Конституційні зміни: вдосконалити НАБУ і ДБР чи Ситника зняти?

22 лютого у Верховній Раді зареєстровано проєкт Закону "Про внесення змін до статей 85 та 106 Конституції України (щодо порядку призначення на посади та звільнення з посад Директора Національного антикорупційного бюро України та Директора Державного бюро розслідувань)". Автори законодавчої ініціативи стверджують, що вона спрямована на посилення незалежності антикорупційних органів, без прив’язки до нинішнього директора НАБУ Артема Ситника. Втім опоненти та експерти не виключають, що це – черговий політичний хід монобільшості, щоб і зберегти свій вплив, і не впасти обличчям у бруд перед міжнародними партнерами.

Автори законопроєкту № 5133 – чи не рекордна кількість, 234 народні депутати із фракції «Слуга народу». Їх обґрунтування законодавчої ініціативи – антикорупційні правоохоронні органи, які розслідують та розкривають корупційні злочини топ-чиновників, суддів та правоохоронців, а саме – НАБУ та ДБР – мають бути максимально незалежними від законодавчої (Верховна Рада) та виконавчої (Кабінет Міністрів) влади.

Сам текст законопроєкту досить короткий, лише два пункти. Пропонується: 1) доповнити ч. 1 ст. 85 Конституції новими пунктами 25-1 і 25-2, якими парламент наділяється повноваженнями надання згоди на призначення (за результатами конкурсного відбору) на посаду та звільнення з посади Президентом керівників НАБУ та ДБР; 2) доповнити статтю 106 Конституції новими пунктами 11-1 і 11-2, відповідно до яких до повноважень Президента України належить призначення на посаду та звільнення з посади керівників НАБУ та ДБР за згодою парламенту.

До речі, підпису Голови Верховної Ради Дмитра Разумкова (на час написання статті) під законопроєктом не було. А його перший заступник Руслан Стефанчук – один із співавторів.

Робота над помилками

Яким чином відповідні зміни до Конституції України зможуть поліпшити роботу антикорупційних органів, довіра до яких у суспільстві, наразі, різко впала? З цим запитанням Укрінформ звернувся до співавторів проєкту закону № 5133.

Ольга СОВГИРЯ, представник Верховної Ради у Конституційному Суді, заступник голови Комітету з питань правової політики:

- Пропоновані конституційні зміни є необхідним кроком у законодавчому визнанні НАБУ та ДБР саме як органів державної влади зі спеціальним статусом. Із конституційно-правової точки зору, внесення змін до Основного Закону нашої держави зробить можливим відмежувати правовий статус ДБР та НАБУ від статусу інших органів державної влади.

Подібні конституційно-правові перетворення обумовлені у першу чергу специфікою завдань, які ДБР та НАБУ повинні здійснювати в межах своїх повноважень. При цьому, відповідно до положень законопроєкту № 5133 удосконалення роботи в антикорупційній сфері базуватиметься на паритетному і конкурсному принципах порядку призначення на посаду та звільнення з посади директорів цих державних правоохоронних органів. Подібні пропозиції були неодноразово висловлені також і міжнародними партнерами України.

Євгенія КРАВЧУК, заступник голови Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики та заступник голови фракції "Слуга народу":

- На сьогодні існує, фактично, діра у законодавстві стосовно призначення та звільнення Директора НАБУ. Це була спровоковано ще попередніми Президентом та парламентом, які вписали у закон про НАБУ окремі неконституційні норми.

Ми пропонуємо зміни до Конституції, що дозволять зробити процедуру призначення і звільнення Директора НАБУ чіткою та прозорою, з дотриманням принципу стримувань і противаг. Передбачається, що Президент призначатиме та звільнятиме Директора Бюро, отримуючи на це згоду парламенту. Також у Конституції закріплюється, що на посаду Директора НАБУ проводиться конкурс, це буде найкращим інструментом захисту незалежності Бюро. Але і після проведення конкурсу, Президенту необхідна буде згода парламенту, щоб запобігти призначенню або звільненню особи з посади Директора без належних підстав. Такий спосіб виключає і саму можливість тиску на Директора НАБУ під час здійснення його повноважень.

Ірина ВЕРЕЩУК, голова підкомітету з державної безпеки та оборони Комітету ВРУ з питань національної безпеки, оборони та розвідки:

- Свого часу було прийнято спеціальні закони, але їх не було гармонізовано з Конституцією України. Це недопрацювання попереднього парламенту, яке ми зараз намагаємось виправити. Отже, мета законопроекту № 5133 полягає в тому щоб впорядкувати антикорупційне законодавство.

Олена МОШЕНЕЦЬ, заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики:

- Законопроєкт №5133 (…) унормовує компетенції Президента України та Верховної Ради України, з урахуванням позиції, висловленої Конституційним Судом. Крім того, унеможливлюється конкуренція НАБУ і ДБР, наділення їх невластивими повноваженнями та концентрація владних повноважень в одного чи кількох суб'єктів державної влади.

Усі чотири депутатки, співавторки законопроєкту, прогнозують, що проєкт конституційних змін зможе набрати у сесійній залі 300 голосів депутатів, необхідні для його остаточне схвалення. З огляду на процедуру, це може відбутися не раніше наступної сесії парламенту – тобто восени.

Водночас перший заступник голови Комітету ВРУ з питань антикорупційної політики Ярослав ЮРЧИШИН (фракція «Голос»), який не входить до авторського колективу законопроєкту, в коментарі Укрінформу зауважив, що запропоновані зміни – це «один із варіантів вирішення критичної ситуації, яка склалася після рішення КСУ». На його думку, запропоновані зміни до Конституції «жодних ризиків не несуть», але можуть виникнути питання до інших антикорупційних законів, які буде схвалено. Зокрема, й нещодавно внесеного Кабміном №5070, про який вже писав Укрінформ.

