Президент Української асоціації районних та обласних рад, голова Харківської обласної ради Сергій Чернов від самого початку брав активну участь у процесах децентралізації. Як він сам говорить, поділяв її філософію. Укрінформу Чернов розповів, чому країна не рухалася відповідно до розробленої «дорожньої карти», які виклики перед громадами постануть після 25 жовтня і чому потрібно обов’язково провести вибори до укрупнених райрад.

КОРОНАВІРУСНИЙ УДАР ПО БЮДЖЕТУ

- Почну з сьогоднішніх коронавірусних реалій. Скільки регіон недоотримав через пандемію, підраховували?

- Рахували з експертами, що найбільший спад у валовому продукті, який виробляється усім бізнесом на території Харківської області, був у квітні. Це мінус 20%. Але за підсумками першого півріччя ми змогли вийти на рівень, що був до пандемії. Зведений бюджет у цілому виконаний, і навіть є невеличке перевиконання. Це свідчить про те, що наші підприємці дуже швидко вміють відновлювати свою роботу. Але я не говорю, що все добре, бо в окремих районах, містечках, громадах, поки що маємо бюджетний «мінус», у якихось – так, «плюс».

- Які важливі проєкти відклали через секвестр бюджету?

- Безумовно, згорнуто чимало об’єктів, які мали будувати цього року. Насамперед ідеться про реконструкцію та ремонти обласних і районних лікарень, будівництво спорткомплексів, водогонів, ремонт котелень. Значні кошти ми змушені були забрати з бюджету розвитку і направити на закупівлю обладнання, засобів індивідуального захисту, ліків.

Важко відокремити COVID від охорони здоров’я. Гроші виділяються через програму «Здоров’я Слобожанщини», і в лютому обласна рада, розуміючи багато викликів, ще тоді не пов’язаних із коронавірусом, а пов’язаних з реформою охорони здоров’я, виділила безпрецедентну серед усіх регіонів суму – 600 млн грн. Щоб наші медустанови не залишилися без фінансування в цьому перехідному році й стабільно працювали. Бо потреба закладів і розрахунки Національної служби здоров’я дуже відрізнялися. Як ви знаєте, фінансування певних напрямків – протитуберкульозних, психоневрологічних диспансерів, наприклад, – спочатку не планувалося. Ось ці виділені кошти пішли і на протидію пандемії, й на підтримку закладів другого, третього рівня. І додавали ще кошти неодноразово, зокрема, на останній позачерговій сесії. Тобто проблем із фінансуванням у нашій області я на сьогодні не бачу. І наголошу, що активну громадянську позицію проявили представники бізнесу та волонтери. Витрата бюджетних коштів – це громіздкий механізм. Оголошення тендерів, отримання дозволів. Поки була ця затримка, велику допомогу надали саме бізнесмени, і багато проблем було вирішено оперативно.

- І наші місцеві лікарі, й головний державний санітарний лікар Віктор Ляшко попереджають, що восени може виникнути складна ситуація, бо одночасно циркулюватимуть COVID-19, грип, різні ГРВІ. Все, що викликає тяжку пневмонію. І це призведе до значного навантаження на лікарні.

- Знаєте, ми зараз 50-70% часу говоримо про COVID, наче до нього в нас не було і найближчим часом не буде ніяких проблем. Зокрема й у сфері охорони здоров’я. У нас від початку епідемії померло вже 162 людей. Це жахливо, це трагедія. Та якби ми порівняли з даними смертності від серцево-судинних, орфанних, онкологічних захворювань… І від багатьох інших хвороб. Люди ж помирають не лише від того, що це настільки тяжка недуга, а тому, що дійсно система медичної допомоги недостатньо розвинена. У нас недостатня матеріальна база для того, щоб наші – я переконаний – чудові лікарі та медичні сестри мали відповідні умови для надання висококваліфікованої допомоги. Говорять про «другу», «третю» хвилі… Щось перечекати, щось відкладати. Ну що, раніше епідемій не було? Підхід до системи надання меддопомоги має бути не лише з точки зору COVID-19, бо це дуже вузький напрямок, а ми сконцентрувалися у нас в регіоні на двох обласних інфекційних лікарнях. А решта? Потрібно системно розвивати всі заклади, вкладати кошти.

- А коштів у нас якраз і не вистачає в державі…

- Треба залучати інвестиції. Використовувати механізми, які законодавчо вже врегульовані, але на практиці не використовуються. Це державно-приватне партнерство.

- Вважаєте, що в українській медицині це можливо?

- Чому ні? Всі комунальні заклади вже перетворені в підприємства. Це зовсім інший статус. Це більша свобода дій. І підприємства можуть пропонувати якісь ідеї.

- Для цього потрібні компетентні керівники нового ґатунку, а на мій погляд, директори залишаються – навіть у їх власному розумінні – головними лікарями.

- Зараз настав такий час, коли треба позбуватися оцього: «всі так звикли», «а ми по-іншому ніколи не працювали». Ідей же достатньо. Потрібне правильне сприйняття. Головне завдання генерального директора – створення умов – і для персоналу, і для пацієнтів.

- Ще одне медичне запитання. З початком пандемії гостро почали обговорюватися проблеми нашого Центру екстреної меддопомоги. Спочатку, що не забезпечені засобами захисту, що «швидкі» не обладнані, що ліки прострочені, а останнє – що є навіть проблеми з пальним, через що машини, начебто, знімаються з лінії. Керівник ОДА Олексій Кучер ще у червні заявив, що директор центру мав би вже сам написати заяву на звільнення. Ви як керівник органу, що призначив Віктора Забашту, вважаєте за потрібне розібратися в роботі «швидкої» чи прийняти кадрові рішення?

- Приводи перевірити завжди були, є і будуть. Приводи звільнити – треба встановлювати. Я належу до тих керівників, які не реагують, тим більше емоційно, на випади в соціальних мережах. Дуже легко написати щось в Інтернеті. Я вислухав і прочитав багато. Ті, що зверталися, в соцмережах написали, що в «швидкій» є прострочені ліки, фельдшери і водії не мають ЗІЗів, тому вимагають звільнити керівника. Те ж саме зробила, на жаль, і адміністрація. Але є регламент, порядок. Тому я запропонував і депутатам, і ОДА підготувати проєкт рішення з пояснювальною запискою, у якій би чітко були описані порушення у відповідності до статей законодавства, і запропонувати достроково розірвати контракт із керівником. Безумовно, я б направив такий проєкт на розгляд постійної комісії облради, і якщо б там дійсно були факти порушень, я був би змушений створити спеціальну комісію облради. Але от пройшло вже кілька місяців. Галасу наробили багато, а жодного факту в письмовій формі в обласну раду ніхто не завів. Жодного проєкту з пропозицією звільнити керівника немає.

«ОТГ НЕ ВІЗЬМУТЬ ЗА ОДНУ НІЧ НА БАЛАНС МАЙНО РАЙОНІВ»

- Пропоную перейти до теми нового районування. Мінрегіон повністю пристав на пропозицію регіональної групи, але, як-то кажуть, зі скрипом, бо наполягали на 4-х районах.

- Якщо дуже коротко в історію. 1 квітня 2014 року уряд затвердив концепцію проведення адміністративно-територіальної реформи, яку підтримали міжнародні організації, зокрема і Рада Європи (бо це на той час був компромісний документ для усіх регіонів, науковців, практиків місцевого самоврядування, політичних сил). Це була дорожня карта, за якою ми мали рухатися. Але рух пішов в іншому напрямку. Зміни до Конституції не внесли, а почали змінювати закони, нормативні документи, підлаштовуючи їх під чинну Конституцію. Тому маємо проблеми і напругу в багатьох питаннях. Бо деякі речі так змінити не можна – ми отримуємо правові суперечності.

- Що саме маєте на увазі?

- Концепцією було передбачено трирівневу систему організації влади: базову, субрегіональну й регіональну. Мала б змінитися вертикаль державного управління, і замість районних та обласних адміністрацій були б створені виконавчі органи в районних і обласних радах. Також ішлося про створення нового інституту – префектури, яка стежитиме за законністю прийняття рішень органами місцевої влади. Концепція передбачала розмежування повноважень на всіх рівнях влади, усунення конкуренції компетенцій і дублювання повноважень. А ще: щоб ресурси, кадрові, організаційні і особливо фінансові, відповідали повноваженням, які закладені у законодавстві для певного органу. Тобто чого прагнули? Щоб громади були спроможними. А не так, як раніше: була назва, що це сільська рада, але ніяких рішень, крім затвердження кошторису на заробітну плату, не могла прийняти, а 90, а то й 99% коштів – це не власні доходи й збори, а субвенція з держбюджету. Хіба це місцеве самоврядування? Тому й хотіли розділити повноваження, щоб кожен займався своєю справою.

