Реформа децентралізації триває в Україні вже п’ятий рік. За цей час було зроблено багато, втім для завершення реформи потрібно докласти певних зусиль.

Про власні враження від побачених змін в Україні, про те, чому українцям варто пришвидшити реформу місцевого самоврядування в інтерв’ю Укрінформу розповів спеціальний посланник уряду Німеччини з питань реформ у галузях урядування та децентралізації в Україні Ґеорґ Мільбрадт.

РЕФОРМА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ — ПОВНІСТЮ УКРАЇНСЬКА РЕФОРМА

- Пане Мільбрадт, Ви спостерігаєте за процесом реформ в Україні, зокрема, реформою децентралізації, досить давно. Як Ви оцінюєте те, що вже зроблено?

- Я відвідую Україну з 2014 року, з часів Майдану, і спостерігаю весь процес децентралізації з самого початку. Для мене децентралізація є важливою стратегічною реформою. Це не просто реформа, яка технічно змінює розподіл певних компетенцій чи повноважень. Для мене це реформа, яка змінює мислення та менталітет українців. Важливо, щоб громадяни самі брали на себе відповідальність, а не чекали, поки хтось зверху її візьме. Цьому можна навчитися як раз на місцевому рівні.

Важливо, що з 1 квітня 2014 року було прийнято принципове рішення про початок реформи децентралізації. Для мене стало несподіванкою, що після подій на Майдані було так швидко прийняте рішення про початок реформи децентралізації. Це стало можливим, тому що ящики письмових столів у кабінетах вищих чиновників були заповнені потрібними концепціями та пропозиціями.

До цього моменту вже була проведена велика підготовча робота: і в 1990-ті роки, і у 2004-му році. Це свідчення того, що децентралізація — по-справжньому українська реформа. Це не ідея з-за кордону. Коли я дивлюся на реакцію (українців — ред.) на цю реформу, то вона оцінюється як найбільш успішна та популярна. І те, наскільки вона добре сприймається, дивує, оскільки багато українців бояться реформ, тому що бояться погіршення. А децентралізація дає всім відчуття, що стало краще, хоча реформа ще не охопила всю Україну.

Втім, попри на високий рівень підтримки, децентралізація ще не дійшла свого завершення. Було зроблено дуже багато, щоб ії почати. Але також багато треба зробити, щоб ії завершити.

- Ви багато їздите по Україні. На Ваш погляд, люди, які живуть в ОТГ, готові до самоврядування, готові до відповідальності?

- Для мене децентралізація означає передачу не тільки функцій, але й фінансування. Багато українців вважають, що держава — це якесь створіння, яке хтось годує десь у хмарах, і яке можна доїти на землі. Громадяни мають розуміти: те що вони платять (у якості податків), те їм і повертається. За все, що вони хочуть отримати, вони повинні заплатити. І таким чином вони вчаться усвідомленню своєї відповідальності.

Можу сказати, що ті мери та голови ОТГ, з якими я зустрічався, усвідомлюють цю відповідальність і сприймають децентралізацію як шанс. Головне завдання реформи — створити дієві громади, які спроможні вирішувати свої проблеми. Припустимо, в сільській місцевості ці структури надто малі порівняно з великими містами, щоб брати на себе відповідальність. Те ж саме я спостерігав у НДР, коли діяли за принципом «розділяй і володарюй», і створили маленькі формування, над якими легко було встановити владу. Тому головною метою цієї реформи було створити саме спроможні громади.

Рішенням для цих громад у сільській місцевості було як раз об'єднання. Там, де були об'єднані і гроші, і функції на рівні цих громад, вперше в житті відремонтували школу, або довели до ладу дитячий садочок чи головну дорогу.

Місцеве самоврядування може бути тільки з грошима. Неможливо передати функції, якщо не передати й кошти. І в громадянському суспільства громадяни, а не хтось зверху, повинні самі контролювати, що відбувається з грошима.

