Нове “районування” України: як відповісти на виклики

Укрінформ повідомляв перед вихідними: Кабінет міністрів погодив проєкти постанов про утворення та ліквідацію районів, згідно з якими в Україні замість нинішніх 490 планують створити 129 нових районів. Тепер “м’яч на полі” парламенту. Адже рішення про створення й ліквідацію районів – виключне повноваження Верховної Ради. Тож саме народні обранці мають ухвалити постанову про затвердження нових районів з переліком територіальних громад, які до них входитимуть. На нас чекають і пов’язані із цим зміни до Податкового та Бюджетного кодексів (щоб забезпечити ресурсом додаткові повноваження місцевих громад). Доведеться змінювати й закони про місцеві держадміністрації та про місцеве самоврядування, осучаснювати низку інших законодавчих актів. Тобто, роботи в парламентаріїв – непочатий край. Особливо, якщо “на виході” хочемо отримати хороший результат. А не купу розрізнених і неузгоджених між собою рішень, що ряснітимуть далеко не орфографічними помилками.

Адже політики й експерти вже зараз звертають увагу на окремі положення проєкту реформи, які у майбутньому, на їхню думку, можуть принести проблеми. Йдеться і про нехтування інтересами жителів деяких нещодавно створених ОТГ, які тепер доведеться силоміць роз’єднувати. І про “штучність” утворення низки районів. Зокрема, через неврахування традиційних зв’язків, особливостей дорожньої інфраструктури, земельного господарювання, а також через застосування на догоду місцевим “князькам” і партійним бонзам принципу джеррімендеринґу (методу формування виборчих округів, який дає перевагу певній партії чи групі). І про потенційну неспроможність – передовсім, фінансову – окремих “новоутворень”. І про інфраструктурну “недолугість”. І про невідповідність рішень уже зробленим крокам у рамках медичної та освітньої реформ. І про те, що на вулицю буцімто можуть викинути десятки тисяч людей – нинішніх працівників районних органів. А хтось навіть каже про загрози національній безпеці (з огляду на нібито ймовірність спроб роздмухування сепаратистських настроїв).

Які ж із цих загроз реальні, а які – елементарні “жахалки” з метою налаштувати суспільство проти реформ і вставити черговий кубометр лісу в колеса реформаторам?

Про своєчасність та обраний механізм реформи

Наскільки доцільно саме тепер братися за таке масштабне реформування, яке зачіпає права та інтереси більшості співвітчизників і яке в багатьох вимірах як-то кажуть “ріже по живому”? Адже країна продовжує потерпати від зовнішньої агресії, що заважає втіленню реформи принаймні у Криму і в тимчасово окупованих районах Донеччини та Луганщини. І має купу додаткових проблем, пов’язаних з коронавірусом та економічною кризою. Водночас сидіти, склавши руки, чекаючи адекватності від Путіна, звісно ж, не можна. Без кардинальних змін Україна лише нарощуватиме відставання від “цивілізованого” світу.

Головний аргумент прибічників реформи: відповідно до ухвалених торік законодавчих змін, місцеві вибори восени мають відбуватися вже з урахуванням нового адмінтерустрою. “Стратегічне завдання – місцеві вибори 25 жовтня 2020 року мають відбутися на новій територіальній основі на рівні громад та районів. І наступні кроки такі:

1. затвердити нові громади по всій території України;
2. затвердити нові райони;
3. чітко визначити повноваження місцевого самоврядування і забезпечити його відповідними ресурсами”,

– пояснює експерт з децентралізації Іван Лукеря.

При цьому виконувати такі завдання, як це часто у нас буває, доведеться поспіхом. Річ у тім, що ми, як завжди “довго запрягали”, і країна вже не встигає вчасно завершити процес внесення змін до Конституції, які б стали комплексним законодавчим підґрунтям для реформи. Тож доведеться діяти “точково”, через ухвалення окремих законів і підзаконних актів. Причому, й часу для ретельного доопрацювання цих рішень бракує. А отже – можливі помилки і “перекоси”, які доведеться виправляти вже після реформи та, вочевидь, опісля місцевих виборів. Тому дуже важливо максимально унеможливити “закладання” цих помилок на етапі підготовки і розгляду документів парламентом.

“Майбутні райони повинні бути оптимальними за своїми параметрами для того, щоб налагодити ефективну систему державного управління, зокрема – формування на цьому рівні дієвих органів виконавчої влади”, – наголошує заступник Міністра розвитку громад і територій В’ячеслав Негода. Базовими для визначення кількості та конфігурації нових районів, за даними Мінрегіону, стали такі критерії:

1. у районі має бути не менше 150 тисяч населення (достатнє навантаження на органи державної влади, можна визначати тенденції розвитку території за соціально-економічними показниками). Водночас при формуванні районів навколо великих міст чисельність населення у районі може перевищувати й 1 мільйон;
2. центром району має бути найбільше місто, яке також є географічним центром (обласні центри, міста з населенням не менше 50 тисяч, інші населені пункти, але з населенням не менше 10 тисяч людей);
3. зона доступності до районного центру – 60 кілометрів (тобто 1-1,5 години доїзду);
4. компактність, географічна цілісність та нерозривність території.

