Референдум: рушниця на стіні, аби уникнути Майдану?

Для націонал-патріотів це лише один раз мало позитивну конотацію, бо у грудні 1991 року Всеукраїнський референдум показав незаперечне бажання суспільства жити в незалежній Україні.

Далі ця тема актуалізується під час розгляду суспільних напруг. Слово “референдум” не так давно було використане кількасот раз у парламентській залі під час розгляду земельної реформи прихильника Опозиційного блоку “За життя”. Не дивно, ОПЗЖ – політичні нащадки тих сил, які 1994 року проводили на Донбасі місцевий референдум про необхідність федералізації й поглиблення співпраці з СНД, та політичні союзники тих, хто в 2014 році проводив аналогічні “опитування” на цю ж тему в цьому ж регіоні. 

Варто згадати, що між тими подіями був референдум 2000 року, зорганізований формально за народною ініціативою, а по факту командою Леоніда Кучми з метою реформувати державне управління, щоб зберегти Леоніда Даниловича при владі та зашкодити перемозі Ющенка.  Сьогодні ухвалення закону про референдум стає реальним, як ніколи.

У березні було оголошено, що проєкт закону про референдум винесений на громадське обговорення.

19 травня заявлено, що він переданий  на експертизу до Венеційської комісії.

А днями перший заступник голови Верховної Ради Руслан Стефанчук, відповідальний за цей напрямок,  заявив, що незабаром законопроєкт буде винесений на розгляд парламенту. І враховуючи те, які різні політичні сили виступають за прийняття закону, більшість під його голосування знайдеться. Навіть, враховуючи процедуру зміни до Конституції.

Тринадцять розділів проєкту розписують, що є предметом референдуму, порядок призначення, проведення референдуму, утворення та систему дільничних й обласних комісій, повноваження ЦВК,  фінансування, контроль, правові наслідки народного волевиявлення.

Ми вирішили обговорити питання майбутнього закону про референдум із експертами виборчого права, відомими конституціоналістами, які в різні роки працювали над різними концепціями і виборчих систем, і референдумів.  Опитані експерти не сумніваються, що Венеційська комісія прийме зважене рішення, яке в цілому не міститиме негативних оцінок, але тим не менше вказуватиме на прорахунки та слабкі місця. Які саме? Про це й розмірковують наші співрозмовники.

ЗАКОН ПРО РЕФЕРЕНДУМ ПОВИНЕН, ЯК РУШНИЦЯ, ВИСІТИ НА СТІНІ 

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ: 

- Закон про Всеукраїнський референдум, це обов’язок парламенту. Але спочатку розберемося із дефініціями. Конституція передбачає і референдуми, які проводяться державою, і референдуми, які проводяться за народною ініціативою. 

Відсутність закону про Всеукраїнський  референдум означає відсутність можливостей користуватися жодною з цих конституційно передбачених можливостей та ситуацій. Я сподіваюся, що цей закон буде як рушниця, він буде висіти, але ним не треба буде користатися.

Відсутність цього закону  завжди породжує ризик, що політики в якійсь ситуації під якусь потребу візьмуть та ухвалять закон у бажаній для них версії.  Так було в 2012 році, коли Янукович захотів змінити  Конституцію і йому запропонували проєкт через референдум. Нагадаю, що влада тоді дістала підготовлений  в липні 2010 року і проголосований у першому читанні проєкт. І проголосували його без правок, які виключали можливість внесення змін на референдумі до Конституції, тобто в редакції, внесеній на перше читанні.

Це показує, що може зробити погана влада, коли нема стабільного законодавства. Я вважаю, що якщо є сьогодні можливість ухвалили якісний закон, то треба ухвалювати – і хай висить.

Чи не насторожують мене аналогії із Брекзітом та іншими референдумами? Насторожують. Але в такий спосіб можна поставити  питання: як убезпечити себе від виборів такої влади, яка швидко перестає всім подобатися.

Демократією треба вчитися користуватися. Відсутність закону не стане бар’єром для подібних загроз. Тоді завжди  є ризик, що закон про референдум буде готуватися саме під реалізацією однієї з цих загроз.

Законопроєкт в останній редакції чітко регулює питання предмету референдуму.

Дійсно, цим проєктом передбачено винесення на референдум за народною ініціативою скасування діючого в Україні закону.  Тобто коли парламент ухвалив якийсь закон, а народ виступає проти цього закону, то референдум – саме той інструмент, яким народ може реалізувати своє право на повстання. Не через коктейлі Молотова,  а через цивілізовану процедуру референдуму.

Чи є ризики скасування в такий спосіб закону про ринок землі або закону про мову? Є. Але головним запобіжником таких сценаріїв залишається право Конституційного Суду давати оцінку питанню, яке виноситься на референдум. І якщо в такий спосіб порушуватиметься Конституція України, то КС повинен зупиняти такий референдум. Обговорюваний нами проєкт закону передбачає прийняття підзаконних актів для врегулювання процедури. Провести референдум на другий день після прийняття закону неможливо, необхідно півроку для врегулювання всіх процедурних моментів.

Деколи мене запитують, мовляв, батьки-засновники держави виступали проти референдуму. Ні, вони могли виступати проти певних конкретних референдумів, а не проти референдуму як такого. Бо політична доцільність і правова необхідність — різні речі. Я не виключаю, що і сам виступатиму проти більшості конкретних референдумів, але закон повинен бути.

У НАРОДОВЛАДДЯ Є ЛИШЕ ДВА ІНСТРУМЕНТИ: ВИБОРИ ТА РЕФЕРЕНДУМ

Олександр Барабаш, віце-президент Асоціації народних депутатів України: 

- Мене завжди дивувала недовіра журналістів та політиків до референдуму як інституту. Так, є приклади нацистської Німеччини, яка використовувала референдуми для зміцнення влади, але це не є підставою для заборони референдуму.

Питання слід ставити так: ми або визнаємо народовладдя, або ні. Якщо ні, то визнаємо тоді, що влада – від Бога, царя, аристократа.

Чи ми спираємося на філософію народовладдя, чи використовуємо її, як імітацію, лише платячи данину європейській традиції? У народовладдя є лише два інструменти: вибори та референдум. Все.

Поки що особливого прояву народовладдя я не бачу. Таке враження, що ми з кожним кроком зміцнюємо партократію. Партократія, аристократія, олігархія – сенсово це однокореневі слова. Це добірне товариство вишуканих товаришів, які знають “як правильно”. А навколо – плебс, якому все слід розтлумачити.

Цьому погляду на народ – 300 років. Хтось звик не довіряти народу. Я йому довіряв, у його виборі бачив логіку. У другому турі президентських виборів вони свого часу обрали Кучму, бо бачили, що канівська четвірка свариться.  Народ відповідає за свій вибір своїм життям.

Не можу не пригадати референдум 2000-го року. Слід було кілька місяців агітувати за проведення референдуму, збирати підписи, ініціативні групи, мати фінансування. А той референдум був просто продинамлений.

Але оцінюючи новий проєкт закону, не скажу, що він викликає оптимізм. По технічних деталях є запитання.

Зокрема, він передбачає створення ініціативної групи для проведення референдуму. Однієї групи. За старим законом 2000 року їх могло бути скільки завгодно. Як можна створити одну групу на всю Україну, кілька регіонів?

Але головне не в цьому. Головний задум – зробити можливим референдум з народної ініціативи. Але вона передбачає збір підписів. Ну як зібрати 3 мільйони підписів? Хто-небудь збирав їх? Це означає, що ніяка власна ініціатива народу, якщо її не підтримає влада, не буде реалізована. 

У 1991 році був рух — збирали голоси за розпуск ВР першого скликання. По тому закону слід було зібрати мільйон, нашкребли заледве 100 тисяч. Навіть мільйон зібрати важко. Це чиста імітація. 

Далі, які межі референдуму? Чи може референдум, який проводиться за народною ініціативою, прийматися до виконання одразу, без жодних ратифікацій органів влади? Ні.

120 стаття, частина третя, каже, що результати референдумів за народною ініціативою є обов’язковими для розгляду органів державної влади та прийняття їх органами влади. Для чого проводити референдуми за народною ініціативою, якщо вони нічого не вирішують? Три мільйони та необов’язковість втілення рішення – це правовий ошийник.

Кількість підписів слід зменшити до 300-500 тисяч.

Для мене у сенсі ідеології народовладдя гідним наслідування є приклад США: там всюди конкурси та вибори президентів – починаючи ледве не з дитячого садочка. Вони обирають посадових  осіб різних рівнів та органів разів у десять більше за нас. І щодва роки ходять на вибори. І другий приклад — Швейцарії. В США – культ виборів, в Швейцарії – референдумів.

Якщо  народна ініціатива не має реального втілення – це стає такою собі поезією. 

ЗАКОН ВИМАГАЄ ДООПРАЦЮВАННЯ  

Юрій Ключковський, народний депутат України чотирьох скликань, викладач Києво-Могилянської академії:  

- До проєкту закону про референдум я ставлюся із дуже стриманим, але оптимізмом. Авторська група взяла за основу законопроєкт професора Шаповала, внесений в 2015-2016 роках, але нова група повносила туди не завжди продумані зміни. В нас у проєкті Шаповала були відпрацьовані всі положення. Зараз їх поміняли. Є кілька позицій, які викликають сумніви.

