Відновлення та розвиток деокупованих територіальних громад: реальність та перспективи

Повномасштабне військове вторгнення рф призвело до тимчасової окупації частини території України, значних руйнувань інфраструктури, мільйонів вимушених переселенців та рекордного падіння економіки України.  З початком повномасштабної агресії майже 4 тис населених пунктів в 231 територіальній громаді зазнали тимчасової окупації. Це стосується 11 областей України – Донецької, Луганської, Житомирської, Запорізької, Київської, Миколаївської, Харківської, Херсонської, Чернігівської, Сумської та Одеської.

За час окупації було демонтовано українську систему управління – як місцевого самоврядування, так і державної влади, припинено надання публічних послуг – освіти, охорони здоровʼя, соціального забезпечення. На території деяких з них були спроби запустити в обіг російські гроші, в окремих закладах освіти запроваджувалися російські навчальні програми та завозилися російські підручники, були спроби видачі свідоцтв про освіту російського зразка при завершенні навчального процесу. З метою схилити жителів до співпраці, в багатьох населених пунктах було штучно створено гуманітарну кризу, зокрема у забезпеченні продуктами харчування та товарами першої необхідності. Також було заблоковано трансляцію українського  теле- та радіомовлення.

Під час окупації мали місце факти колабораціонізму. Інструментом дестабілізації ситуації та легітимізації окупаційної влади було проведення псевдореферендумів на окремих окупованих територіях. Зокрема, серія таких “заходів” щодо «входження до рф» відбулася в частинах Донецької, Луганської, Запорізької та Херсонської областей у вересні 2022 року.

За інформацією Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, силами ЗСУ протягом 2022-2023 років було деокуповано близько 2,8 тис населених пунктів в понад 160 територіальних громад  Донецької, Луганської, Житомирської, Запорізької, Київської, Миколаївської, Харківської, Херсонської, Чернігівської, Сумської та Одеської областей.

Деокуповані території мають різний ступінь руйнувань та рівень гуманітарних проблем, які залежать від тривалості перебування в окупації та інтенсивності бойових дій. Для більшості них притаманні проблеми, пов'язані виїздом жителів, зокрема депутатів місцевих рад, їхньою політичною позицією (в деяких місцевих радах не було можливо забезпечити кворум та/або прийняття проукраїнських рішень). Зазначене вище  несло ризики для безпеки територій та потребувало невідкладних заходів з боку держави.

Для забезпечення оперативного управління на частині прифронтових та деокупованих  територій були створені військові адміністрації населених пунктів – в 184 територіальних громадах 12 областей України. Частину призначених начальників військових адміністрацій склали діючі голови місцевих рад, яких було обрано у 2020 році під час перших місцевих виборів на новій адміністративно-територіальній основі. Цей фактор, на мою думку, значно сприятиме відновленню та залучення до цього жителів, бо саме ці керівники підтримували свої громади в найскрутніші часи.

Після деокупації постраждалі громади стикаються з багатьма проблемами,  найгостріші з яких є:

- відсутність доступу до базових публічних послуг (електро-, водо-,тепло-, газопостачання);

- руйнування  соціальної  інфраструктури та житлового фонду,  адмінбудівель органів владита інших публічних закладів,  та погіршення якості та доступності публічних послуг;

- замінованість – житла, публічних будівель, сільськогосподарських земель, лісів;

- знищення дорожньої інфраструктура між населеними пунктами, що обмежує доступність базових послуг – невідкладної  медицини, пожежної охорони;

- відсутність чи недостатність бомбосховищ та інших укриттів;

- зниження економічної активності через руйнування,  безпеку та втрату людей;

Ці виклики підсилюються продовженням обстрілів та бомбардувань, оскільки частина деокуваних міст, селищ та сіл знаходяться в межах доступності ворожої артилерії.

Такий стан речей вимагає врахування особливостей деокупованих територій при розробці державної політики. Важливий крок в цьому напрямку зроблено при оновленні Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року, актуалізацію якої ініціювало Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України. В ході консультацій з головами деокупованих територіальних громад – нині керівниками місцевих військових адміністрацій, представниками експертного середовища, волонтерської спільноти, які працюють саме на цих територіях, було запропоновано врахувати важливість відновлення системи публічного управління та надання послуг на деокупованих територіях в окремій оперативній цілі (Стратегічна  ціль III «Розбудова ефективного багаторівневого врядування», Оперативна ціль 3.3 “Відновлення системи публічного управління та надання послуг на деокупованих територіях)

Зокрема, було запропоновано виділити наступні напрями (завдання), для вирішення яких необхідно консолідувати як державний, так і регіональний та місцевий рівні влади, а саме:

- формування кадрового резерву для організації управління та надання базових послуг на деокупованих територіях;

- відновлення системи управління на деокупованих територіях та забезпечення її стійкості; 

- відновлення базових муніципальних та адміністративних послуг на деокупованих територіях;

- здійснення першочергових заходів щодо економічної та соціальної реабілітації деокупованих територій;

- створення умов для інтеграції деокупованих територій в єдиний український інформаційний простір, блокування інформаційного впливу рф;

- забезпечення подолання наслідків мілітаризації всіх сфер життєдіяльності деокупованих територій, перепідготовка фахівців;

- запровадження системи ментальної реінтеграції та психологічної підтримки жителів деокупованих територій

Разом з тим, маємо говорити не лише про відновлення до певного рівня, який  мав  місце до повномасштабного вторгнення, а й про розвиток деокупованих територій. Для цього необхідно підкреслити важливість інших завдань, визначених  ДСРР, зокрема:

- забезпечення стійкості та ефективності публічного управління відповідно до актуальних безпекових, демографічних та економічних викликів;

- визначення порядку відновлення місцевого самоврядування на деокупованих територіях, де були утворені військові адміністрації;

- створення умов для відновлення та стимулювання економічної активності, зокрема через визначення нових стратегічних орієнтирів для послідовної зміни структури економіки постраждалих територій.