«Є юридична сторона, а є сторона реальної політики. Юридична – це справді робить НАБУ і ДБР, як державні інституції, більш захищеними від політизації. Але якщо проаналізувати існуючий стан справ, де Президент є керівником більшості, представники якої постійно намагаються використати будь-який вплив та можливості для того, щоб встановити політичний контроль, то важливо аналізувати – а які паралельно будуть зміни до діючого законодавства?», – переконаний пан Юрчишин. Він нагадав, що контракт пана Ситника закінчується у 2022 році. На думку депутата, щоб зібрати в парламенті 300 голосів, команда ОП має продемонструвати, що їх наміри є «чистими» і що не йдеться про чинного директора НАБУ. Адже Бюро нині розслідує багато резонансних справ, у т.ч. і щодо нинішніх можновладців: справу Татарова, Степанова щодо вакцин та інші.

То яка доля чекає на Артема Ситника?

Це питання залишається в центрі уваги: чи стосуються запропоновані монобільшістю конституційні зміни нинішнього очільника НАБУ Артема Ситника? Автори законопроєкту одностайно стверджують: закон писали не «під Ситника».

«Проєкт закону не має прив’язки до конкретних осіб, які на даний час обіймають керівні посади у цих державних правоохоронних органах. Його основною метою є вирішення існуючої наразі проблеми в частині конституційного закріплення НАБУ та ДБР в системі органів державної влади саме як державних органів зі спеціальним статусом», – наголошує Ольга Совгиря.

«Окремо хочу розвінчати чисельні міфи та чутки – у нашому законопроєкті не міститься жодної норми, яка б передбачала обов’язкове звільнення конкретно Артема Ситника, – стверджує і Євгенія Кравчук. – Звісно, таке звільнення можливе, тому що усі посадовці не є вічними, але вже точно не закладене у проєкті закону. Все інше – це лише «демонізація» законопроєкту з боку людей, які лобіюють свої інтереси, і які, вочевидь, не перетинаються з інтересами держави».

«Щодо Ситника, то цей законопроект жодним чином не впливає на його перебування на посаді директора НАБУ», – переконана й Ірина Верещук.

«Ухвалення законопроєкту не призведе до звільнення дійсних керівників цих органів, адже згідно з положенням частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи», – вважає Олена Мошенець.

«Чи створюють зміни до Конституції підстави для звільнення Ситника? Ні, але вони розширяють повноваження Президента. Це може бути гра, спрямована на послаблення незалежності НАБУ», – зауважує Ярослав Юрчишин.

Якщо це гра, то чия?

Утім, експерти у сфері антикорупційної політики застерігають, що запропоновані зміни до Конституції навпаки – можуть посилити політизацію НАБУ і ДБР. «Запропонована модель не є оптимальною, оскільки безпосередня участь ВР у процесі призначення та звільнення директора НАБУ істотно посилює політичний вплив на обидва процеси, створюючи ризики певної залежності керівника НАБУ від політичних суб’єктів. А для Президента такі повноваження не є характерними за тією моделлю, яка наразі передбачена у Конституції. Цей законопроект видається черговою спробою посилити неналежний вплив на НАБУ», – зазначив у коментарі Укрінформу експерт Центру протидії корупції Антон МАРЧУК.

«Закон, за яким розпочало роботу НАБУ, був не просто сирим. Він не давав можливість реально посадити хоча б одного корупціонера. Чи це було зроблено усвідомлено? Бо Петро Порошенко особисто чи тодішні політики не хотіли боротися з корупцією, але хотіли демонструвати Заходу, що боремося? Сам орган (НАБУ. – Ред.) було створено не в конституційний спосіб. І це давало можливості у перспективі, навіть якщо зловили якогось корупціонера і посадили його за грати – виграти йому суди вищих інстанцій. І, зрештою, у Європейському суді з прав людини. Якщо норми Конституції буде змінено, у нас буде конституційний орган – НАБУ», – таку думку висловив Укрінформу експерт з питань антикорупційної політики Василь ВАКАРОВ, котрий у 2015-му змагався на конкурсі за крісло очільника НАБУ.

Експерт також не виключає політичні домовленості та вплив західних партнерів: «Чому це треба Зеленському? Бо Володимиру Олександровичу треба продемонструвати не просто заяви, а дії. Бо нас критикують і Британія, і США, і, власне, всі ми хочемо, щоб був результат. І Зеленський хоче – якщо буде його людина (очільником НАБУ – ред.) тоді він і буде відповідати».

Між тим…

Нагадаємо, що 15 лютого у Верховній Раді зареєстровано урядовий проєкт закону стосовно приведення статусу НАБУ у відповідність з вимогами Конституції (№5070). В уряді стверджують, що завдяки новації вдасться ліквідувати законодавчу прогалину, пов’язану із відсутністю механізмів дострокового відкликання очільника НАБУ і легітимізувати керівництво НАБУ, оскільки Ситника, за висновками Конституційного суду, було призначено з порушенням процедури.

Двома рішеннями Конституційний Суд визнав неконституційним указ про призначення Артема Ситника директором НАБУ та положення закону про НАБУ в частині участі Президента у доборі й призначенні директора Бюро.

Проте Артем Ситник досі залишається директором НАБУ. ДБР наразі повноцінного керівника не має, відомство очолює в.о. директора – Олексій Сухачов.

Юліана Шевчук, Київ