Там дозволялося проводити референдум з одного питання, зараз внесена норма не більше трьох питань. У чому суперечливість? Коли мова йде про агітацію, то ті партії, які хочуть брати участь у агітації та формуванні комісій, повинні реєструватися в ЦВК, як прихильники або опоненти питання референдуму. І виникає проблема – а як реєструватися, якщо одне питання вони підтримують, інше ні. Вони прихильники чи опоненти?

Недостатньо виписаний конституційний контроль у питанні референдуму. Там є певні  неув’язки між повноваженнями ЦВК, президента та КС.

Проєктом передбачається, що рішення референдуму може бути змінене лише іншим референдумом. Наприклад, на референдумі прийняте рішення щодо адміністративно-територіального устрою. Це не означає, що воно навічно, і можлива зміна тільки через наступний референдум. В європейських країнах встановлюється певний строк, скажімо п’ять чи десять років, протягом яких парламент не може втручатися у ці питання, які вирішені на референдумі. Але через певний час ці питання повертаються до компетенції парламенту.  Бо саме Конституція їх відносить до повноважень парламенту. Їх не можна відібрати у парламенту, не порушивши Конституцію.

Тож ці недоліки слід виправити.

Багато технічних недоліків – у підготовці та проведенні референдуму. Ідейно законопроєкт непоганий, але ж ідеться про різницю між ідеєю законопроєкту і конкретною його реалізацією. 

Забороняти закон про референдум не можна. А де-факто така заборона існує, оскільки немає закону. Якщо Конституція допускає референдум, то чому ні?

Інша справа, що контроль за питанням референдуму закон встановлювати не може. І це вже запитання до авторів закону: яким чином вони передбачають контроль?

Третє, збір трьох мільйонів підписів. Зібрати три мільйони підписів дуже важко, майже неможливо. Який контроль за правильністю збору підписів? Який контроль за тим, що немає зловживань при зборі підписів? Що людей не змушують? Як ці три мільйони перевіряють?

Перевіряти три мільйони підписів – важлива функція, ЦВК повинна мати на це і повноваження, й важелі, за допомогою яких вона буде це робити. Бо фальсифіковані підписи – це фальсифікований референдум. Референдум – скальпель, і дати його в руки бандита — ризикувати життям людей. Він має бути захований, і використовувати його треба лише за призначенням... 

Деколи при слові референдум звучать порівняння із Брекзітом. Ви звернули увагу на те, що у голосуванні за Брекзіт взяли участь мало людей? Там явка була на межі 50%. А результат  – трохи вищий 50%, тобто проголосувала насправді меншість. А більшість мовчала.

Чи означає мовчання більшості згоду? Я не впевнений. Тут є питання, який критерій прийняття рішення на референдумі.

Там є норма, що повинні взяти участь більш як половина виборців і “за” повинно проголосувати більш як половина від тих, що проголосували.

Але ж виникає питання: чи це дійсно рішення народу, адже  таке рішення повинно бути прийнято більшістю  від народу, а не  більшістю від тих, хто прийшов? 

На мій погляд, результат має вважатися позитивним, коли більшість усіх виборців держави сказали “так”. У такому рішенні я не сумніваюся. А в інших випадках – це підміна понять.

Звичайно, небезпеки маніпулятивного використання закону більші за позитиви прийняття. І так завжди було.  Чому з самого початку законодавець завжди прописував такі умови, за яких референдум за народної ініціативи провести дуже і дуже складно.

Згадайте референдум у Нідерландах, вже згаданий Брекзіт — всі ці референдуми були дуже сумнівні за своїм характером.  Часом посилаються на досвід Швейцарії, як країни референдумів, але там загальнонародний  референдум може бути призначений виключно парламентом, ніякої народної ініціативи! Там багато референдумів – на рівні кантонів, але загальнодержавні референдуми там дуже жорстко обмежені.

Необхідно чітко, без жодних маневрів, визначити предмет референдуму. 

Закон забороняє виносити на нього право на податки, питання бюджету та амністію. Але й будь-які питання, які порушують Конституцію, вони неприпустимі. Членство в НАТО – це компетенція держави, а не народу.

Референдум, який каже про НАТО, проводити неможливо. Бо у випадку негативної відповіді, як його виконати? Припинити вести переговори? А якщо на нас нападе ворог і треба шукати допомогу, як тоді? Проводити новий референдум? Здаватися? Є безліч питань.

Але питання вступу в ЄС може бути предметом референдуму. Але це питання податків та бюджету значною мірою.  Вступ до ЄС – це обов’язково економіка.

Це велике навантаження на Конституційний суд, і дуже велика відповідальність органів, які контролюватимуть збір підписів.

З’являється велика довільність в інтерпретації Конституції. Маю побоювання, що тут спрацьовуватиме старе: закон як дишло, куди повернеш – туди і вийшло. Цим законом маніпулювати легко.

Найкраще було б не поспішати із прийняттям законопроєкту, серйозно його доопрацювати.

Опитувала Лана Самохвалова, Київ