А що нового може бути в новому законі про особливий статус Донбасу?
Учора президент Володимир Зеленський записав відеозвернення до українців, в якому, окрім усього іншого, анонсував розробку нового закону про «особливий статус Донбасу».
“Чи буде там (на зустрічі у "нормандському форматі". - Ред.) підписуватися новий закон про особливий статус (Донбасу. – Ред.)? Ні. Цей закон діє до 31 грудня 2019 року... Буде новий закон. Чи будемо ми його самі розробляти і швидко приймати? Ні. Ми напишемо його разом у співпраці та публічному обговоренні з усім українським суспільством, не перетнувши жодної “червоної лінії”, - наголосив глава держави.
Наступного дня маємо заяву від глави комітету Ради з питань зовнішньої політики та міжпарламентської співпраці (фракція "Слуга народу") Богдана Яременка: “Готуватиме (закон. Ред) Верховна Рада України. Немає жодних сумнівів, що оточення президента, його радники, працівники Офісу президента будуть задіяні в цій роботі, оскільки вони є учасниками переговорів із РФ, є носіями знань про те, які умови окреслені, і з посередниками міжнародними, і Російською Федерацією як державою, яке може диктувати нам умови, оскільки її війська перебувають на нашій території. Йдеться про консультаційні послуги, про надання пропозицій... Вирішальне слово – за Верховною Радою”, – наголосив він. Таку цитату подає “Інтерфакс. Натомість, в коментарі Укрінформу пан Яременко заявив таке: “Питання про форму і зміст місцевого самоврядування, а також спосіб проведення виборів є предметом переговорів з Російською Федерацією, після яких, все це має бути оформлене у вигляді відповідних законів Верховної Ради. Але обговорюватиметься не сам закон, який росіяни, звісно, бачитимуть і коментуватимуть, а окремі механізми, бачення, якісь загальні рамки. Це є смисл “мінського” і “нормандського” процесів. Утім це ще не означає, що всі пропозиції РФ сліпо враховуватимуться. Українська сторона може щось взяти до уваги, а щось — категорично “ні!”.
На пропозицію Укрінформу — спрогнозуйте, по-перше, яким може бути новий закон про особливий статус Донбасу, які перед нами стоять зобов'язання щодо документу згідно з "мінськими домовленостями", а по-друге, що саме ми не зможемо обійти, розуміючи, що на Україну страшенно тиснутимуть не лише РФ, але й наші європейські партнери? — відповідають:
Павло Бульдович, експерт-міжнародник:
“Більш ніж бажано, щоб команда Зеленського перед консультаціями з РФ радилася насамперед з українським суспільством, і поради останнього сприймала як пріоритет”
— Ключове завдання для України при розробці нового закону про особливий статус – уникнути федералізації країни. Задля цього особливий порядок здійснення самоврядування в окремих районах Донбасу необхідно втиснути в рамки поточного процесу децентралізації (про що згадується навіть у Мінських домовленостях), хай і з певною специфікою. Ці особливості не обов’язково означатимуть перетворення України на федерацію де-факто, адже з 1991 року ми офіційно мали АР Крим, проте конституційно залишалися унітарною державою. Це, так би мовити, стратегічне, концептуальне завдання.
Щодо конкретного наповнення, то, декларуючи прихильність Мінським угодам, доведеться так чи інакше опиратися на Комплекс заходів по їх виконанню, узгоджений ще в 2015 році. Примітка до пункту 11 цього документу містить перелік позицій, які мають бути включені до закону про особливий статус. Зокрема, йдеться про амністію, місцеві вибори, право місцевої влади брати участь у формуванні судів і прокуратури, створювати народну міліцію, мовне самовизначення, співробітництво з регіонами РФ тощо. І щоб кожен з цих пунктів зробити безпечним для Києва - наскільки це взагалі можливо, - щоразу необхідна окрема «формула Штайнмаєра», в сенсі більш деталізованого порядку імплементації окремих кроків. Наприклад, для амністії необхідне перехідне правосуддя, а сам процес варто реалізувати до виборів, щоб військові злочинці не були легітимовані місцевим волевиявленням. Одне з найскладніших – питання проведення виборів; тут слід зазначити не лише про стандарти ОБСЄ, котра виконує спостережні функції, а й прописати роль органів державної влади України (ЦВК, суду, поліції) чи інших суб’єктів, які можуть виконати цю роль замість них (скажімо, тимчасова міжнародна адміністрація). До слова, регламентувати необхідно не тільки хід голосування, а й передвиборчий процес (участь українських партій, доступ ЗМІ і т.д.). Окрему увагу в контексті незалежних виборів у майбутньому законі слід приділити контролю над кордоном. Річ у тім, що п. 9 «Комплексу заходів...» передбачає такий порядок: спочатку місцеві вибори – потім відновлення контролю над кордоном з боку уряду України. Гаразд, але ми можемо наполягати, аби українсько-російський кордон до і під час виборів контролювали, до прикладу, миротворці, і це не буде відхиленням від Мінських угод. Загалом буква цих домовленостей дає змогу творчо виписувати втілення й інших норм, не відмовляючись від базового формату. Для цього вкрай потрібне широке залучення експертів та громадськості до розробки нового документу, інтенсивна комунікація з суспільством замість позбавлених конкретики запевнень влади на кшталт «все буде добре».
Однак вся домашня робота України – лише одна сторона проблеми. Інша, куди більш складна, стосується позиції ворога. У Мінських домовленостях чітко вказано, що закон про особливий статус має узгоджуватися з представниками ОРДЛО в рамках Тристоронньої контактної групи, по факту – з Росією. Це означає, що пропозиції України фактично матимуть обмежений вплив, особливо в тих питаннях, де Москва дотримується протилежних підходів. Так чи інакше, з огляду на те, що провладна більшість вже озвучила наміри консультуватися з РФ при підготовці відповідного законопроекту, більш ніж бажано, щоб команда Зеленського перед такими консультаціями радилася насамперед з українським суспільством, і поради останнього сприймала як пріоритет.
Врешті-решт, нам треба бути гранично відвертими: якщо у випадку особливого статусу мова йде про одностороннє законодавче окреслення принципових позицій суто з українського боку – текст може бути максимально категоричним і непоступливим, якщо ж працювати над нормативним актом для реальної реінтеграції Донбасу, треба бути готовими не лише до компромісів, а до реальних, навіть болючих, поступок, які однозначно нестимуть загрози суверенітету України.
Борис Бабін, юрист-міжнародник адвокатського об'єднання "Barristers":
“Я далекий від очікувань, що наші депутати змінюватимуть текст законопроекту. Вони тільки можуть або схвалити, або не схвалити"
— Насправді ситуація дещо інша. У 2014 році, коли були підписані так звані перші “мінські домовленості”, а також у 2015 році, але дещо трансформовані новою партією домовленостей після подій в Дебальцевому — Україна схвалила закон про порядок місцевого самоврядування окремих районів Донецької і Луганської областей. Хочу підкреслити, що норми закону, якими визначається цей “особливий порядок” були просто скопійовані з так званих “мінських угод”. Чому так званих? А тому що “мінські угоди” не є джерелом міжнародного права. Утім про це дещо згодом.
На сьогодні ми, звісно, можемо схвалити будь-який новий закон, а потім скасувати його. Утім питання в тому, що все це має якесь значення суто в межах переговорного процесу, і не більше. А в межах переговорного процесу матиме сенс той закон, який напише не Україна, а для України, для виконання. І тому ніхто, і ніщо в Раді по суті обговорювати не буде. Вибачте, але це неможливо. Формулу узгодять зовні (на зустрічі у “нормандському форматі”), а далі простий ланцюжок: рішення РНБОУ, указ президента або просто подання законопроекту на парламент і... голосування. Це не зовсім парламентська процедура, на жаль. Це умови повної або часткової капітуляції. Це не правові категорії, м’яко кажучи. Тому я далекий від очікувань, що наші депутати змінюватимуть текст законопроекту в ту чи іншу сторону. Вони тільки можуть або схвалити, або не схвалити. Щодо останнього, то в мене дуже великі сумніви. Адже якщо текст буде якось політично закріплено, то, скоріше за все, його лобіюватимуть до схвалення. Така от ситуація. Питання лише в тому, з якими тезами Україна братиме участь в цьому переговорному процесі. Якраз тут дискусія можлива, тобто, який ми виносимо порядок денний. Адже в умовах, коли ми в рази слабші за дипломатичним хистом, слабші за військовим, управлінським та економічним потенціалами за країну-агресора — на жаль, нашою єдиною зброєю є публічність. Ми маємо публічно оцінювати ту позицію, з якою Україна йтиме на переговори. І якщо раптом ця позиція на переговорах свавільно кимось буде змінена, то ми можемо сказати, що народ чи парламент України не надали мандат на такі політичні переговори, а отже — вони нікчемні. І наголошу, що з юридичної точки зору весь “мінський процес” із першого дня — аж до сьогодні також є нікчемним. Бо це не міждержавні переговори, а суто політична акція. І єдиною метою цієї акції є гуманітарні рішення, не більше.