Окремо треба акцентувати на фінансово-економічній  спроможності деокупованих територіальних громад. Враховуючи втрату людей, складну безпекову ситуацію та всі виклики про, які сказано вище, слід шукати особливі інструменти стимулювання  відновлення та розвитку місцевої економіки.

Посилення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування,  особливо на деокупованих територіях, є актуальним завданням для Парламенту та Уряду, які мають створити для цього відповідне законодавче підґрунтя. Разом з тим, якщо ми хочемо забезпечити ефективне відновлення постраждалих територій (зокрема, деокупованих) та їх розвиток, закріпити стійкий український політичний вплив, держава має запропонувати певні стимули та інструменти. Серед них, зокрема,  можуть бути:

- пільгові умови для діючих підприємств, які зареєстровані та працюють на цих територіях – звільнення від податку на прибуток, оподаткування ввізним митом при ввезенні в Україну обладнання для  їх діяльності;

- спрощення процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, необхідних для організації виробництв на деокупованих територіях;

- “замороження” кредитних зобов'язань, набутих до початку повномасштабного вторгнення, для підприємств, які зазнали значних руйнувань;

- податкові канікули для приватних підприємців, які працюють на даних територіях (в частині місцевих податків – за рішенням відповідної місцевої ради);

- надбавки працівникам освіти, медицини, комунального господарства та службовцям органів місцевого самоврядування;

- пільгові кредити для відкриття чи модернізацію бізнесу;

- інші фінансові стимули для створення чи сприяння діяльності мікро та малих підприємств – виробників продуктів харчування для забезпечення потреб жителів даних територій.

Всі ці заходи дозволять активізувати економіку та стимулювати повернення  або переміщення людей, що є основною умовою їх подальшого розвитку.  Деокуповані території гостро потребують перегляду економічних концепцій, сформованих до повномасштабного вторгнення, відповідно до нових реалій – перш за все це стосується прикордонних територій з рф та Республікою Білорусь. Оновлені економічні концепції мають бути покладені в основу актуалізованих регіональних стратегій розвитку  та стратегій розвитку територіальних громад, які в значній мірі залежать від бачення людей свого майбутнього в цих громадах та потенціалу створення умов для комфортного та безпечного життя.

Важливо також пам’ятати, що все сказане вище стосується  громад, які були деокуповані протягом 2022-2023 років,  і де держава  повністю розуміє ситуацію. Ті ж територіальні громади, які  будуть деокуповані у 2024 році або пізніше, швидше за все, потребуватимуть додаткових  заходів та програм, враховуючи більш тривалий термін перебування в окупації. Отже, деяким регіонам, які у своєму складі мають тимчасово окуповані території обов’язково необхідно вже зараз опрацьовувати перелік заходів та кроків, і  враховувати цей фактор при оновленні регіональних стратегій розвитку. Дуже важливою є залученість до планування та пошуку рішень органи місцевого самоврядування тимчасово окупованих територій, які евакуйовані та працюють на територіях, підконтрольних Україні, представників бізнесу та жителів, які виїхали, але готові повертатися додому. Прикладом їх готовності до активної роботи по відновленню є створення у 2023 році “Асоціації нескорених громад”, яка об’єднала територіальні громади, що знаходяться в тимчасовій окупації. Асоціація є майданчиком для систематизації проблем та пошуку рішень для їх відновлення та реінтеграції в український простір.

Для відновлення та розвитку країни, в першу чергу, деокупованих і постраждалих територій, важливо забезпечити ефективну взаємодію органів державної влади та місцевого самоврядування різних рівнів, удосконалити  фінансові механізми підтримки регіонального та місцевого розвитку, зробити їх максимально прозорими та зрозумілими для всіх. 

 Маємо також пам’ятати, що відновлення та розвиток потрібно планувати, виходячи із підходів, яких вимагає статус України як кандидата на членство в ЄС. Це стосується всієї її території.  Для цього важливо працювати над розбудовою  інституційної спроможності органів місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів, місцевих військових адміністрацій та організацій громадянського суспільства, в тому числі на деокупованих територіях, та територіях, які знаходяться в тимчасовій окупації, а також сприяти процесам їх взаємодії заради досягнення спільного результату. 

Після десяти років війни, двох років її повномасштабної фази, ми маємо багато переосмислити та знайти нові рішення для життя та розвитку кожної території, яка відіграє свою  важливу роль для територіальної цілісності та згуртованості України. Готових рецептів немає, жоден міжнародний досвід відновлення не є релевантним для країни, яка перебуваєв умовах триваючої війни, тому пошук шляхів потребує глибокого обговорення із залученням представників всіх рівнів влади, бізнесу, військових, науковців, експертного середовища...

 Слава Україні!

Діана Баринова, експерт з питань місцевого та регіонального розвитку, голова громадської організації “Центр розвитку місцевого самоврядування” (м. Харків)

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства