Реінтеграція Донбасу: ще одна спроба уникнути війни?
За долею таємничого законопроекту, інтерес до якого підігрівали всі – й влада, й опозиція, і журналісти, й експерти – ми спостерігаємо з весни. Ми розуміли, що він потрібен владі й політтехнологічно: на кожному кроці адепти зради дорікали, що в мові офіційних документів війну не названо війною. Агресію агресією. (Політична ситуація вимагала терміну АТО, але після отримання безвізу можна вже й не соромитися з термінами).
Цей документ мав визріти й із точки зору дипломатичної. Закон – це значно важливіше, ніж ми іноді думаємо. Він для всього світу фіксує зовнішній курс, дає чітке визначення ситуації. Закон (під ним умовно назвемо всі реінтеграційні наміри) був потрібний, щоби щось зробити із особливим порядком самоврядування в ОРДЛО. Термін дії прийнятого на початку війни закону закінчується, що робити далі? Зрештою, в ситуації з Росією має бути продовження розмови. І для влади, і для суспільства.
Минулого тижня за текстом законопроекту ганялися всі політики, всі журналісти. Один за одним у соцмережах з'являлися скоростиглі коментарі до текстів законопроекту. Потім з'явилися законопроекти-конкуренти – від Оксани Сироїд та Мустафи Найєма. Ми вирішили не обговорювати їх наразі, поки їхнє прийняття здається нереальним. Ну не буде влада збирати голоси під законопроекти своєї внутрішньої опозиції.
Якщо ж говорити про тексти законів, давайте подивимося, що в них нового.
1. Там згадуються усі ці, давно вистраждані в суспільстві, терміни: «збройна агресія РФ», «терористична діяльність», «окупаційна адміністрація» тощо.
Вже в преамбулі закону 7163 пишеться, що «Російська Федерація ініціювала, організовувала та підтримувала терористичну діяльність в Україні, здійснює збройну агресію проти України та тимчасову окупацію частин її території, застосовуючи регулярні з'єднання і підрозділи збройних сил та інших військових формувань Російської Федерації, підпорядкованих і скеровуваних ними російських радників та інструкторів і використовуючи заслані, створені, керовані, контрольовані та підтримувані, у тому числі фінансово, озброєні банди та групи, іррегулярні сили та найманців, встановивши окупаційну владу Російської Федерації, здійснювану її збройними силами та іншими військовими формуваннями, державними органами та підконтрольними Російській Федерації самопроголошеними органами (окупаційна адміністрація Російської Федерації).
2. Законопроектом фіксується порушення міжнародних домовленостей, відзначаються численні факти «віджиму» українских підприємств і руйнування інфраструктури.
«Відзначаючи, що дії Російської Федерації, її збройних сил, інших військових формувань і окупаційної адміністрації Російської Федерації на території окремих районів Донецької і Луганської областей грубо порушують досягнуті на міжнародному рівні домовленості, зокрема шляхом: систематичного недотримання режиму припинення вогню та продовження обстрілів цивільних об'єктів та інфраструктури, наслідком чого є численні жертви серед цивільного населення, військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань України; послідовних намагань поширити російське законодавство та податкову систему на окремі райони Донецької та Луганської областей; висування незаконних вимог щодо перереєстрації підприємств та стягнення грошових коштів на користь окупаційної адміністрації Російської Федерації в окремих районах Донецької та Луганської областей; запровадження обігу російського рубля як єдиної валюти в окремих районах Донецької та Луганської областей; введення на підприємствах в окремих районах Донецької та Луганської областей так званого "зовнішнього управління", що означає де-факто їхню експропріацію; видання та визнання незаконних ідентифікаційних документів та реєстраційних знаків транспортних засобів в окремих районах Донецької та Луганської областей».
3. Статті закону уточнюють, які території у Донецькій та Луганській областях є тимчасово окупованими.
4. Зазначається, що «тимчасова окупація Російською Федерацією територій у Донецькій та Луганській областях є нелегітимною і не створює для Російської Федерації жодних територіальних прав».