- Чому не вийшло руху за затвердженою концепцією?

- По-перше, влада змінюється дуже часто. По-друге, приходять інколи люди, я скажу відверто, не підготовлені в цих питаннях. І маємо не продовження розпочатої справи, а починається розмова з нульової точки. І ми гаємо час. А незавершені реформи – дуже токсичні, і через них виникає спротив людей, бо вони не розуміють, навіщо якісь зміни і що вони дадуть кожній родині. 

- Люди не розуміють, але 25 жовтня ітимуть на вибори…

- Для того, щоби провести ці вибори, необхідно було затвердити низку рішень на державному рівні, бо знову ж таки – чинна Конституція не дає відповідей на багато запитань, які були закладені у філософію децентралізації. Тому уряд затвердив перспективний план майбутніх громад і прийняв рішення про вибори в них, а ЦВК 8 серпня призначила вибори в раніше утворених громадах. Було дискусійним – і я не знаю, чому – рішення щодо призначення виборів у районні ради укрупнених районів (ЦВК призначила їх 14 серпня). До того я спілкувався не з одним членом Центральної виборчої комісії – вони були на роздоріжжі. Я б сказав, що окремі політики, можновладці чинили тиск, щоб вибори в районні ради не оголошувати. Та фаховість членів ЦВК взяла гору. Бо вони розуміють, що за чинною Конституцією не можна не оголошувати виборів до райрад. Минулого тижня я від Асоціації обласних і районних рад підписав звернення до виборчої комісії, а 11 серпня направив звернення до президента, прем’єр-міністра, голови Верховної Ради, інформуючи про ризики, які б виникли в разі не оголошення виборів.

- У чому саме небезпека?

- Хто б як не трактував, не оголошення виборів до рад нових районів не відповідає Конституції і було б грубим порушенням. Це був би прецедент. Порушимо Основний закон раз, це відбудеться і вдруге, і втретє. Крім того, вважаю, що ті люди, які хотіли, аби вибори не відбулися, мали на меті дестабілізацію в Україні. І я про це попередив керівництво країни. І про те, що несформування органу місцевого самоврядування призведе до хаосу.

Є велика кількість комунальних підприємств на районному рівні, заснованих якраз районними радами. Це й котельні, в яких є угоди на поставки вугілля, газу або які мають кредиторську заборгованість, це спортивні комплекси, пам’ятки архітектури, музеї, сміттєзвалища. Це й районні лікарні, величезні за розміром, і НСЗУ фінансує послуги, які вони надають пацієнтам, а також заробітну плату, але ж саме орган місцевого самоврядування в них є засновником і підтримує стан приміщень, опалює, ремонтує. Мені говорять опоненти, що все відбудеться за одну ніч – громади заберуть собі на баланс і надаватимуть послуги. А я кажу, хоча дуже хочу помилятися, що цього не станеться. І чи розділили б ці опоненти восени відповідальність за, наприклад, зірваний опалювальний сезон?

- Вважаєте, в ОТГ ще не усвідомили повністю сферу повноважень, зобов’язань?

- Об’єднані територіальні громади, а після виборів 25 жовтня їх на Харківщині буде 56, а всього в Україні 1450, – на прямому бюджеті з державою. Вони не залежать ні від району, ні від обласної ради, ніхто в них нічого не може забрати без їхньої згоди. Це зовсім інша філософія. Але 55% країни, які не створювали громади протягом 6-ти років тим шляхом, який був передбачений – збиралися, лаялися не раз, щоб потім знову зібратися і врешті прийняти рішення, – ці люди підуть на вибори не до створеної юридичної особи, а підуть до визначеної території. Там зараз ні керівники, ні люди, які голосуватимуть, не розуміють – що таке ОТГ. А потім – організаційний процес: створення свого виконавчого органу, робота з підприємцями, щоб вони сплачували місцеві податки та збори. І ось у цей перехідний період хтось же має утримувати майно, яке громада не прийняла й не збиралася приймати, й надавати послуги.

Конкретний приклад. У Харківській області на сьогодні створено 24 громади. Тільки 5 із них мають медичні заклади первинної ланки, і тільки 4 мають центри надання адміністративних послуг, а ЦНАП має бути в кожній ОТГ. Серед них є успішні громади, що мають фінансовий ресурс, але вони за 5 років не захотіли цього зробити.

- Після цих виборів ми вже позбудемося дублювання повноважень ОТГ, РДА та райрад?

- У нас буде 15 громад, які повністю покриють межі нинішнього району. Але виборів недостатньо. Ще до 25 жовтня обов’язково Верховній Раді треба прийняти зміни в закони про місцеве самоврядування та про державні адміністрації, внести зміни в податковий і бюджетний кодекси, щоб отримувані кошти відповідали об’єму повноважень.

Якщо не сформувати укрупнені районні адміністрації – у нас в регіоні їх має стати 7 замість 27, – то ми отримаємо правовий нігілізм, велику кількість чиновників, які ходитимуть одне за одним і не знатимуть, хто за що відповідає, хто з них головний, і взагалі – що робити.

НЕСПРОМОЖНИМ ГРОМАДАМ ДОВЕДЕТЬСЯ ОБ’ЄДНАТИСЯ

- Ви вже казали про недовіру людей, несприйняття змін. А що ж саме зміниться для кожної родини при новому районуванні?

- У чому ж і проблема: навіть там, де добровільно створені об’єднані громади, не завжди розгорнута робота. Є соціальне напруження, бо не вивозиться сміття чи не ремонтуються дороги, немає освітлення, не можуть облаштувати дитячий майданчик, щось занепадає, то люди й не розуміють – нащо їм громада, нащо їм укрупнений район.

Тому я й говорив про наші потужні громади, які, навіть забравши фінансові ресурси, податки, не хочуть брати на себе додаткове навантаження.

- Та як же на це вплинути?

- Ці ризики повинні сьогодні розуміти на центральному рівні. І розуміти таким чином, щоб були все-таки механізми в державі – примусити. Слово, може, не надто влучне. Але якщо вам дали повноваження, отримуєте кошти, то будьте ласкаві, працюйте – беріть на баланс, чи будуйте нове і задовольняйте потреби населення. Тоді люди зрозуміють, у чому перевага. 

У деяких областях це дуже гостро виражено. Ну, наприклад, на Харківщині 2,7 млн населення, разом із переселенцями, які постійно проживають на території, це всі 3 млн, буде 56 громад, а в областях із населенням 1,1 чи 1,2 млн буде 80-85 громад. Тобто ми вже знаємо, що там допущено помилку, велика кількість громад є неспроможними. Вони не зможуть виконувати ті функції, що закладені в філософію децентралізації, й надавати послуги. Життя за кілька років нас примусить прийняти закон і дати можливість громадам об’єднуватися до того розміру, коли вони стануть спроможними.

У Швеції, досвід якої я вивчав, свого часу провели реформу, створюючи об’єднані громади. Але через 40 років побачили, що демографічні процеси, міграція призвели до того, що у східних районах громади втратили початковий фінансовий потенціал. І держава дала механізм об’єднання.

Треба вчити людей. Бо маємо брак інформації, нестачу кваліфікованих кадрів. Ось, наприклад, Нововодолазька громада. Там чудовий створено ЦНАП. Вони розпочинали з 10 послуг. А сьогодні їх уже понад 150. Люди не виїздять зі своєї маленької Нової Водолаги, щоб отримати закордонний паспорт! І загалом там працюють на створення комфортних умов життя і для дорослих, і для дітей. На таких найкращих практиках і треба змінювати філософію інших.

- У розрізі нових районних центрів – які будуть зміни для населення?

- Багато полеміки щодо центрів. І часто це непрофесійна дискусія. Чому для нас добре 7 районів? У майбутніх центрах будуть формуватися органи центральної влади. Це міжрайонні суди, прокуратура, податкова, центри пенсійного фонду, ДСНС. Ми порахували, що 94% населених пунктів будуть розміщуватися на 60-кілометровій відстані від центрів районів максимально, а 78% цих населених пунктів – на відстані 30 км. Якби було 4 райони, то відстань би збільшилася до 140 км. А є ж такі ділянки, де й при Радянському Союзі не було доріг, не було ні нормального автомобільного сполучення, ні залізничного, і зараз його немає, і будемо відверті – у найближчі роки воно не з’явиться. І коли говорять, що це не про людей!.. Та як же не про людей? Повинен керівник чи бухгалтер поїхати в податкову хоч раз на місяць? Повинен. Людина формує позовну заяву – потрібен доступ до суду? Так. Зможе кожна громада мати потужну службу з надзвичайних ситуацій? Ні. А центр ДСНС, укомплектований сучасною технікою, спорядженням, на відстані в радіусі 50 кілометрів зможе обслуговувати район.

- Але, наприклад, міжрайонні прокуратури, міжрайонна податкова і зараз є. І не всі ж вони в населених пунктах, які стали райцентрами?

- Справді, мало би бути навпаки. Спочатку зміна адміністративно-територіального устрою, потім – реформа державних структур і різних служб. Щоб у центрах були всі ці відомства. І тоді мала би бути змінена програма, насамперед обласна, ремонту доріг, і таким чином покращена логістика.

- То відомства мають перенести все-таки? Що буде з судами, наприклад?

- Суди формуються у відповідності до адміністративно-територіального устрою. Тобто мають утворити міжрайонні. Щодо перенесення. Це буде на розгляд керівництва конкретних відомств. Але, як життя підказує, все залежатиме від фінансування. Якщо його буде достатньо, крім структури в майбутньому центрі укрупненого району, можуть бути ще філії, невеличкі підрозділи чи їх представники, які, наприклад, прийматимуть документи, надаватимуть якісь консультації. Якщо фінансування не буде, то буде національна оптимізація.

- Нещодавно Кабмін ухвалив нову стратегію розвитку регіонів до 2027 року. Оголошено про нові підходи, які сприятимуть розвитку «функціональних територій». Допоможе це нашим громадам?

- Стратегія, звісно, потрібна, бо будь-яка справа має починатися з бачення, з мети, з механізмів. І потрібні стратегії на регіональному рівні, які є більш гнучкими і доповнюють загальнодержавну місцевими особливостями та перевагами, які треба знайти і використовувати. Ми таку стратегію затвердили наприкінці минулого року на сесії облради. Визначили кілька пріоритетних напрямків. Для Харківщини це перш за все збереження науки та освіти. Другий кластер – енергодобувна галузь. Бо 40% газу, що видобувається в Україні, видобувається в нас. Третій кластер – енергомашинобудування, яке є конкурентоздатним, нам потрібно створити кращі умови для підприємств, розширити ринки збуту, зберегти фахівців і підготувати молоді кадри. І четвертий кластер – це, звичайно, сільське господарство. Так, у нас є успішні підприємства, так, ми щороку збираємо хороший урожай. Але ми не повинні бути сировинним придатком. У нас є величезний потенціал тут, на місці, переробляти продукцію й отримувати додаткову вартість і створювати нові робочі місця. І треба ще пам’ятати про збереження ґрунтів, вкладати кошти в захисні заходи.

Ще вважаємо перспективною фармацію. До теми, з якої ми почали. Вірусів, хвороб не меншає. Треба змагатися за ринок лікарських препаратів.

- А для суто сільської місцевості?

- А на сільських територіях мають бути точки росту. Наприклад, туристичні локації. І сьогодні пандемія змусила нас звернути увагу на них. Звісно, не вистачає якісних послуг усередині нашої області. Наприклад, до музею Сковороди треба зробити хорошу дорогу і розвивати інфраструктуру – щоб був якийсь мініготель поруч, точка харчування, якісь розваги, майстер-класи. Те саме з Шарівським палацом. Нормальне автомобільне сполучення плюс послуги. Потрібно шукати «родзинки» в історії, продумувати концепцію, створювати інфраструктуру і яскраво, наполегливо презентувати себе.

Юлія Байрачна, Харків
Фото В’ячеслава Мадієвського