Приклади “спірних рішень”? Їх вистачає!

Водночас експерти стверджують: у багатьох випадках автори проєкту самі ж порушили ці правила. Критикують документ і за штучність створення деяких районів. Також є питання до економічної спроможності, інфраструктурної доступності для усіх жителів та навіть відповідності головним параметрам за чисельністю населення низки майбутніх “новоутворень”.

Приміром, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак вважає не до кінця продуманими рішення щодо створення Вараського району на Рівненщині (дістатися до райцентру мешканці північних ОТГ можуть лише через центр сусіднього району – Сарни). Центр Косівського району на Івано-Франківщині дуже близько від центру сусіднього району – Коломиї. Зате дістатися туди із віддалених сіл Верховинського району – ще та проблема. Дехто з місцевих пропонував зробити центром району саме Верховину...

Штучним називають і створення Новоукраїнського району на Кіровоградщині. Новоукраїнка розташована лише за 30 кілометрів від Кропивницького, тож цей район можна було розділити між Кропивницьким і Голованівським, який матиме лише 125 тисяч жителів... Те ж стосується і Сторожинецького району на Буковині. Сторожинець за 20 кілометрів від Чернівців. І йому хочуть підпорядкувати низку населених пунктів, розташованих ледь не на околицях обласного центру. Нераціонально і нелогічно – зайві витрати і незручності для населення. Натомість жителям деяких підпорядкованих ОТГ (скажімо, із нинішнього Путильського району) дістатися до Старожинця складно. Як і людям із нинішніх Новодністровського й Сокирянського районів до майбутнього центру – Хотина.

Сватівський і Щастинський райони Луганської області, згідно із планом, матимуть менш ніж по 100 тисяч жителів. “Ослабили”за висновками Ганущака, і Старобільський район. Майбутній Новомосковський значно менший за кількістю жителів від інших районів Дніпропетровщини. До того ж, Новомосковськ розташований близько до обласного центру. Зате сюди буде складно дістатися мешканцям північних ОТГ (у межах нинішнього Магдалинівського району). Юрій Ганущак вважає також, що Охтирський і Роменський райони в Сумській області можуть виявитися економічно слабкими. Приміром, у Роменському районі, за планом, буде лише 113 тисяч жителів.

Деякі експерти говорять про “штучність” Роздільнянського району на Одещині (Роздільна – за 30 кілометрів від обласного центру) і Переяславського на Київщині (його можна було б об’єднати з Бориспільським). А також про доцільність об’єднання Фастівського і Обухівського районів. Тоді спільна чисельність їх населення приблизно відповідала б параметрам сусідніх Білоцерківського й Бучанського районів. До речі, є питання і до вибору Бучі як нового райцентру. Адже, приміром, Ірпінь має більше можливостей виконувати такі функції. Хоча Буча розташована на кілька кілометрів далі від Києва і ближче до північних районів столичної області.

Окрема тема – суперечки довкола, як декому здається, “зради”, пов’язаної зі створенням нових районів у місцях компактного проживання національних меншин – угорської (Берегівський на Закарпатті) та болгарським (Болградський в Одеській області). Скажімо, дехто вважає помилкою і намаганням піддатися на шантаж з боку парламенту Болгарії створення нового району із центром у Болграді, який має 15 тисяч населення, тоді як поряд розташований сімдесятитисячний Ізмаїл. У випадку ж із Береговим частину довколишніх територій можна було б перепідпорядкувати Мукачівському, частину – Хустському районам. Таким чином, з-поміж іншого, вдалося б уникнути диспропорцій, коли Закарпаття, площею трохи більше 12 тисяч квадратних кілометрів, матиме 5 районів, а, приміром, Чернігівщина (майже 32 тисячі “квадратів”) лише 4. Навіть, із урахуванням особливостей рельєфу. Що ж до політико-національних аспектів, то ситуацію докладно описав експерт з українсько-угорських відносин (Інститут Центральноєвропейської стратегії) Дмитро Тужанський. За його висновками, про жодну “зраду” не йдеться. Один із головних аргументів: згідно з останнім переписом, у "старому" Берегівському районі угорці складають 76% населення. Натомість у новому укрупненому районі їхня частка скоротиться до 43%.

А чи потрібні Україні райони?

Окрема тема – сама ідея збереження поділу областей України на райони. Дехто з експертів узагалі вважає їх “п’ятим колесом до воза”, зайвою бюрократичною надбудовою. “Затвердженою 1 квітня 2014 року концепцією реформування місцевого самоврядування (якою й започатковано реформу) передбачено лише два повноваження місцевого самоврядування на районному рівні – “вторинка” охорони здоров’я і школи та інтернати: загальна система виховання й освіта. Одне повноваження забезпечене через створення стратегічно-закупівельної Національної служби здоров’я, інше вирішили в процесі реформування освіти”, – нагадує екскерівник Сумського регіонального офісу Програми “U-LEAD з Європою” Олександр Хоруженко.

