Закон про держслужбу, рік потому: ох, тяжка це робота, вибиратись зі старого болота

Нещодавно виповнився рік запровадження нового Закону про державну службу України. Прийняття цієї своєрідної «конституції»  чиновництва було складним, а боротьба за кожну букву - запеклою. Документ мав з півтора десятка варіантів, він двічі «заходив» в Верховну Раду, і фактично там «вмирав». Усе тому, що змінювались підходи і розуміння відповідальності професії чиновника. Система пручалася і не хотіла змін, адже суспільство ставило перед нею нові задачі і очікувало повної віддачі від людей «государевих». Отож, крок вперед зроблено. Вітаючи усіх держслужбовців  з їх професійним днем ми запитали теоретиків і практиків держслужби, як вони оцінюють нинішній стан державної служби після року дії закону. Чи змінилося щось на краще? Що потрібно доопрацювати, щоб він запрацював на повну силу?

Державне управління = публічне врядування

Василь Куйбіда, президент Національної академії державного управління при Президентові України:

- Інститут державної служби перебуває в стані трансформації. Закон прийнятий, але все, що на його підставі мало бути зроблено, у тому числі і прийняті належні підзаконні акти, і організація їх виконання це ще те, що треба зробити. Значний шмат роботи вже зроблено, і зміни відчуваються.

Без сумніву закон, прийнятий рік тому є набагато кращим, ніж попередній. Він розділяє адміністративні і політичні посади та дозволяє після його повної реалізації зробити державну службу кадровою і такою, що інституційно пам’ятає, що робилося там до змін. Це дуже важливо. Ми з вами були свідками, коли мінялися перші особи в міністерствах чи центральних органах влади, а за ними мінялися всі службовці. Очевидно, наймали чи призначали гарних людей, у мене сумніву немає. Але вони не мали належного досвіду і вважали, що все починається саме з них. Не було наступності. Новий закон про держслужбу дозволяє зберігати інституційну пам’ять і робити поступ. Як на мене, то це головне для суспільства.

В останні роки ми переходимо від розуміння державної служби чи державного управління до розуміння публічного врядування. Це різні речі. У державному управлінні приймається рішення ким належить і далі інші мають виконувати. І не стоїть питання про те, що при прийнятті рішень треба проводити якісь консультації. Це на розсуд того, хто приймає рішення. В публічному врядуванні навпаки. У виробленні рішень і реалізації рішень приймають участь усі - і органи державної влади і місцевого самоврядування, і громадські організації, і просто громадяни, які відповідно до діючого законодавства мають право брати участь в управлінні державою. Це зрештою визначено міжнародними нормами, і сьогодні ми вчимося жити і діяти саме за таким принципом широкого залучення.

Чого ображатися на дзеркало?

Василь Костицький, Президент Асоціації українських правників:

-- Дуже приємна особливість нового закону полягає в тому, що він продемонстрував спроби держави відповісти на запити суспільства. В українському суспільстві глибоко укорінився запит на моральність і професійність службовця. Ми втомилися від того, що в нас до влади приходили люди часто дуже непрофесійні. І цей закон в принципі дає можливість подолати проблему, яка викликала цей соціальний запит.

Я, як вчений, який в свій час запропонував власну теорію розподілу влади (ні в якому разі не заперечую при цьому геніальність Монтеск’є, що ділив владу на законодавчу, виконавчу і судову). Дивлячись на державне управління очима соціолога, я зрозумів, що не можна обмежувати доступ людей до влади тільки можливістю брати участь у роботі органу державної влади, або можливістю вибрати владу. На мою думку, ще один канал доступу до влади, нова її гілка – атестаційна. Вона має складатися виключно з представників професійних всеукраїнських громадських організацій. Коли я висував це у якості теорії, у багатьох вона викликала усмішку, мовляв, це неможливо. А зараз подібна система запрацювала. Ми бачимо, як вибиралось антикорупційне бюро, як проходить відбір у інших сферах та органах влади. Саме атестаційні громадські комісії, які не дають майбутньому чиновнику мандат на посаду, а тільки право отримати такий мандат, і є відповіддю на претензії народу. Атестаційна гілка влади виключає корупційну складову з процесу призначення на посади. Так, вона ще не працює настільки чітко, як хотіло би, але це можливість забезпечити професійну оцінку громадського професійного середовища, в яке держслужбовець, не виключено повернеться після закінчення служби. Закритої касти службовців віднині нема, і вже не буде. До цього доведеться звикати.

Вдосконалювати можна все до безкінечності. В тому числі, і закон про держслужбу. Але є така проблема, як інерція суспільного мислення і прийняття рішень. Навіть найкращий закон не буде працювати, якщо не буде бажання його дотримуватись. Я думаю, в майбутньому потрібно відпрацьовувати механізм публічного контролю за проходженням конкурсів на посади. Бо це те, на що люди сьогодні найбільше ображаються. Утаємниченість у проведенні конкурсів призводить до того, що суспільство знову продовжує звинувачувати владу у зловживаннях та формальності. Це найбільша проблема. Ну і друга проблема, на жаль, соціальна. Гасло «давайте приймемо нових людей», на мою думку, не зовсім спрацьовує, бо цей принцип дещо порушує Конституцію -  право на посаду мають всі. До того ж складається враження, що нових людей беруть наче із якогось «банку» - вони наче і нові, а приходять і через півроку починають думати і діяти, як стара «гвардія», яка нас не влаштовує.

Закон, я вважаю, підкреслює важливість морального обличчя держслужбовця. Якщо ми найдемо способи подолання інституту «кормління» в системі державної служби - у суспільства зникнуть  підстави ображатися на держслужбовця. Але з іншого боку, чого ображатися на дзеркало? Ми, громадяни, суспільство, звикли до корупційних стосунків, антиморальних відносин, то як ми можемо вимагати бути іншими від тих людей, які вийшли із нашого ж середовища? Давайте будемо чесними з самими собою для початку.

Зміст державної служби розкрито – за роботу, громадяни чиновники!

Анатолій Селіванов, доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук:

-- Недолік закону, перш за все, у складності його понятійної системи, в якій багато чого дублюється. Документ виявився насиченим новими поняттями і визначеннями, і нам було дуже складно розкрити його зміст. Ну, наприклад, охорона праці державного службовця – що це таке, і навіщо вона потрібна, як охороняти працю чиновника? Ми все ще не зовсім розуміємо, що його робота має специфіку – це значна інтенсивність, не нормованість, висока відповідальність…

Що стосується конкурсного відбору на посади, за який сьогодні справедливо критикують і закон, і владу, то маю зазначити, що законом передбачена дуже тривала процедура. Її іноді не витримують ті, хто хотів би і має хист до державного управління. Вважаю, що конкурси для майбутніх чиновників мають бути простими, зрозумілими і швидкими. Невиправдано складні процедури часто демотивують людину, що і показала система тестово-конкурсного відбору. Над її вдосконаленням ще маємо працювати.

Звісно, не все в законі можна було передбачити одразу. Наш авторський колектив науковців, що працював над «Науковим коментарем до Закону про державну службу», саме і відмітив ті спірні моменти, які з часом потрібно буде урегулювати. Досвід першого року застосування норм закону показав, що доступ до державної служби все ж залишається обмеженим - саме через занадто обтяжливі процедури вибору. Забагато також психологічних факторів, що виникають в процесі імплементації норм закону, зокрема, в працевлаштуванні чиновника, звільненні, його мотивації і таке інше. Практичне застосування норм закону часто натикається на нерозуміння суті його вимог, тому докладні пояснення тут не завадять. Власне, цю частину роботи ми, теоретики, вже провели, тепер діло – за практиками.

Оксана Поліщук, Київ