Висновок Венеціанської комісії щодо закону про КСУ: згодні, але не з усім
Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) 22 березня оприлюднила нові висновки щодо законопроекту № 4533 про Конституційний Суд України та конституційну процедуру. Відповідний документ було опубліковано на сайті Комісії.
Зокрема, «Венеціанка» позитивно оцінила положення документа, що стосуються поліпшення доступу громадян до КСУ зі скаргами (ці положення включають можливість подачі скарг і обміну кореспонденцією в електронному вигляді, надання можливості усувати недоліки скарг, введення можливості відшкодування витрат скаржникам, - Ред.), формування сенатів і колегій, розподілу справ (до цього це відбувалося фактично вручну, що призводило до маніпуляцій, - Ред.). Також позитивно оцінила пропозицію чітко визначити межі повноважень КСУ, заборонивши йому визнавати неконституційними закони, які не були оскаржені в установленому порядку.
У той же час Комісія висловила низку пропозицій щодо:
- введення градації видів дисциплінарних стягнень для суддів КСУ;
- конкурсного відбору суддів КСУ із залученням міжнародних експертів;
- кола осіб, які матимуть право ініціювати дисциплінарне провадження стосовно суддів КСУ, зокрема включивши до переліку цих осіб НАЗК;
- можливості перегляду рішень КСУ у разі притягнення судді до кримінальної відповідальності, пов'язаної з прийняттям цього рішення.
Насамкінець, комісія наголосила на рекомендації КСУ проявити стриманість у випадку оскарження цього закону та надати письмові пропозиції щодо можливого удосконалення його положень.
Після прочитаного логічно напрошується запитання: наскільки ці висновки «Венеціанки» допоможуть Україні вийти з «конституційної кризи»?
В коментарі Укрінформу експерт з конституційного права Богдан Бондаренко заявив, що сам по собі законопроект про конституційну процедуру на сьогодні не здатен вирішити це питання. «Цей документ лише покращує окремі положення законодавства, щоб в майбутньому було краще регулювання діяльності КСУ. Не більше», - зазначив Бондаренко.
Втім, кілька речей Бондаренко все ж виокремив та оцінив.
1. Конкурсний відбір суддів КСУ із залученням міжнародних експертів: потрібне конкретне описання процедури, аби не створити орган «без мандату», який буде сильніший за Конституцію
Богдан Бондаренко каже, що «Венеціанка» в черговий раз наголосила на необхідності участі міжнародного компоненту (international component), тобто на залученні міжнародних експертів до оцінки моральних якостей, професійних критеріїв кандидатів на посади суддів КСУ.
«В даному разі мене турбує питання: як все це відбуватиметься на практиці? Якщо в якомусь дорадчому вигляді ці експерти допомагатимуть під час конкурсного відбору – це одна справа. Це відповідає Конституції на 100%, - звертає увагу Бондаренко. – Утім, якщо йтиметься про те, що їх слово матиме вирішальне значення стосовного того, який кандидат попадає на призначення, а який ні – це сумнівно з точки зору конституційності. Тому що в нас з’являється орган, який не наділений жодним представницьким мандатом, але який, по суті, визначає кандидатів, яких безапеляційно має бути призначено. Модальність цієї процедури та фактичні повноваження міжнародників, виписані в законі, зможуть «розставити усі крапки над «І».
2. Дисциплінарні покарання для суддів КСУ: треба розширити спектр санкцій, що їх можна застосовувати до судді КС
Венеціанська комісія рекомендує, щоб замість виконавчої влади (тобто президента) ініціатива про порушення дисциплінарного провадження була передана Національному агентству з питань запобігання корупції (у межах його компетенції). В Комісії заявили: «Надання антикорупційним органам деяких наглядових повноважень над суддями відповідає загальним принципам конституціоналізму і верховенства закону». «Простіше кажучи, йдеться про те, щоб перед КСУ могли ставити питання про дисциплінарну відповідальність судді КСУ, наприклад, за якісь його висловлювання, дії тощо. Це нормально, оскільки Суд муситиме розглянути це питання, але остаточне рішення залишиться за ним», - каже Богдан Бондаренко.
Крім того, експерт звернув увагу на положення щодо «запровадження градації видів дисциплінарних покарань для суддів КСУ». «Чинне законодавство передбачає звільнення судді як єдине можливе дисциплінарне стягнення. Варіанту «по середині» просто не існує. Є необхідність це виправити, запровадивши такі види санкцій для суддів, як попередження, догани, тощо за різні категорії дисциплінарних порушень», - каже експерт.
3. Збільшення кворуму, необхідного для голосування, із 10 до 12 суддів. Це надає КС ще більше можливостей, для затягування процесу
Комісія заявляє, що це виправдано, якщо буде тимчасовим — допоки не оновлять склад Конституційного суду. Богдан Бондаренко також вважає, що теоретично обґрунтувати сенс таких змін можна. Але з іншого боку, ця історія може мати зворотну сторону медалі. Якщо ми збільшимо кількість голосів, необхідних для ухвалення певного рішення, то це, по суті, може заблокувати роботу суду. І – наводить трійку прикладів.
«По-перше, суддям часто важко дійти до спільної згоди, ну, бо у кожного може бути власна думка як саме має бути, і обидві антагоністичні позиції можуть бути аргументовані. По-друге, як відомо, є три суб'єкти призначення суддів Конституційного Суду – це Президент, парламент і З'їзд суддів. Так от, нерідко трапляється таке, що ці суб’єкти з цим не поспішають, тобто затягують із призначенням. І суддів немає, і не вистачає голосів для ухвалення рішення. По-третє, можуть бути випадки свідомого затягування рішення, за яке формально існує згода проголосувати, але є дискусії з точки зору тексту рішення. І починається: один суддя, назвемо його Ь., заявить, що, мовляв, я перечитав документ і мені не подобається ось це речення, тому що з точки зору доктрини (або інше довжелезне пояснення), його варто змінити. Давайте ми поставимо кому через два слова. Ну, добре – поставили. Через деякий час судді збираються на друге засідання, але згаданому судді Ь. знову щось не так, зрештою, як і в наступні три-п’ять разів також. Потім – на черговому засідання – він узагалі може наполягти на тому, щоб повернутися до попередньої редакції. Розумієте, такий коловорот може тривати місяць, два, три… До чого я веду? Ну, коли треба зібрати, приміром, 10 голосів, то це одна справа і це зовсім непросто, в силу багатьох чинників, а коли 12 – це вже набагато складніше. Тому, у випадку підняття необхідної кількості голосів з 10 до 12, це точно краще за 15 чи 17, як раніше пропонувалося, проте краще цього не робити».
4. Чітко визначити межі повноважень Конституційного суду, заборонивши йому визнавати неконституційними закони, які не оскаржили до цього в суді
Правник каже, що раніше КСУ (тобто в редакції попереднього закону) міг виходити за межі конституційного подання.
«Наприклад, 50 народних депутатів звернулися до КСУ щодо відповідності Основному закону (конституційності) статті 1 та 2 ЗУ «Про що-небудь». Судді розглядають клопотання і говорять: «Ми проглянули цей закон і побачили, що неконституційними в документі є не тільки статті 1 та 2, а ще й 3 і 4». Депутати їм дорікають, мовляв, ми ж лише по двох статтях зверталися, при чому тут статті 3 і 4? А судді у відповідь: «Але ж вони також неконституційні. Ми так вважаємо. Ми представляємо орган, який повинен забезпечувати верховенство Конституції в країні». - вказує Бондаренко.
Можливо, раніше таке повноваження КСУ більш-менш лягало в загальну картину, каже експерт, але зараз… «Нагадаю, що після 2016 року КСУ добряче розправив плечі: непогані фінансові гарантії, суддя призначається на 9 років, звільнити його вкрай важко і так далі. Якщо КСУ залишити такі повноваження і сильні гарантії (більшість з яких, щоправда лише на папері), коли він у межах конституційного подання може виходити за межі того, що його питали – це занадто», - наголошує Бондаренко. І додає, що це дуже ризикована справа, тим більше в нинішніх реаліях: «Тому що КСУ, по суті, може стати ледь не найсильнішим органом в країні».
Насамкінець, Богдан Бондаренко також акцентував увагу на позиції Венеційської комісії з питання можливості призначення суддею КСУ чинного народного депутата. «Законопроект про конституційну процедуру пропонує дати можливість народним депутатам висувати свої кандидатури на посади суддів КС. Але станом на сьогодні це не відповідає вимогам закону про Конституційний Суд. Венеційська комісія загалом говорить, що це питання не варто розглядати у законі про конституційну процедуру. Воно може розглядатися у ширшому вимірі законодавства з цього питання», - вказує правник.
В цілому, підсумував Бондаренко, висновки «Венеціанки» є здебільшого позитивними, хоч і містять деякі застереження і зауваження.
Поговорив Мирослав Ліскович. Київ