Оскільки громадяни вже бачать ці зміни на місцях, відносини з мером, головою громади в такому маленькому селі чи населеному пункті набагато тісніші, ніж у великому місті. І люди сприймають їхню діяльність зовсім по-іншому. Тому і мери, якщо хочуть, щоб їх переобрали, розглядають своїх громадян як клієнтів, яким вони надають послуги.

Усвідомлення громадянами того, що вони мають право на послуги від влади, вже є.  Звичайно, існує різниця у сприйнятті реформи людьми у віці та більш молодшими. Звичайно, є помилки, але не кожна помилка одразу є кримінальною дією. Якщо б за кожну помилку саджали e в'язницю, в'язниці були б переповнені.

Треба покладатися на самоврядування місцевих громад. Часто в Києві можна почути, що держава дає гроші ОТГ, а місцева влада кладе їх у банк. Можливо, в деяких випадках ОТГ дали більше грошей, ніж це необхідно. Тому може скластися враження, що мер сидить на грошах і не витрачає їх. Але потрібно враховувати і психологію мерів. Припустимо, у ОТГ є якісь кошти, і якщо місцева влада хоче їх у щось інвестувати, тоді вона повинна  скласти план. Для цього потрібен час, потрібно провести тендери. І якщо місцева влада хоче реалізувати великий інвестиційний проект, вона повинна заощаджувати та планувати.

В деяких випадках мери просто бояться витрачати гроші, тому що не розуміють якихось юридичних речей.

Але я вважаю, що це проблема перехідного періоду. Звичайно, повинен існувати контроль законності за діями мера і місцевої ради, потрібно слідкувати, щоб вони виконували всі законодавчі норми. Мені уявляється, що випадки, в яких були перевищені повноваження, або які потребують кримінального покарання, були поодинокими. Однак, тем де є багато грошей, є і корупція. Передаючи кошти на місця, ви передаєте і корупцію. Але маленьку корупцію легше подолати, ніж велику. Тому що механізми контролю на місцевому рівні кращі. Є така програма ProZorro, я назвав би її зразковою. Тому  для мене децентралізація — це ще й спосіб боротьби з корупцією. Вона допомагає зменшити рівень корупції, не повністю її прибрати, але значно зменшити. І це підтверджує досвід європейських країн.

І ще одне зауваження: самоврядування працює тільки в тих випадках, коли гроші приходять не у вигляді дотацій зверху, а у вигляді податків та зборів знизу. Всі ці дотації, які супроводжуються умовами та обов'язками - це «золота» вуздечка.

- У нас вже є ОТГ, які можуть самі заробляти, створюють свої проекти. Можливо не так багато заробляють, як їм хотілося б, але вже заробляють. Але є громади, які не об'єдналися і залежать від державних грошей. Як, на Вашу думку, це нормальний процес? Чи є в Німеччині регіони, які також отримують дотацію від держави?

- Дотації, як й інші пільги, призначені в першу чергу для тих, хто їх дійсно потребує. Бідні регіони отримують дотації. Але навіть найбідніша громада повинна мати власне самоврядування.

Ті громади, які об'єдналися, отримують 60% податку в бюджет, але вони ж перебрали на себе багато функцій районної влади. В тих громадах, що не об'єдналися, рішення досі приймає районна влада, і грошима розпоряджається теж.

Зараз в Україні два види громад, які існують згідно зі старим правовим статусом та новим правом. І такий стан не може тривати довго: завдання держави перевести ті громади, які живуть у старих структурах, у нові. 

Є два методи «морквина» та «палиця». Можна підсолодити процес грошима, а інший спосіб — просто провести об'єднання за допомогою закону. І це те рішення, яке влада повинна прийняти найближчим часом. Тому що зараз в Україні понад 800 ОТГ, але є ще близько 6500 необ'єднаних громад.

Ніде в Європі не вдалося вирішити це питання виключно на добровільній основі. В якийсь момент потрібно показати «палицю» і сказати, що об'єднання відбудеться за допомогою закону.  З досвіду можу стверджувати, що у більшості випадків цього не доводиться використовувати, достатньо її просто показати. І це той крок, який повинна зробити влада України.  Звичайно, зараз не дуже вдалий момент з огляду на майбутні вибори, але це те, що повинно бути зроблено.