Решта функцій, що нині зосереджені на районному рівні, після виборів перейдуть до громад. Послуги, які раніше люди отримували в райцентрах, надаватимуть на найближчому до населення рівні – у громадах, як це вже відбувається в ОТГ, у Центрах надання адміністративних послуг. Великі надії також на онлайнсервіси. 

1. Доля й завдання РДА. Районні ж державні адміністрації трансформують у координаційні і наглядові органи. Тобто, префектури де-факто, які відповідатимуть за взаємодію центральних органів виконавчої влади на території нових районів і стежитимуть за дотриманням законності. Дехто вважає, що й це не потрібно. Наглядові функції, ведення статистики і обрахунок соціально-економічних показників може взяти на себе обласна влада. Тому, мовляв, більш ефективною моделлю для України могло б бути трирівневе адміністрування: держава – область (земля, край) – громада. В Мінрегіоні визнають, що райони є штучними утвореннями. Але при цьому наголошують: вони залишаються важливим елементом організації на підвідомчій території державної виконавчої влади. Бо, приміром, (принаймні, на початковому етапі реформи) на балансі районів залишатиметься багато закладів спільної комунальної власності громад. Районні лікарні, інтернати, спортивні об’єкти, басейни, театри і кінотеатри. Миттєво на баланс громад їх не передадуть. В окремих випадках процес може тривати роками...

2. Питання фінансування районної ланки. Але із цим пов’язані додаткові проблеми, довкола яких, вочевидь, найближчими місяцями наші можновладці й експерти зламають чимало списів. Особливо гострою прогнозують дискусію з Міністерством фінансів, асоціаціями, фахівцями щодо забезпечення районної ланки додатковим ресурсом. Адже усі передбачені на цей рівень кошти “успадкують” територіальні громади. Вони ж стануть “збирачами” місцевих податків та зборів. Районні бюджети натомість залишаться без копійки. Розв’язати цю проблему можна буде лише за рахунок дотацій із Держбюджету. А де там ті кошти? Дай Боже, виконати його у параметрах, затверджених при внесенні змін до кошторису 30 березня і уникнути нового секвестрування! А непередбачена раніше дотація районному рівню – це, щонайменше, кілька мільярдів гривень!

3. Вибори й функціонал районних рад. Те ж стосується і забезпечення роботи (із визначенням функцій та фінансуванням) районних рад. За нинішнього варіанту втілення реформи їх обиратимуть не на повну каденцію, а на перехідний період – приміром, на рік-два. Чи й менше, якщо вдасться швидко внести зміни до Конституції в частині децентралізації. А ось із їхнім функціоналом досі не визначилися. Відповідно, є варіант, що їм узагалі не залишатиметься нічого, окрім як займатися політикою, вставляючи палиці у колеса чиновникам райадміністрацій чи керівникам ОТГ. Дискусії щодо повноважень райрад також, мабуть, будуть бурхливими.

За словами заступника міністра В’ячеслава Негоди, до повноважень райрад, вочевидь, належатиме управління майном спільної власності територіальних громад району і розмежування майна між тергромадами. Тривають консультації про надання на районний рівень делегованих державою повноважень, які визначатимуться секторальними законами. Розглядають такі пропозиції:

• підтримка освіти (спеціальна загальна середня освіта);
• підтримка охорони здоров’я (підтримка та розвиток закладів охорони здоров’я вторинного рівня);
• соціальний захист населення (соціальні територіальні центри, окремі заходи із соціального захисту дітей та ветеранів війни та праці на районному рівні);
• фізична культура та спорт на районному рівні;
• культура й мистецтво на районному рівні;
• реалізація районних програм і заходів у молодіжній сфері
• вирішення окремих питань у сфері землеустрою, містобудування та архітектури на районному рівні.

“Принципово, що жодне повноваження райрад не повинно дублюватися чи перетинатися з повноваженнями органів місцевого самоврядування територіальних громад. Вони мають стосуватися лише об’єктів спільної власності тергромад на період до повної чи часткової їх передачі ОТГ. Не буде жодного підпорядкування органів місцевого самоврядування територіальних громад районним радам ні адміністративно, ні фінансово”, – запевнив В’ячеслав Негода.

Більше того, у нинішньому бюджетному році узагалі нічого міняти не будуть. Потреби місцевих громад фінансуватимуть за теперішньою схемою – через структури “старих” районів. Також цього року не буде реорганізації, а тим більше – ліквідації райдержадміністрацій. Готується нова редакція проекту Закону “Про місцеві державні адміністрації”, яким і визначать повноваження цих органів, регламентують їх діяльність, структуру й чисельність. По тому уряд формуватиме нові РДА та визначить часові рамки перехідного періоду. За потреби, у районах, які будуть ліквідовані, можуть тимчасово продовжити роботу окремих структурних підрозділів райадміністрацій, що надають важливі послуги. Наприклад, із соціального забезпечення.

Владислав Обух, Київ

P.S.: У наступному матеріалі Укрінформу на цю тему – про те, чи “виштовхне” реформа на вулицю десятки тисяч держслужбовців і чи не додадуть зміни адмінтерустрою проблем українцям на місцевих виборах.