Далі - що може/не може міститися в новому законі про особливий статус Донбасу? Загалом там може міститися, що завгодно. Наприклад, чинний на сьогодні закон нічого неконституційного в собі не містить. Він каже нам загальні речі. Але питання в тому, як ці “загальні речі” трактуватимуться на місцях. Ось, приміром, закон нам каже про окремі райони областей. Окей, але замість окремих районів областей в Мінську сидять якісь “дівчатка” і “хлопчики”, що представляють так звані народні республіки. Тобто не органи місцевого самоврядування, а структури, які в законі, звісно, не відображені. Утім всі їх там сприймають, як саме оцих — нібито представників окремих районів. Тож повірте, що далі буде те саме. Ми можемо що завгодно написати в новому законі, але... Як це тлумачитиме Росія, яка, на відміну від нас, жодними політичними зобов'язаннями не зв’язана? Або як це тлумачитимуть представники підконтрольних РФ формувань на Сході, які загалом нічим не зв’язані? Відповідь: а ніяк! Тому очікувати від них сумлінного виконання і розуміння закону так, як цього хочемо ми, ну, вибачте, це трохи анекдотично.
Україна знаходиться з РФ у стані конфлікту. Ми розірвали з ними договір про дружбу. Відносини між нами ніяк не регламентуються. Фактично ми знаходимося в такому стані, як Росія з Японією, коли ні миру, ні війни. І в цій ситуації вирішить конфлікт не зустріч у “нормандському форматі”, а укладання мирної угоди, яку можна називати як завгодно: договір про взаємини, договір про ненапад тощо. Якщо ми матимемо такий договір, ратифікований парламентом, то це дасть нам, хоча б мінімальні гарантії. Утім я чомусь жодного слова не чув ані в Мінську, ані під час “нормандських зустрічей” про переговори щодо мирного врегулювання відносин між Україною та РФ на договірних засадах. І це мене дуже турбує. Бо коли ми завершимо “Мінськ” - виявиться, що Росія нікому нічого не винна, вона не має жодного юридичного зобов’язання.
Богдан Петренко, політичний експерт, заступник директора Українського інституту дослідження екстремізму:
“Діючий закон про особливий статус Донбасу вже містить усі можливі «зради», які прописані у “мінських домовленостях”. Тож навряд чи новий сильно відрізнятиметься”
— Навряд чи ми матимемо наскільки новий закон, що він докорінним чином відрізнятиметься за змістом від діючого Закону «Про особливості місцевого самоврядування…». Справа у тому, що цей закон містить усі можливі «зради», які прописані у мінських домовленостях. Це і амністія, і особливий порядок формування судів та прокуратури на території ОРДЛО, і народна міліція, і «добросусідські відносини» ОРДЛО з Російською Федерацією, і питання російської мови. Відмінності полягатимуть у тому, що:
1. Окремі пункти будуть прописані деталізованіше, а не просто копіпастом з «мінських домовленостей». Зрозуміло, що диявол часто криється в деталях, але вищезазначених «зрад» уже цілком достатньо і без деталей. Більше того, деталі якраз будуть спрямовані на те, щоб приховати «зраду» від самих українців. Наприклад, пропишуть, що амністія не стосуватиметься військових злочинів (тобто стосуватиметься не тих, хто стріляв у бік України, убивав бійців ЗСУ, а лише тих, хто порушував правила війни – але про це не говоритимуть) чи вільний розвиток української мови в питанні про захист російської (фраза нічого не дає українській, але захищає російську).
2. Набуття чинності цим законом відбуватиметься уже не після відведення «іноземних військ» (як передбачено чинним законом), а відповідно до формули Штайнмаєра – тимчасово у день виборів, і на постійній основі – після звіту ОБСЄ (можна не сумніватись у тому, який він буде).
Найбільша проблема полягає і не у цьому законі, а у тому, що мають бути внесені зміни до Конституції про децентралізацію з урахуванням особливого статусу ОРДЛО і з урахуванням пропозицій представників «республік». Бо повний контроль над кордоном ми отримуємо саме після прийняття відповідних змін. Більше того, що ці зміни, на думку Росії мали б передбачати питання вето від регіонів на загальнодержавні рішення. Це може бути верхня палата парламенту (може, навіть не дарма «Слугою народу» порушувалась тема про імплементацію референдуму 2000 року). І в цій палаті – наприклад, два якихось регіони мають право вето на рішення нижньої палати.
Ще одним важливим питанням, що не передбачене мінськими домовленостями може стати питання неймінгу. Росія може впертися, щоб республіки були прописані саме як «ДНР» і «ЛНР». Імплементація цих назв, хоча це має більше символічне значення, повністю б зламало здатність до подальшого спротиву. А відмова від них могла б стати тією поступкою з боку РФ, що дозволила б прийняття інших її вимог.
І звичайно, для того, щоб прикрити загальний негатив, може бути реалізований пункт обміну заручниками. Реалізація якого, може йти як невід’ємний додаток до взятих Україною зобов’язань щодо прийняття цього закону, чи то – змін до Конституції. Емоційність від повернення полонених відволікла б увагу від поразки у захисті суверенітету.
Поговорив Мирослав Ліскович. Київ
