Хиткий ґрунт для рішення Конституційного Суду щодо розпуску парламенту

Нині політичний процес в Україні перебігає в умовах невизначеності та непередбачуваності. Все через провадження Конституційного Суду, яке зрештою або дасть зелене світло достроковим парламентським виборам, або заблокує оновлення влади до осені.

Як відомо, 21-го травня президент видав указ про розпуск парламенту і призначення дочасних виборів. Підстава – відсутність у Верховній Раді коаліції протягом більш ніж місяця до дати виходу указу. Своєю чергою, група народних депутатів (переважно представників Народного фронту) наполягає на тому, що коаліція за участі двох фракцій – БПП і НФ – до останнього часу таки мала більшість, оскільки включала позафракційних депутатів. У президента ж спростовують це твердження, посилаючись на неможливість входження до коаліції окремих нардепів. Розбіжності виникають і щодо встановлення юридичного факту припинення існування коаліції, з приводу реальної необхідності розпуску парламенту в умовах діючого уряду тощо.

Фактично ситуація наступна: в розпалі політичної боротьби орган конституційної юрисдикції має забезпечити безумовність правил гри та ухвалити рішення, яке гарантує пріоритет законності над політичною доцільністю. Принаймні саме так відбувається у правовій державі.

Що маємо натомість? Існуюча конституційно-правова база не лише дає привід для різночитань, а й дозволяє однаково обгрунтовано приймати взаємовиключні рішення. Передумови для цього складалися протягом тривалого часу.

ДОВГИЙ ШЛЯХ ДО БЕЗВИХОДІ

Щоб зрозуміти контекст і масштаб проблеми з теперішнім розпуском парламенту, варто тезово відтворити логіку політичних подій за останні півтора десятиліття.

Під завершення другої каденції Леоніда Кучми, який мав надмірні президентські повноваження, політична еліта досягла консенсусу щодо необхідності перерозподілу влади на користь Верховної Ради. Внаслідок політичної реформи 2004-го року в Україні з’явилась нова Конституція, яка закріпила парламентсько-президентську форму правління. Тоді ж постав і феномен коаліції як системотворчий суб’єкт функціонування парламенту.

Формувалася коаліція виключно фракціями обраних партій, оскільки виборча система того періоду була повністю пропорційною, тобто депутати в 2006-му та 2007-му роках обиралися лише за партійними списками.

У 2008-му році це дало Конституційному Суду змогу ухвалити рішення про неможливість участі окремих депутатів у створенні коаліції. А вже в останні дні президентства Віктора Ющенка, в лютому 2010 року, система коаліції депутатських фракцій набула завершеності після набрання чинності Закону про Регламент Верховної Ради, в якому законодавець виписав процедуру формування і діяльності коаліційної більшості.

Втім, незабаром країну очолив Віктор Янукович, одразу взявши курс на методичну концентрацію влади. Для отримання більшості і формування уряду Партії регіонів тоді не вистачало чисельності своєї фракції, тому виникла потреба «добрати» депутатів з інших фракцій. Як наслідок, до Регламенту внесли зміни, і коаліцію стало можливо поповнювати окремими нардепами. Спираючись саме на ці зміни, КСУ остаточно узаконив право депутатів брати участь у формуванні коаліції на позафракційній основі.

Та вже за кілька місяців той же Суд повернув країну до Конституції 1996-го року, де взагалі не йшлося про коаліцію, і – важливий момент – з Регламенту повністю вилучили главу, присвячену коаліційній більшості. У такий спосіб нова влада позбавила себе будь-яких лімітів у питанні одноосібного контролю над парламентом і урядом, збираючи більшість у «ручному» режимі. До того ж на чергових парламентських виборах 2012-го року була реанімована мажоритарна складова, що дало змогу отримувати мандати поза партійними списками.

Після перемоги Революції Гідності Рада відновила Конституцію 2004-го року, таким чином знову повернувши норму про коаліцію депутатських фракцій. Але, розуміючи хиткість становища, депутати законодавчо передбачили, що нова коаліція має формуватися на основі рішення КСУ 2010-го року, тобто за участі як фракцій, так і окремих депутатів. Однак був суттєвий нюанс – ця норма поширювалася тільки на парламентарів 7-го скликання.

ЩО МИ ОТРИМАЛИ І ЩО З ЦИМ РОБИТИ?

Все нормативне підгрунтя для коаліції у Верховній Раді поточного скликання є сурогатом політичної реформи часів Ющенка, сумнівних кроків режиму Януковича та паліативних рішень постмайданної влади. Сьогодні, з одного боку, є Конституція, яка передбачає фракційне створення коаліції, і є Регламент Верховної Ради, котрий взагалі позбавлений згадок про неї. Існують два взаємосуперечливі рішення КСУ, прийняті в різних правових реаліях, але однаково чинні. Відтак, коаліція «Європейська Україна», яка постала після дострокових виборів 2014-го року, по суті, не мала і не має чіткої регулятивної бази. І саме через це вкрай непросто, якщо не сказати неможливо, встановити юридичний факт початку її роботи чи припинення існування. За п’ять років депутати 8-го скликання не спромоглися усунути цю проблему, очевидно тому, що контрольований хаос збільшував шанси на політичне виживання і збереження влади.

Що слід зробити? Передусім треба визначитися з виборчою системою, адже збереження мажоритарки є аргументом на користь участі позафракційних депутатів-самовисуванців у коаліції, тоді як утвердження виключно пропорційної системи – навпаки. Жодних сумнівів – не обійтися без оновлення Регламенту, в якому необхідно детально унормувати спосіб формування, параметри діяльності та припинення діяльності коаліції, виписати її повноваження, так як нині вони зводяться переважно до формування уряду. Комплексне вирішення проблеми унеможливить двозначні трактування і відверті маніпуляції щодо статусу коаліції як підстави розпуску парламенту.

РОЛЬ КОАЛІЦІЇ

Під час відкритої частини конституційного провадження, яка проходила 11 червня, у представника президента запитали, чи доцільно вчинив глава держави, достроково припинивши повноваження дієздатного і ефективного парламенту. Власне, це питання є одним з ключових і потребує змістовної дискусії -  не так у фабулі триваючих баталій, як для майбутнього реформування центральних політичних інститутів.

Частина фахівців-конституціоналістів гадає, що значення коаліції в українському парламенті є надміру формалізованим і перебільшеним. Мовляв, якщо закони в Раді приймаються, а уряд працює, то коаліція існує де-факто, і це головне, бо її наявність – не самоціль, а реалізація відповідних завдань. Водночас питання утворення більшості та її складу належить до внутрішньопарламентських процедур.  Узагальнити цю логіку можна так: доки нардепи знаходять 226 голосів для роботи, практичних (а не політичних) підстав розпускати Раду немає.

Втім, попри очевидну спрямованість на здоровий прагматизм, ця позиція виглядає неоднозначно як з точки зору теорії, так і з погляду вітчизняного досвіду.

Хоча одне з основних завдань коаліції полягає у формуванні уряду, мета її існування цим не вичерпується. У Законі про Кабмін (ст. 11) чітко вказано: «Програма діяльності Кабінету Міністрів України базується на програмних завданнях коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України». Тож вся політика виконавчої влади прямо залежить від Коаліційної угоди, а сама коаліція в такому разі відповідальна за дії Кабміну.

Наявність коаліції надає парламенту структурованого і системного, програмного і політично відповідального характеру, коли суспільство розуміє, які сили зголошуються на втілення певного політичного курсу країни і несуть відповідальність за його успіхи чи провали. В протилежному випадку відповідальність за ухвалені/не хвалені рішення парламенту розмивається, голосування стають ситуативними, і в основу альянсів лягають не передвиборчі програми та партійні принципи, а політична кон’юнктура, внаслідок чого спотворюється волевиявлення громадян. Для збереження більшості та у пошуках підтримки своїх ініціатив провладні актори спираються на підтримку депутатів – часто носіїв діаметрально протилежних позицій і цінностей, - за тимчасову прихильність яких доводиться платити пільгами і преференціями для олігархів (на кшталт сумнозвісної формули Роттердам+), перерозподілом бюджету на користь пов’язаних з депутатами бізнес-груп тощо. Така стабільність і «ефективність» роботи парламенту досягається за рахунок інтересів країни.

Окрім того, наразі магістральний напрям зміни виборчої системи, визначений у публічному дискурсі, передбачає утвердження повністю пропорційної системи виборів з відкритими списками. Тобто до Верховної Ради потраплятимуть лише партійні кандидати як носії відповідних партійних ідеологій. А це додає підстав для посилення ролі коаліції як об’єднання депутатських фракцій на основі суголосності програм політичних партій. Зрештою, ефективність коаліційної системи прямо пов’язана з розвитком партійного життя. Якщо виборцям замість програм і візій майбутнього пропонують імідж партійних вождів, якщо масові партії з реальним членством замінюють лідерськими проектами «під вибори», така система не працюватиме належним чином.

УРОК НА МАЙБУТНЄ

Які б варіанти не обрала нова влада – запровадити пропорційний розподіл мандатів чи зберегти мажоритарний елемент, остаточно узаконити індивідуальне членство у коаліції або закріпити право її формування лише за фракціями, звести роль коаліційної більшості до формування уряду чи розширити її конституційні повноваження – головне прописати обраний шлях у законодавстві. Щоби останнє слово у політичних суперечках було за Законом, а не за творчими інтерпретаціями.

За наявних же обставин, коли Закон не є надійним джерелом беззаперечних вердиктів, будь-яке рішення КСУ можна буде вважати сумнівним. Кожна із зацікавлених сторін матиме аргументи для звинувачень суддів у необ’єктивності та політичній упередженості. А в країні, де топові політики відкрито закликають гаранта Конституції не зважати на рішення Суду, з чим погоджується більшість громадян, додаткове підваження легітимності органу конституційної юрисдикції та авторитету Основного Закону загрожує непередбачуваними наслідками.

Павло Бульдович, політолог

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства