розслідування економічних злочинів.
За словами Першого віцепрем’єра Юлії Свириденко, подання до парламенту законопроєкту щодо внесення змін до закону про Бюро економічної безпеки, щоби посилити механізми його роботи, – перший крок для виконання рішення РНБО. Також буде внесено зміни до Кримінального процесуального кодексу, Законів «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю».
Другий крок – створення при Президентові Ради з підтримки бізнесу на період воєнного стану (Глава Держави вже підписав відповідний указ). Рада реагуватиме на скарги підприємців і розв'язуватиме їхні нагальні проблеми.
«Третє: перевірки бізнесу правоохоронними органами будуть обмежені. Офісу генерального прокурора, Державному бюро розслідувань, Національній поліції України, Службі безпеки України, Бюро економічної безпеки України буде рекомендовано упродовж трьох місяців утримуватися від обшуків, затримань, блокувань рахунків, якщо такі дії заблокують чи істотно негативно вплинуть на роботу підприємства. Крім того, треба провести аудит вже вжитих заходів і того, чи доцільно їх і надалі застосовувати», – наголосила Свириденко.
ПРОЄКТИ №№10439 і 10088-1 – ДВІ (ВЕЛИКІ?) РІЗНИЦІ
Низка змін, які запропонував уряд, збігаються з положеннями розробленого минулої осені депутатського законопроєкту №10088-1. Утім, парламентарії вважають, що кроки з перезавантаження бюро мають бути значно рішучішими, а можливості політичних впливів на рішення конкурсної та кадрових комісій – повністю виключені.
Поміж принципових відмінностей: пропозиції депутатів щодо ширшої участі та вирішальної ролі в ухваленні рішень конкурсної комісії міжнародних представників. Те ж стосується й вимоги щодо половини представників міжнародних громадських організацій і дипломатичних місій у складі кадрових комісій, які обиратимуть претендентів на інші (окрім директора) посади в БЕБ.
Щоправда, і урядовим проєктом передбачено ситуації, коли голос міжнародних представників у складі конкурсної комісії може бути вирішальним. Це коли навіть у разі повторних голосувань кількість тих, хто підтримує і хто не підтримує кандидата, буде однаковою.
«Якщо під час проведення повторних голосувань рішення відповідно до абзацу першого цієї частини не прийнято протягом 24 годин з моменту першого голосування, вважається ухваленим рішення, за яке проголосували не менше трьох членів конкурсної комісії, зокрема не менше двох членів конкурсної комісії, визначених Кабінетом Міністрів України на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій», – йдеться в законопроєкті.
Проєктом від парламентаріїв передбачено заборону переводити працівників бюро на інші посади без конкурсу (що часто відбувалося дотепер). А також регламентується подання на затвердження до Кабінету Міністрів лише однієї кандидатури (в урядовому проєкті – три кандидати, що, на думку деяких експертів, зберігає ризики політичного впливу на остаточне призначення).
Також є різні підходи до термінів та умов переатестації співробітників БЕБ. Уряд пропонує відкласти цю процедуру на рік після завершення воєнного стану, автори альтернативного документа радять здійснити її одразу ж після набрання законом чинності. Також депутати вважають, що проходити атестацію мають усі без винятку працівники бюро, без «індульгенцій» для тих, кого призначать після ухвалення закону.
А ще документи передбачають різні терміни перезавантаження бюро: депутати пропонують завершити процедуру призначення нового директора не пізніше, ніж за рік, натомість в урядовому проєкті часові рамки не визначені. Це, як вважається, збереже ризики навмисного затягування конкурсу і повторення звичної для багатьох відомств ситуації із «вічними» т.в.о.
Поміж критиків урядового законопроєкту – певно, найактивнішими є представники бізнесу. Асоціації підприємців одна за одною оприлюднили свої зауваження до документа. Є вони і в експертів. Приміром, фахівці низки аналітичних центрів пропонують підтримати депутатський законопроєкт (№10088-1). Про це йдеться у відкритому листі Інституту соціально-економічної трансформації, «CASE Україна», Інституту податкових реформ, Центру економічної стратегії, «Growford Institute», Інституту економічних досліджень та політичних консультацій, Мережі захисту національних інтересів «АНТС», ФінПульсу, «Advanter Group», Палати податкових консультантів, Інституту фінансів та права, Центру громадської експертизи.
На думку аналітиків, саме документ, який створили парламентарії, чіткіше регламентує роботу конкурсної комісії з обрання директора БЕБ, адже фактично унеможливлює «патову» ситуацію, коли за необхідності підтримання кандидата чотирма голосами з шести рішення провалюватимуться через різні позиції представників КМУ та міжнародних донорів. Натомість проєкт 10088-1 у разі «3 на 3» віддає перевагу думці «міжнародників».
«Ще одним ризиком порядку формування конкурсної комісії (за версією уряду, – ред.) є відсутність вимог щодо компетентності її членів, зокрема щодо досвіду роботи у сферах права, антикорупційній діяльності, протидії економічній злочинності», – йдеться в листі.
Інше зауваження стосується відкладення «до кращих часів» переатестації Бюро економічної безпеки. Аналітики вважають, що із цим затягувати не варто. А ще варто заздалегідь передбачати механізм звільнення недоброчесних співробітників бюро.
На думку представників аналітичних центрів, реформоване Бюро економічної безпеки України має стати єдиним правоохоронним органом, який займатиметься економічними злочинами, головним складником роботи якого буде аналітичний підхід в розслідуванні злочинів і лише як виняток, – застосування запобіжних заходів у вигляді обшуків і арешту майна потенційних порушників. Також БЕБ пропонують надати право на отримання безоплатного доступу до державних інформаційних систем, які містять дані про фінансову діяльність суб’єктів господарювання, держреєстрів органів влади тощо. Бо наразі детективи бюро вимагають такі документи безпосередньо від бізнесу, звертаючись до нього з письмовими запитами. А це – також свого роду інструмент тиску й додаткові часові затрати для підприємців.
Тож у цілому автори відкритого листа пропонують не винаходити велосипед, а застосувати під час перезавантаження БЕБ ті ж процедури, які довели свою ефективність під час реформування інших держорганів – НАБУ та НАЗК. Йдеться, зокрема, про формування дієвої конкурсної комісії з добору кандидата на посаду директора Бюро економічної безпеки з більшістю представників від міжнародних організацій; негайну переатестацію всіх працівників Бюро економічної безпеки, дострокове припинення повноважень чинного керівника та його заступників; аналітичне спрямування у роботі БЕБ, забезпечення публічності результатів його роботи та відповідальності посадовців інституції на неправомірні дії.
У самому Бюро економічної безпеки ретельно вивчають зареєстровані в парламенті законопроєкти і готують свої пропозиції, сподіваючись на справедливе, а головне – ефективне рішення, аби реформа справді була дієвою.
«Стосовно законопроєктів: у частині з них майже не приділено уваги посиленню аналітичного складника бюро, а також його інституційної спроможності. Тому ми надаватимемо комітетам ВРУ свої пропозиції, які базуються на досвіді і стосуються саме практичних аспектів застосування законодавства. Водночас найбільш конструктивним та адаптованим до сучасних реалій є урядовий законопроєкт», – наголошує Андрій Пащук.
Чи знайдуться у Верховній Раді голоси на підтримку котрогось із двох основних законопроєктів про реформування БЕБ (а є ж ще й інші), сказати складно. Досвід голосування за низку інших резонансних документів це підтверджує. Є також варіант підготовки – вочевидь, з урахуванням напрацювань проєкту №1088-1, – альтернативного документа вже за результатами обговорення пропозицій від уряду у профільному комітеті ВР (з питань фінансів, податкової та митної політики).
Щоправда, термінів винесення питання перезавантаження БЕБ на розгляд сесійної зали наразі не називають. Єдине, що маємо враховувати: згідно з оновленим у межах другого перегляду програми розширеного фінансування EFF Меморандуму з Міжнародним валютним фондом, перезавантаження Бюро економічної безпеки – як структурний маяк – має стартувати до кінця червня 2024 року. Час ще є, але, зважаючи на те, з яким скрипом у нас ухвалюють деякі дискусійні законопроєкти, його не так вже й багато...
Владислав Обух, Київ