«УКРАЇНІ ПОТРІБЕН НОВИЙ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ»

- Ви маєте на увазі закон про адміністративно-територіальний устрій?

- Так, цей закон необхідно прийняти.

- Україна ухвалила багато законодавчих актів у сфері децентралізації. З тих змін, які ще потрібно зробити, які, на Ваш погляд, першочергові?

- Давайте порівняємо децентралізацію з реформою в охороні здоров'я чи  в освіті. В цих двох випадках був ухвалений один великий закон, який охоплював всі аспекти. Було важко провести через парламент ці закони, однак вони були прийняті й реформа відбулася. Стосовно децентралізації обрали інший шлях — тут немає одного закону. Всього мають бути ухвалені або внесені зміни до 30-40 законодавчих актів. Як мінімум 20 законів потрібно ухвалити.

Щоб зробити реформу незворотною, потрібні зміни до Конституції, які закріпили б ці нові структури — ОТГ — і гарантували самоврядування. Всі ці зміни були готові ще у 2015 році. Але їх прив'язали до проблеми Донбасу. Тому зараз потрібно здійснити ще одну спробу без цієї прив'язки. Чим швидше, тим краще.

Звісно, в рік виборів важко буде внести зміни до Конституції. Нещодавні зміни до Конституції стосовно членства України в ЄС та НАТО вдалося ухвалити, але стосовно децентралізації процес буде складнішим.

І це ще одна відмінність від медичної та освітньої реформи. Для них не потрібно було змін до Конституції.

Також, якщо говорити про зміну структури, потрібні основи для нового адміністративно-територіального устрою. Зараз основний документ, який визначає адміністративний поділ — рішення Верховної Ради УРСР від 1981 року. В сучасних умовах така основа не може використовуватися.

І ще один закон — про державну службу в органах самоврядування. Всі структури на місцевому рівні повинні мати кваліфікований персонал. Подібний закон був прийнятий нещодавно стосовно державної служби в органах центральної влади. Відповідний закон має бути ухвалений і для місцевих органів влади. І нові люди, які будуть вступати на цю службу, повинні отримати якісь гарантії та перспективи.

Я можу назвати ще 2-3 важливі закони. Один з них – закон про планування громади на її території. (Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поширення повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад на всю територію відповідної сільської, селищної, міської територіальної громади — ред.)

Це означає, що громада може вирішувати, що буде відбуватися на території, яка їй належить, а не тільки в самому населеному пункті. Це важливо для громад, які хочуть займатися своїм економічним розвитком, наприклад, будівництвом промислового району.

Ще є четвертий закон, технічний, який я вважаю дуже важливим, стосовно перспективних планів ОТГ. Всі об'єднання громад відбуваються на основі перспективного плану області. Але тільки у 80% територій України є такий перспективний план. У деяких областях, наприклад, у Закарпатській, його практично нема. Якщо області не затверджують ці перспективні плани, то відповідні компетенції повинен отримати уряд.

Всі ці складові дозволять прискорити процес об'єднання.

Тому важливо зробити наступний крок для того, щоб визначити подальші концепції, зокрема, для районів. Зараз в Україні є, наприклад, ОТГ, які займають всю територію району, та райони, в яких є одна чи дві ОТГ.

Чим далі йде процес передачі повноважень з районів до ОТГ, тим більш актуальним постає питання: а що робити з районами, чи потрібні вони взагалі? І співробітники районних адміністрацій побоюються, що весь процес децентралізації буде коштувати їм робочих місць.

- І яким могло б бути рішення цієї проблеми?

