Історія боротьби з корупцією: чи приходить весна (спойлер – приходить)

У Міжнародний день боротьби з корупцією прийнято звітувати та підбивати підсумки. Проте почати варто з іншого – із того, як змінився дискурс про корупцію на міжнародному рівні.

ЗМІНА ПІДХОДУ ДО БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ НА МІЖНАРОДНОМУ РІВНІ

Сприйняття корупції нарешті вийшло за межі проблеми країн, що розвиваються, і натомість перейшло на рівень визнаної як національної, так і транснаціональної безпекової загрози. Презентована днями Стратегія щодо подолання корупції США наголошує саме на транснаціональному вимірі проблеми і ставить за мету перешкоджання використанню міжнародної фінансової системи для “відмивання коштів” та протидію стратегічній корупції як інструменту зовнішньої політики.

Для України це означає наступне: щоб мати місце за столом у клубі демократичних держав, а не бути предметом обговорення “на столі”, ми маємо демонструвати синхронні із США, ЄС та іншими країнами кроки у боротьбі із корупцією як загрозою безпеці. Боротьба з корупцією – це вже не про співпрацю із міжнародними кредиторами, це виходить за рамки питання внутрішніх реформ (хоча і залишається їх основою). Відтепер боротьба із корупцією – це також суб'єктність України на світовій арені.

Давайте розбиратися, хто, яким чином та з якою результативністю бореться з корупцією в Україні, та для кого все ж таки «прийшла весна».

РЕТРОСПЕКТИВА: ДВА КРОКИ ВПЕРЕД, ОДИН НАЗАД

Хоча формально історія боротьби із корупцією в Україні розпочалась у 1995 році із ухваленням першого закону “Про боротьбу з корупцією” та набуттям членства у Раді Європи, справжня боротьба починається лише у 2014 році.

Після Революції Гідності Україна нарешті обрала європейський цивілізаційний вектор руху, підписавши Угоду про асоціацію із ЄС. Ми також взяли на себе низку зобов'язань щодо забезпечення верховенства права та боротьби із корупцією в рамках Плану дій із візової лібералізації із ЄС. Однією із ключових вимог як Європейського Союзу, так і Сполучених Штатів щодо подальшої співпраці було і залишається посилення незалежних органів для боротьби із корупцією в Україні.

У 2014-2016 роках створюються перші незалежні антикорупційні органи (НАБУ та САП, згодом – НАЗК та АРМА); запроваджується е-декларування статків посадовців та необхідність перевірки таких декларацій; вводиться в дію відповідальність за неправдиве декларування і незаконне збагачення тощо.

Проте і після 2014 історія боротьби із корупцією складалася із сумнозвісних “двох кроків вперед, одного назад”. Так, до початку роботи Вищого антикорупційного суду звичайні суди по року і більше не спромогалися навіть почати розгляд справ, розслідуваних НАБУ; на початку 2019 року Конституційний суд визнав неконституційною відповідальність за незаконне збагачення, фактично “закривши” 65 справ і амністувавши усіх чиновників, які на той час хвилювалися про незаконні статки; у 2020 році Конституційний суд “скасував” відповідальність за неправдиве декларування, подарувавши чиновникам ще одну амністію. Перелік прикладів, коли не реформовані правоохоронні органи перешкоджали розслідуванням НАБУ, відбираючи резонансні справи, маніпулюючи експертизами, розкриваючи таємних агентів тощо може скласти окрему хрестоматію.

Дуже показовою є історія створення Вищого антикорупційного суду. Коли у 2016-2017 стало очевидно, що у звичайних судах “завис” розгляд близько 40% справ, розслідуваних НАБУ, громадськість та міжнародні партнери почали вимагати створення окремого суду для розгляду справ високопосадової корупції. Проте тодішня політична еліта опиралася, як могла. Спочатку створення антикорупційного суду лишилося за рамками судової реформи 2016 року, потім колишній Президент України Петро Порошенко пропонував замість нового суду із новими суддями створити антикорупційні палати із старих суддів. Нарешті, коли у 2017 році МВФ поставив ухвалення закону про незалежний антикорупційний суд умовою продовження співпраці із Україною, парламент спробував вивести усі наявні на той час справи топ-корупції з-під юрисдикції нового суду. Проте завдяки позиції окремих політиків, увазі української громадськості та непохитності міжнародних партнерів Вищий антикорупційний суд (ВАКС) було створено – незалежний та з принципово новою процедурою добору суддів за участі незалежних експертів. Утім, потенційну лазівку для блокування роботи ВАКС все ж лишили – до його підсудності було віднесено не тільки справи НАБУ, але і чимало інших справ, з якими 38 суддів ВАКС просто не могли б впоратися.

НОВИЙ СТАРТ 2019

У середині 2019 антикорупційна реформа в України перебувала в наступному стані: НАБУ та САП мали 169 справ у судах та чекали запуску ВАКС для того, щоб показати результат; можливість ВАКС, який запустився восени 2019 року, власне показати такий результат залишалася під великим питанням через перевантажену підсудність; Агентство із запобігання корупції (НАЗК) перебувало у стані колапсу та “вільної каси” за усіма напрямками роботи і потребувало повного перезавантаження; дієвої перевірки декларацій чиновників не існувало як явища; відповідальність за незаконне збагачення була фактично скасована; проте самого незаконного збагачення “ніхто не відміняв”, як обмовився тодішній президент Петро Порошенко.

Ці та низку інших проблемних питань було вирішено вже до кінця 2019 року. НАЗК – перезавантажено за відкритим конкурсом із участю незалежних міжнародних експертів, ВАКС – сфокусовано на справах НАБУ та САП, відповідальність за незаконне збагачення – відновлено, законодавчі перешкоди для перевірки статків чиновників – знято, низку резонансних справ – повернуто для розслідування в НАБУ. Уже на початку 2020 року – запущено верифікацію декларацій топ-посадовців.

ЧИ Є РЕЗУЛЬТАТ?

Багато ЗМІ досі спекулюють на тому, що результату роботи антикорупційної системи – немає, бюджетні кошти на утримання цих органів витрачаються марно, а міжнародні оцінки стану боротьби із корупцією в Україні тільки погіршуються. Це не відповідає дійсності. Результати – є.

ПОГЛЯД ІЗЗОВНІ

Глобальний Індекс сприйняття корупції України (СРІ) Transparency International планомірно, хоча й повільно, покращується. Особливо це добре видно у розрізі балів оцінки, а не місць в рейтингу, оскільки місце в рейтингу залежать також від ситуації з корупцією в інших країнах світу.

Так, у 2012 році Україна займала 144 місце, в 2017-му – 130, у 2018-му 120, в 2019-му – 126, в 2020-му – 117. У 2020 році оцінка України обчислювалась на базі 9 різних досліджень, за всіма показниками Україна або зберегла позицію, або позитивно зросла у порівнянні з СРІ-2019 та CPI-2018.

Найбільше зростання за індикаторами Global Insight Country Risk Ratings. А саме зменшились ризики того, що люди/компанії в країні зіткнуться з хабарництвом чи іншими корупційними практиками ведення бізнесу.

ВИСОКОПОСАДОВІ КОРУПЦІОНЕРИ ЗА ГРАТАМИ – Є

Результати роботи незалежних антикорупційних органів демонструють певний кількісний і якісний прорив.

За два роки Вищий антикорупційний суд виніс вдвічі більше вироків у справах високопосадової корупції, ніж за 2.5 роки поневірянь справ НАБУ та САП у всіх інших судах. Більше того, близько половини усіх позбавлень волі за корупційні злочини протягом року припадає на вироки ВАКС.

Простіше кажучи, ВАКС відправляє за грати вдвічі більше корупціонерів, ніж усі інші суди країни разом узяті; при цьому іншим судам підсудні значно більша кількість посадовців та справ, ніж ВАКС.

Станом на початок грудня цього року ВАКС виніс 56 вироки за корупційні злочини, з яких 74 відсотки (47 вироків) – обвинувальні. У 32 випадках особи отримали реальне позбавлення волі на строк від 2 до 7 років. Серед засуджених – 13 суддів, 3 народні депутати та 2 депутати місцевих рад, 2 керівники державних підприємств, працівники прокуратури, СБУ, адвокати та посередники скоєння злочинів. Варто сказати, що за час пандемії та локдаунів у ВАКС не відбулися близько 65 відсотків запланованих судових засідань.

Наразі у провадженні першої інстанції Вищого антикорупційного суду перебувають ще 188 кримінальних справ за обвинуваченням 465 осіб. Для розгляду цих справ у ВАКС працює лише 27 суддів першої інстанції і 11 – в апеляційній палаті.

Лише за перше півріччя 2021 року економічний ефект діяльності НАБУ склав 1.85 мільярдів гривень. Загальна сума відшкодованих НАБУ коштів сягнула майже 3 мільярдів гривень. Ідеться про кошти, конфісковані за рішеннями суду, а також про відшкодовані фігурантами розслідувань НАБУ збитки, завдані державним підприємствам. Крім того, завдяки розслідуванням НАБУ зупинено крадіжки бюджетних коштів на загальну суму близько 2 млрд грн.

Наприклад, у процесі розслідування НАБУ на користь ПАТ “Укрнафта” (контрольний пакет акцій якого належить державі) було відшкодовано 985 мільйонів заборгованості від приватних компаній. У рамках іншого розслідування вдалося запобігти незаконній виплаті понад 706 млн грн у вигляді необгрунтованого повернення ПДВ.

Для розуміння масштабів операцій НАБУ варто згадати, що НАБУ вперше в Україні повернули в аеропорт літак, на борту якого летів підозрюваний екс-топ-менеджер Приватбанку, а після посадки затримали особу та повідомили про підозру у розтраті 136 мільйонів гривень. У іншій справі щодо Приватбанку, предметом якої є імовірне розкрадання 314,9 мільйона доларів США, вручили підозри трьом колишнім посадовцям.

Почала давати результати вкрай важлива для національної безпеки справа про передачу у приватну власність суб'єктам господарювання із Російської Федерації частини нафтопроводу “Самара-Західний напрямок” (більше відома в медіа як справа про “трубу Медведчука”). У 2021 році до суду скеровано справу щодо неправдивого висновку експертизи, завдяки якому було, по суті, вкрадено трубопровід.

Після прийнятих парламентом норм щодо цивільної конфіскації, суд у 2021 році вперше прийняв рішення про конфіскацію необґрунтованих активів у цивільному процесі за пришвидшеною процедурою. ВАКС конфіскував у народного депутата України Іллі Киви 1.25 мільйонів гривень необгрунтованого доходу, який він намагався пояснити орендою жомової ями. Рішення суду вже набрало законної сили.

У НАБУ говорять про рекордну кількість повідомлень про підозри, лише за півроку після реформ їх більше ніж за весь 2018 рік, коли роботу органу так чи інакше намагались заблокувати (у другому півріччі 2019 – 84 підозри, проти 79 за весь 2018 рік).

Наразі НАБУ розслідує 879 справ, серед яких народні депутати, керівництво органів виконавчої влади, судді, прокурори, керівники найбільших банків, державних підприємств. При цьому, в НАБУ працюють лише 265 детективів на всю країну (для порівняння в Міністерстві внутрішніх справ працюють 119 тисяч поліцейських).

Не можемо не відмітити, що очільники антикорупційних органів нарешті публічно говорять про підвищення рівня координації та співпраці.

Утім, результати роботи незалежної антикорупційної інфраструктури могли бути значно кращими, якби координація була на належному рівні від початку, а Вищий антикорупційний суд запрацював одночасно із НАБУ та САП.

ЯК СПРАВИ ІЗ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ ЗА КОРУПЦІЮ НА СЕРЕДНЬОМУ РІВНІ?

За розслідування корупції середнього рівня, що не підпадає під підслідність НАБУ, відповідає Національна поліція та прокуратура.

Кількісні показники роботи інших уповноважених правоохоронних органів (окрім НАБУ та САП) у сфері протидії корупції також зростають. Так, за 2017 рік 2051 кримінальну справу передано до суду, а минулого року, в умовах пандемії, до суду скеровано 2868 кримінальних справ. При цьому кількість кримінальних проваджень щодо корупції збільшилась на 16% відносно 2019 року (2868 та 2482 відповідно) За 7 місяців цього року кількість направлених до суду кримінальних проваджень зросла на 12% – 2316 проти 2067 за 7 місяців у 2020 році.

Упродовж 2020-2021 років до кримінальної відповідальності притягнуто 51 депутата органів місцевого самоврядування та 5,5 тисяч осіб в цілому.

Очевидно, що подолання усієї, а не лише найвищої корупції неможливе лише силами НАБУ та ВАКСУ, для цього необхідні системні зміни усієї правоохоронної та судової системи.

Лише тридцятому році Незалежності чинна Верховна Рада ухвалила законопроєкт про реформу Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) – органів, які відповідають за добір нових суддів та звільнення тих суддів, хто порушив вимоги щодо доброчесності та професійності. Ключове завдання реформи – забезпечення доброчесності цих органів як гарантія очищення усієї судової системи. Для цього вирішальну роль у формуванні як ВККС. так і ВРП відіграватимуть міжнародні експерти, не повязані із групами інтересів в Україні.

Триває реформа прокуратури, так за результатами атестації – 32% старих прокурорів, близько 2000 втратили роботу.

ЗАПОБІГАННЯ ТА ІДЕНТИФІКАЦІЯ ОЗНАК КОРУПЦІЇ: РОБОТА НАЗК

Перезапущене на початку 2020 року Агентство із запобігання корупції (НАЗК) одразу заявило про запущення дієвої системи перевірки статків чиновників. Для первинної перевірки усіх 950 тисяч декларацій запускають автоматизовану систему, яка перевіряє звіряє дані декларації із державними реєстрами та ранжує декларації за рейтингом ризиків. Декларації із найбільшим рівнем ризиків НАЗК бере у повну перевірку.

У 2020 446 декларації найвищих посадовців пройшли повну перевірку. На жаль, результати цих перевірок нівельовано одіозним рішенням Конституційного суду, яке знищило частину антикорупційної інфраструктури і амністувало посадовців із неправдивими даними в деклараціях. Утім, попри конституційну кризу, звіт Ради Європи констатував прогрес у роботі НАЗК.

Наприкінці 2020 року парламенту вдалося оперативно відновити антикорупційне законодавство. З Протягом 2021 перевірено вже 874, декларації високопосадовців, ще 375 перевірок – триває. За даними НАЗК, у перевірених наразі деклараціях виявлено невідповідності на більш ніж 500 мільйонів гривень. За наслідками перевірок ініційовано кримінальні справи та притягнення чиновників до адміністративної відповідальності

Вперше з часу запровадження е-декларування проходить перевірка декларацій посадовців СБУ (до 2020 року СБУ абсолютна більшість співробітників СБУ мали таємні декларації, які перевіряла сама СБУ).

У 2019 році Верховна Рада ухвалила законодавство, щодо захисту та 10% винагороди викривачам корупції, а в 2021- щодо запровадження єдиного порталу викривачів, який дозволяє будь-кому звернутися з повідомленням про корупцію у тому числі анонімно до будь-якого органу та посадової особи. Наразі НАЗК виграло 17 справ у суді щодо захисту викривачів корупції.

ЩО ЛИШАЄТЬСЯ ПРОБЛЕМОЮ?

Визнаючи певні результати у боротьби із корупцією, маємо говорити і про очевидні проблеми правоохоронної системи. Нижче – лише деякі із них.

По-перше, поширеною залишається практика “перехополення” або передачі іншим правоохоронним органами справ, які за законом віднесені до підслідності НАБУ. Така практика вже призводила в минулому і може призводити в подальшому до уникнення особами відповідальності. За сталою практикою Верховного Суду порушення правил підслідності тягне за собою визнання усього масиву зібраних доказів недопустимими – а отже справи «розвалюються». Наразі є щонайменше декілька виправдувальних вироків та декілька скасованих рішень судів першої/апеляційної інстанції через встановлення порушення іншими органами досудового слідства підслідності (розслідування ними справи, підслідної НАБУ). На жаль, щоразу, коли інші органи без участі НАБУ обшукують або затримують за підозрою в корупції високопосадових фігурантів, ідеться не про злагоджену роботу чи “здорову конкуренцію” різних органів задля спільної мети, а про створення можливості для фігуранта уникнути покарання.

Порушення підслідності НАБУ також допускають суди. Попри те, що за законом питання підслідності має вирішувати виключно Генеральний прокурор, у 2021 році Печерський районний суд Києва та окремі інші суди ухвалювали рішення зобов'язати Генерального прокурора передати справи від НАБУ до іншого органу слідства.

По-друге, проблемним залишається проведення експертиз у кримінальних провадженнях щодо корупції. І це – не дрібне питання, адже розрахунок збитків за допомогою економічних експертиз є одним із ключових елементів для доведення корупційних злочинів. Не менш важливими є експертизи звукозаписів тощо. Практика взаємодії НАБУ із Київським науково-дослідним інститутом судових експертиз Мінюсту та Державним науково-дослідного експертно-криміналістичного центру МВС містить непоодинокі випадки затягування надання висновків, втручання керівництва КНДІСЕ у роботу експертів (наприклад, відкликання висновків експертів, що не передбачено законом), надання протилежних висновків щодо одних і тих само запитів на базі одного і того само обсягу інформації тощо. Наприклад, розслідування у справі Роттердам+ намагалися “розвалити” зокрема окремими висновками експертиз, які нібито заперечували наявність збитків (хоча наявність збитків у цій справі встановлено низкою експертиз, про що детективи НАБУ доповідали на засіданні Комітету із антикорупційної політики). Крім того, обмежена кількість експертів та великий попит від сторін кримінального провадження створюють “черги” в експертних установах, що також не сприяє оперативності слідства.

Нарешті, існує проблема обмеженої “пропускної спроможності” Вищого антикорупційного суду. Наприклад, у 2020 було втрачено можливість притягнення до відповідальності кількох обвинувачених у корупційних злочинах через те, що розгляд справ не було завершено до спливу строків притягнення до відповідальності. У першій інстанції ВАКС працює лише 27 суддів, з них 12 – мають навантаження слідчих суддів. Цього вже не достатньо для забезпечення своєчасного розгляду справ НАБУ.

А ЩО ТАМ “РОТТЕРДАМ+”?

Не можемо не згадати про долю цього розслідування. У серпні 2019 року прокурори САП визнали зібрані у справі докази достатніми для повідомлення про підозру шести особам, серед яких – топ посадовці НКРЕКП. Суд визнав ці підозри обґрунтованими. Однак, у середині 2020 року замість передачі справи до суду старший у групі прокурорів САП закриває провадження. З того часу справа була закрита і повторно відкрита ще тричі, після чого – знову закрита прокурором САП (із тих само підстав, що і попередні рази, попри те, що попередні рішення про закриття справи були скасовані). Наразі рішення про закриття провадження оскаржується у Вищому антикорупційному суді.

Корінь питання у наступному: оскільки у справі залишилося лише декілька днів процесуальних строків, справу можна або передати на розсуд суду із зібраними наразі доказами, або “поховати” за рішенням окремих осіб, які не погоджуються із вагомістю цих доказів. В інтересах суспільства, щоб доля цієї справи – доведеність збитків державі та наявність складу злочину у діях підозрюваних – вирішувалась у відкритому судовому процесі, а не рішеннями окремих посадовців.

ЗАВДАННЯ ДЛЯ ПАРЛАМЕНТУ І НЕ ТІЛЬКИ

Описані вище проблеми показують, що якою б незалежною не була антикорупційна інфраструктура, ці органи не працюють у вакуумі. А отже – необхідні кроки для забезпечення верховенства права та доброчесного функціонування усіх органів правопорядку та правосуддя. Ось найбільш пріоритетні із них:

1. Призначення нового керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Більше року без керівника САП працює фактично як підрозділ Офісу Генерального прокурора, а поки це так, про автономію цього інституту не йдеться.
2. Ухвалити закони про реформу СБУ, зокрема забезпечити позбавлення СБУ невластивих органам безпеки розвинених країн функцій щодо розслідування злочинів.
3. Збільшити кількість суддів ВАКС та провести добір цих суддів відповідно до визначеною законом процедури за участі Громадської ради міжнародних експертів;
4. Забезпечити комплексну реформу ДБР, від вирішення питання конституційності правового статусу органу до призначення незалежного керівника і кадрового оновлення.
5. Провести реформу кримінального процесу, збільшивши строки давності за всіма кримінальними корупційними правопорушеннями, невиправдані обмеження на строки розслідування, знявши штучні бар'єри для призначення судових експертиз, а також дати можливість НАБУ та ДБР створити окремі спеціалізовані експертні установи тощо.
6. Оновити 1500 кадрів Прокуратури, на конкурсних засадах за участі міжнародних партнерів.
7. Продовжити процес тотальної цифровізації усіх правоохоронних та судових органів, зокрема запровадити автоматичний розподіл справ між прокурорами за аналогією із відповідною системою у судах.
8. Формування нових KPI для оцінки роботи антикорупційних органів.

Анастасія Радіна, голова комітету ВРУ з питань антикорупційної політики

Олексій Жмеренецький, голова підкомітету з питань антикорупційної політики у сфері цифрових інновацій та публічних даних Комітету ВРУ з питань антикорупційної політики

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства