Закон про статус НАБУ: плюси та мінуси

21 травня Верховна Рада прийняла у першому читанні альтернативний законопроект №5459-1 про зміну статусу Національного антикорупційного бюро України у відповідність до вимог Конституції. Авторами документа є нардепи від «Слуги народу» – голова фракції Давид Арахамія та заступник голови фракції, голова партії «СН» Олександр Корнієнко.

Чому окремі положення чинного закону є неконституційними

У пояснювальній записці до законопроекту йдеться, що у серпні 2020-го Конституційний Суд визнав неконституційним Указ Президента від 2015 року про призначення Артема Ситника директором НАБУ. А у вересні 2020 року КСУ визнав неконституційними окремі положення Закону «Про Національне антикорупційне бюро України». А саме – щодо повноважень Президента України в частині призначення і звільнення директора Бюро, визначення трьох членів конкурсної комісії для обрання директора НАБУ тощо.

Як зазначає КСУ, опосередковане підпорядкування НАБУ Президенту України через призначення та звільнення його керівників створює загрозу незалежності цього органу і наділяє Президента України не властивими йому повноваженнями. А отже, може мати наслідком його конкуренцію з органами виконавчої влади. Це несе ризики для громадянських прав і свобод, гарантом яких є Президент України.

КСУ звертає увагу, що хоча юридично НАБУ є правоохоронним органом, фактично це орган виконавчої влади. Бо він складається з центрального та територіальних управлінь, а отже – поширює свої повноваження на всю територію України. Тому юридичний і фактичний правовий статус діяльності НАБУ не збігаються. За словами авторів, це суттєва прогалина, яку законопроект покликаний усунути.

Що передбачає законопроект: п’ять основних положень

Перше. Визначається статус НАБУ як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом; набуття цього статусу не потребуватиме будь-яких додаткових заходів, пов’язаних з ліквідацією або реорганізацією органу.

Друге. Встановлюються особливості порядку взаємодії НАБУ із Кабінетом Міністрів, центральними органами виконавчої влади з метою унеможливлення втручання Кабміну у діяльність Бюро.

Третє. Директора НАБУ призначатиме Кабінет Міністрів за конкурсом, а у визначених законом випадках – звільнятиме.

Четверте. Конкурс на посаду директора НАБУ проводитиме комісія із шести осіб (з яких три особи, визначені урядом, та три особи – визначені теж урядом, але «на підставі пропозицій партнерів з розвитку, які надавали Україні міжнародну технічну допомогу у запобіганні та протидії корупції»); відбір директора НАБУ має бути прозорим та об’єктивним.

П’яте. Зовнішню оцінку ефективності діяльності НАБУ проводитиме комісія у складі трьох осіб, «визначених Кабінетом Міністрів на підставі пропозицій партнерів з розвитку, які надавали Україні міжнародну технічну допомогу у запобіганні та протидії корупції».

Оцінка експертів: документ непоганий…

«Найперше – депутати ухвалили в першому читанні саме альтернативний законопроект, а не основний. І це добре, бо він значно кращий. Друге – цей закон украй потрібен. Кризу, пов’язану з відсутністю процедури обрання та звільнення очільника НАБУ, треба вирішувати, і тут, по суті, є лише два варіанти: надати спеціального статусу цьому антикорупційному органу або – вносити відповідні зміни до Основного закону», – коментує Укрінформу юрист, виконавчий директор ГО «Антикорупційний штаб» Сергій Миткалик, наголошуючи на тому, що законотворці все ж вирішили піти легшим шляхом.

Позитивно відзначає надання НАБУ спеціального статусу й керівниця юридичного відділу Transparency International Україна Катерина Риженко: «Це питання потрібно врегулювати у чинному законодавстві, адже створений правоохоронний орган не належить до будь-якої гілки влади». За її словами, саме через нерозуміння того, де є НАБУ в системі органів державної влади й виникало питання, хто має призначати/звільняти директора, безпосередньо впливати на формування конкурсної комісії з відбору. «За всіма ознаками НАБУ є центральним органом виконавчої влади. І це потрібно прописати в законодавстві, щоби надалі не виникало запитань, зокрема відносно процедури обрання та звільнення очільника НАБУ», – додала пані Риженко.

Ще один плюс – це формування конкурсної комісії. «Залучення Кабміну до складу конкурсної комісії замість РНБО, як це пропонувалося в попередньому варіанті документа, нівелює можливість впливу Президента на обрання очільника НАБУ. І це добре, це більш конституційно, – зауважила керівниця юридичного відділу TI Україна. – Загалом, запропонована документом процедура майже ідентична тій, за якою обирався голова НАЗК. Тоді конкурсна комісія теж складалася з шести осіб. Три з них були рекомендовані міжнародними донорами, і три – обрані урядом. Успішність же конкурсного відбору керівництва Агентства свідчить про те, що модель, описана у №5459-1, заслуговує на підтримку».

Також експерти звернули увагу на вдосконалення положень про зовнішній аудит

«На шостому році діяльності НАБУ жодного разу жодного разу не було проведено незалежний аудит», – звертає увагу пан Миткалик.

«У проголосованому в першому читанні законопроекті йдеться, що аудит проводитимуть щороку троє експертів, визначених урядом за пропозиціями партнерів. Позитивним в документі є також те, що сама комісія визначатиме методику та критерії аудиту», – доповнила його пані Риженко.

… але не обійшлося без «але»

Проте прийнятий законопроект усе ж має суттєві недоліки, які необхідно змінити до другого читання.

Перший недолік – це політичне звільнення чинного керівника НАБУ, тобто з моменту коли оберуть нового керівника – Артема Ситника буде звільнено, хоча в законі, кажуть фахівці, такої підстави немає.

«Фактично наступний керівник НАБУ буде розуміти, що його народні депутати можуть в будь-який момент звільнити», – стверджує юрист Центру протидії корупції та член Автомайдану Вадим Валько.

«Встановлення законодавчо прописаної можливості звільняти керівників незалежних органів, керуючись політичними намірами, є однозначно негативною тенденцією. Проте, досить імовірно, що голосування за цей законопроект, а потім саме оголошення і проведення конкурсу на посаду директора НАБУ відбуватиметься не один місяць. На момент призначення нового директора Ситник може практично завершити час свого перебування на посаді (термін повноважень Ситника спливає у квітні 2022 року. – Ред.)», – коментує Катерина Риженко.

Другий недолік – подання на розгляд уряду одразу двох кандидатів на посаду директора НАБУ.

«За результатами відбору комісія подаватиме на розгляд уряду двох кандидатів на посаду директора НАБУ. Ризик пропонування одразу двох кандидатів полягає в тому, що не існує критеріїв обрання серед них, а це створює простір для маніпуляцій і обрання більш «вигідного» кандидата. Не обов’язково, що так і буде, але враховуючи наші політичні реалії – це поле для «діяльності», – вважає пані Риженко.

«Таким чином фактично можна заблокувати будь-якого незручного кандидата», – застерігає пан Валько.

Сергій Миткалик на 100% погоджується з позицією колег та зазначає, що конкурсна комісія повинна подавати одну особу на розгляд парламенту: «Це дозволить зняти ризики призначення керованих осіб».

Відповідаючи на запитання, як зреагує Захід, Катерина Риженко заявила, що наші партнери нас підтримують, але, водночас, очікують конкретних кроків, і наголошують, що обрання керівника НАБУ покаже, наскільки цей орган справді буде незалежним. «Відтак є два питання. Перше – що саме буде у фінальному тексті законопроекту. Тобто, чи поправлять відповідні норми до другого читання, чи зроблять так, щоб недоліків не було. Друге – як швидко це буде зроблено», – підсумувала юрист.

Мирослав Ліскович. Київ