- Україна велика за територією країна, і важко уявити, що буде існувати тільки два рівні — області та ОТГ. Більшість українських експертів також вважають, що потрібен якийсь проміжний рівень. Звичайно, райони повинні залишитися, але не в тому вигляді, як зараз. Райони вже передали більшу частину повноважень ОТГ. Зараз потрібно визначити, які повноваження в майбутньому вони візьмуть на себе, райони потрібно зробити більшими, втім їхня кількість має скоротитися. Є ідея скоротити кількість районів з 500 до 100. І це завдання закону «Про засади адміністративно-територіального устрою» - визначити кількість цих районів.  Якщо порівнювати з іншими європейськими країнами 100 — це цілком прийнятна кількість.

- І якими могли б бути повноваження районних органів влади? До прикладу, якщо говорити про такі сфери, як охорона здоров'я або освіта, іноді є нарікання, що існує дуже багато проміжних ланок, що втрачається зв'язок між державними органами та безпосередньо виконавцями.

- Можна поєднати децентралізацію з децентралізацією в галузевих міністерствах. У цих галузях існує багато елементів, у яких є середній рівень між ОТГ та областю. Наприклад, якщо говорити про сферу охорони здоров'я, то неможливо організувати лікарні на місцевому рівні. Передавати їх на обласний  рівень також немає сенсу. Тому повинен бути якийсь проміжний рівень. Або, наприклад, школи. Якщо це звичайна школа, нею можна керувати на локальному рівні. Але є спеціальні, опорні школи, куди приїздять школярі з кількох навколишніх сіл. Для управління такою школою потрібен проміжний рівень. Всі адміністративні рівні повинні виконувати певні завдання, вони не повинні бути просто поштарями (для центрального органу влади). З розвитком сучасних технологій  міністерства можуть напряму тримати зв'язок  з виконавцями. 

І в цьому відношенні дуже важливо дотримуватися вимог сучасності, тому що, наприклад, в охороні здоров'я дуже важливий інтернет для підвищення якості послуг, той же e-Health, який дозволяє лікарям та пацієнтам швидше комунікувати.

Зараз українцям не потрібно перейматися вчорашніми проблемами, потрібно думати на 20 років наперед, знаходити рішення проблем на перспективу.

Все це враховано в Дорожній карті, яку уряд презентував у кінці грудня. Проблема полягає в тому — як реалізувати цю дорожню карту в рік виборів. Це особливий виклик.

- Яким, на Вашу думку, має бути кінцевий результат децентралізації?

- Найкращим рішенням було б завершити реформу до виборів у місцеві органи влади в 2020 році, щоб нові ради були обрані в нових структурах. Це дуже амбіційна мета. Але ані президент, ані уряд не можуть сказати, що із завтрашнього дня починається примусове об'єднання. Для цього потрібна законодавча основа — ухвалення тих законів, про які я говорив. Для реалізації реформи децентралізації потрібна участь Верховної Ради.

- Яким має бути оптимальний часовий проміжок для того, що Україна завершила реформу? А якщо Рада цього скликання все ж таки не встигне ухвалити всі необхідні закони і зміни до них, чи не призведе це до сповільнення або згортання реформи?

- На жаль, я не наділений даром пророцтва. Україна вже втратила 25 років порівняно з іншими країнами, наприклад, з тією ж Польщею, яка вже пройшла цей процес. Там ця реформа зайняла 8-9 років. Але чи може Україна дозволити собі ще 8-9 років? Треба поспішати. І друге: немає нічого гіршого за незавершену реформу, тому що ризик невдачі зростає. Якщо реформа залишиться незавершеною, залишиться і багато неузгоджених елементів реформи, і на політичному рівні може бути озвучено, що всі ці елементи не мають сенсу. Тому чим скоріше завершиться реформа, тим краще. Якщо уважно подивитися на весь список законів, які потрібно прийняти, то зрозуміло, що переважно це технічні закони, стосовно яких не повинно бути політичних дискусій. Немає жодної політичної сили, яка публічно виступала б проти цієї реформи. На словах всі «за». І оскільки всі політичні гравці завжди хвалять децентралізацію на публіці, було б непогано, якби вони ще й реалізували її на практиці.

Розмову вела Наталія Молчанова

Фото: Геннадій Мінченко, Укрінформ