5. Важливий пункт, який вважається найбільш резонансним – під час здійснення органами державної влади України політико-дипломатичних заходів із відновлення територіальної цілісності України в межах міжнародно визнаного кордону України забезпечується пріоритетність виконання безпекових положень Мінського протоколу від 5 вересня 2014 року, Мінського меморандуму від 19 вересня 2014 року та "Комплексу заходів" від 12 лютого 2015 року з метою створення необхідних умов для політичного врегулювання відповідно до норм і принципів міжнародного права та законодавства України.
6. Для забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російській збройній агресії у Донецькій та Луганській областях залучаються в установленому порядку сили і засоби (особовий склад та спеціалісти окремих підрозділів, військових частин, зброя, бойова техніка, спеціальні і транспортні засоби, засоби зв'язку та телекомунікацій, інші матеріально-технічні засоби) Збройних Сил України, інших військових формувань (Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Національної гвардії України, Державної прикордонної служби України, Управління державної охорони України, Державної спеціальної служби транспорту), Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.
Другий закон – № 7164, фактично дві сторінки тексту.
У ньому запропоновано внести зміни до минулорічного Закону України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., № 45, ст. 2043), виклавши статтю 1 у наступній редакції:
"Стаття 1. Згідно з цим Законом тимчасово, на строк, що закінчується через один рік з дня набрання чинності Законом України "Про створення необхідних умов для мирного врегулювання ситуації в окремих районах Донецької та Луганської областей", запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, до яких належать райони, міста, селища, села, що визначаються рішенням Верховної Ради України (далі – окремі райони Донецької та Луганської областей).
На момент написання матеріалу у Верховній Раді вирують пристрасті. Одні народні депутати віщують «зраду». Інші – в роздумах. Ми вирішили поставити двом експертам такі запитання:
- Чи дійсно згадування Мінських угод несе загрози суверенітету?
- Чи несуть ризики продовження особливого порядку в окупованій зоні?
- Як, за їхніми прогнозами, реагуватиме Росія на ухвалення цих законів?
ЗАКОН РОБИЛИ ПОСПІХОМ ПІД ЗУСТРІЧ ВОЛКЕРА ТА СУРКОВА
Роман Безсмертний, екс-віце-прем'єр, народний депутат чотирьох скликань, надзвичайний та повноважний посол України:
- Почну з третього питання. Росія все прийме в штики – все, що не прийняла б Україна. Але ми простягаємо руку: давайте говорити. Але Росія не має відповіді на всі питання, які звучали на Мінському процесі.
Щодо Європи… Європа прийме українську пропозицію, якою вона не була б. Але потім послідує запитання: а що далі, а ви думаєте працювати? І знову прийдуть до безглуздої форми виконання Мінських домовленостей. А що виконувати, як його уже виконати неможливо, а дещо – небезпечно?
Закон про ОРДЛО не буде працювати, і не може працювати, поки не розв'язані питання безпеки. Можна встрибувати зі штанів, вимагати, а що далі? Без вирішення безпекових питань подальші процеси неможливі.
Позиція – «Прийміть закон, ми ж не зобов'язуємо це виконувати» – послаблює нас. Це дає козир самій Росії, мовляв, «вони і не збиралися виконувати».
Гадаю, що ці законопроекти є своєрідним вхідним квитком до нових рішень і дискусій – як в Україні, так і за її межами.
Це, зокрема, внесок України в продовження діалогу між спецпредставником Держдепартаменту США у справах України Куртом Волкером і помічником президента Росії Владиславом Сурковим. Наступна їхня зустріч запланована в Сербії за кілька тижнів, тому з цими законопроектами і був певний поспіх.
Але найбільша з небезпек – легітимізація так званих «мінських домовленостей». Я не чекав, що в цих документах з'являться домовленості, які, насправді, жодного правового сенсу, жодних реальних зобов'язань не несуть. Крім того, в них є спроба по-різному дивитися на суверенітет щодо Криму і територій Донецької та Луганської областей. Це призведе до того, що Росія буде гендлювати такою двоякою позицією Києва
І хоча позитивним явищем є те, що термін «реінтеграції територій» почав звучати, однак у тексті законів реальних інструментів реінтеграції не дано.
Справжня реінтеграція – це довгостроковий процес, із багатьма складовими. На жаль, після трьох років війни її вже не можливо провести ні за 5, ні за 10 років. Такий конфлікт вимірюється десятиліттями, має характер кровного конфлікту. Тому план реінтеграції мусить бути багатоходовим і дуже об'ємним, – додав політик. – Дискусія ведеться у площині, в якій нема розв'язки. Чому була запропонована теза про реінтеграцію? Це не повернення в Україну, це означає рух назустріч. І тут потрібно починати з чітких дефініцій: хто агресор, хто колаборант, що таке «цивільне населення». Але тут нічого такого не дається.
Але тут іспит для Верховної Ради: чи складе вона той екзамен та почне працювати над законом про реінтеграцію. Це і вирішення мілітарних питань, і вирішення безпекових питань, і вирішення соціальних, і проблема перехідного законодавства, і проблема цивільних адміністрацій, і проблема застосування такого явища, як амністія. А те, що я бачу, не відповідає й на десяту частину запитань. Говорили-говорили про реінтеграцію, а все закінчилося пролонгацією закону про особливий статус.
РИЗИК ЗНЯТТЯ САНКЦІЙ ЗНАЧНО БІЛЬШИЙ, НІЖ ЗГАДКА МІНСЬКИХ ДОМОВЛЕНОСТЕЙ
Сергій Таран, політолог:
- Ми живемо в реаліях війни з Росією. І це потрібно регулювати у законодавчому полі. Слід мобілізувати армію та суспільство для боротьби з ворогом. А є реалії мирних перемовин, до яких Захід спонукає Україну, і це називається «Мінський процес». Новий законопроект має виконати дві речі, давши можливість нам проплисти між двох вогнів. З одного боку, він має закріпити нові реалії. З іншого боку, в законопроекті слід засвідчити необхідність виконання Росією Мінських домовленостей, тому що саме вони (порушення Росією домовленостей) є підставою для продовження санкцій щодо Росії.
Якщо говорити про ризики. Мені здається, що ми матимемо значно більше ризиків, якщо не будемо мати закону, який називає агресію війною і не дає можливості для нашої дипломатії.
Про Мінські угоди та згадування їх у законі. Мінські домовленості були згадані й постановою ради Безпеки ООН. І невиконання їх – підстава для санкцій. Якщо і варто їх згадувати, то не стільки саме угоди, скільки ту логіку, яку закладено в українській інтерпретації. Там же стоять запобіжники, які кажуть, що про вибори чи інші рухи можна говорити тільки після того, як звідти піде російська армія, буде відновлено контроль над кордоном. Коли ці всі речі врахувати та описати, то їх можна згадувати у законі. Не лише слово, а словосполучення «мінський процес», яке можна інтерпретувати. Так, цим словосполученням слід користуватися дуже обережно, говорити уважно, враховувати нашу логіку та інтерпретацію.
Далі, що стосується продовження закону про особливий статус. Він не вступає в дію. Триває війна. І тут так само застосовується формула: поки нема контролю над кордоном, ні про яке виконання закону не йдеться. Але якщо ми виходимо з Мінського процесу й цей законопроект припинить дію через сплин часу, то це вже зміна юридичної підстави для того, щоб Захід продовжував санкції проти Росії. Тому, маючи два ризики, ми повинні усвідомлювати: ризик зняття санкцій значний більший.
Для Росії прийняття законів – сценарій негативний. Бо для них ідеальний сценарій – наш вихід з Мінська та оголошення війни. Оскільки ми цього не робимо, то реакція Росії буде негативною.
Лана Самохвалова, Київ.
