Донецька область навіть після втрати контролю над Донецьком, Макіївкою та Горлівкою залишається регіоном урбанізованим, із великим відсотком міського населення. Крім того через Донеччину проходить так звана лінія розмежування, населені пункти вздовж якої отримали військово-цивільні адміністрації, у них не проводились вибори і тимчасово не діють представницькі органи влади. Про ці та інші особливості перебігу реформи децентралізації на Донеччині Укрінформу розповів керівник регіонального офісу Програми «U-LEAD з Європою» у Донецькій області Максим Ткач.
ЕТАПИ ВЕЛИКОГО ШЛЯХУ
- Виборами в жовтні 2020 року закінчився перший етап реформи місцевого самоврядування – децентралізації. Ми знаємо, що ця реформа стартувала у 2014 році з прийняття концепції реформи місцевого самоврядування. Упродовж 15-го, 16-го, 17-го – і до 2020 років створювались об’єднані територіальні громади. Наприклад, у Донецькій області до 20-го року саме через добровільне об’єднання було створено 13 ОТГ; остання територіальна громада – у 2020-му році – Кальчицька (під Маріуполем) – завершила процес. Звичайно, вона йшла на вибори разом з усіма громадами в жовтні того року. А дві великі міські скористалися перевагами, які Закон надавав таким громадам щодо приєднання суміжних територій без проведення виборів. Тобто, якщо звичайний шлях – об’єднуватись і там призначати вибори вже в нову ОТГ, то Вугледар і Бахмут приєднали до себе ті громади, які відносяться до них згідно з перспективним планом. Це сталось у 2019 році.
У 2020-му процес добровільного об’єднання громад завершився. У червні того року розпорядженням Кабміну затверджено території громад, де в жовтні були проведені перші місцеві вибори, якими завершилося формування нової територіальної основи місцевого самоврядування в Україні. Згідно з Перспективним планом, у Донецькій області передбачалося створення 66 територіальних громад, із яких 46 – на підконтрольній Уряду України території, 20 – на окупованій. З тих 46, що на підконтрольній території, у 36 громадах були проведені перші місцеві вибори; в десяти, що межують із лінією зіткнення, вибори проведені не були – натомість створені військово-цивільні адміністрації. Щоправда, тепер уже ВЦА в області не 10, а 11 – додалася Слов’янська, де місцеве самоврядування через політичні чинники не змогло працювати ефективно.
- Що змінилось у системі керування територіями із завершенням першого етапу реформи?
- Наразі, ми маємо в області єдину базову одиницю місцевого самоврядування – територіальну громаду. Раніше це були сільські, селищні ради, міста районного, міського та обласного підпорядкування. Територіальні ж громади мають однакові повноваження, але хочу зазначити, що військово-цивільні адміністрації створено у трьох містах, що до того мали обласне значення: Слов’янськ, Авдіївка і Торецьк.
НОВІ ЗАДАЧІ ТА ПРІОРИТЕТИ
- Тоді багато хто казав, що децентралізацію вже завершено, але це не так. Завершився перший її етап, а після виборів почався новий, причому більш змістовний. Перша позиція – це формування владних структур. Друга – це передача від центру повноважень, ресурсів і відповідальності. І саме зараз розпочалася передача повноважень тим організаційним структурам, які були сформовані після місцевих виборів – це і виконкоми, і призначення старост, і все решта. Одночасно проходить передача ресурсів: як перехід на прямі міжбюджетні відносини територіальних громад із держбюджетом, так і передача об’єктів районної власності у комунальну власність територіальних громад. Останній процес мав завершитися 1 липня. І він майже завершився, лише пара об’єктів – ще у стадії передачі згідно з уже ухваленими громадами рішеннями.
Якщо на першому етапі пріоритетом було саме об’єднання, створення територіальної основи, то тепер – трохи повторюся – це наповнення новим змістом повноважень місцевого самоврядування. Уряд зараз проводить моніторинг реформи децентралізації, і саме через нього ми можемо бачити, які пріоритети ставляться на даному етапі.
Перший – це розвиток інституту старост. Це передача майна з районної власності до комунальної (процес уже можна вважати завершеним); це розвиток співробітництва територіальних громад. І це розвиток мережі Центрів надання адміністративних послуг, адже адміністративні, публічні послуги й розвиток комфортного проживання – це ті цілі, які ставилися у концепції реформи. Ще один із пріоритетів цього етапу – це передача земель сільськогосподарського призначення від державної власності у власність територіальних громад.
Тут деякі цифри можна навести. З 46 територіальних громад ЦНАПи вже створені у 27-ми. Тобто робота триває, але закон визначив перехідний період до кінця цього року. Більшість ЦНАПів були створені з нуля, деякі реорганізовано із ЦНАПів районних держадміністрацій. Таких два в Донецькій області.
ВЗАЄМОДІЯ В ЗАКОНІ
- Що сьогодні можна сказати на таку цікаву тему як співробітництво громад? У якій формі воно сьогодні відбувається?
- Щодо такого пріоритету як співробітництво територіальних громад в області, то, на жаль, у нас поки що цей напрямок не дуже розвинений. Однією з причин тут, на мій погляд, є те, що все ж таки законодавство щодо співробітництва ТГ є трохи переобтяженим. Там дещо забагато передбачено етапів проходження такого договору при його укладанні. Але наразі у Парламенті відбуваються дискусії щодо покращення інституту співробітництва. І також існує паралельний шлях взаємодії через статті Бюджетного кодексу. Коли одна громада просто передає іншій фінансовий ресурс на виконання деяких завдань. Це більш простий спосіб, і багато громад рухаються саме цим шляхом.
У Донецькій області наразі укладено лише два договори про співробітництво територіальних громад. Це угода Краматорської та Андріївської рад у сфері охорони здоров’я, а також домовленість громад колишнього Добропільського району – Добропільської, Білозерської та Білицької – у сфері комунального господарства.
Наразі в Україні є реєстр таких договорів, який веде Міністерство розвитку громад і територій. У реєстрі поки що – 741 договір про співробітництво ТГ.
- А на бюджетній основі в області скільки договорів укладено?
- А договори на бюджетній основі важче порахувати. Перші – відкриті й публічні; адже Міністерство оновлює згаданий Реєстр щомісяця, здається. Регулярно Донецький регіональний офіс Програми «U-LEAD з Європою» з Донецькою ОДА проводить інформаційні сесії щодо співробітництва територіальних громад, де актуалізуємо цю інформацію. А щодо інших договорів, то механізм їхнього укладання забезпечений 93-ю статтею Бюджетного кодексу. Він більш простий, але його важко моніторити, оскільки публічного реєстру немає. Одного разу ми надіслали запити до територіальних громад. Деякі відповіли, інші – ні.
Перший спосіб передбачає укладання договорів між базовими суб’єктами – територіальними громадами. А в іншому разі взаємодія з бюджетами за 93-ю статтею БК можлива між бюджетами різних рівнів. І тергромади з тергромадою, і ТГ з обласним чи районним бюджетом. Тобто саме цей процес важче відслідковувати, але коли ми спілкуємося з громадами, вони кажуть, що вже взаємодіють, що в них є такі речі, що вони дають одна одній кошти на якісь заходи. Наприклад, деякі громади разом утримують музичні школи саме за 93-ю статтею. Хоча можуть скористатися перевагами закону про співробітництво територіальних громад.
- То є й переваги?
- Які переваги цього інструменту? Ці договори можна укладати на великий строк. Я бачив договори, укладені до 2027 року. Громадам має бути вигідно використовувати таку якість цих договорів, як їхня, скажемо так, стратегічність. От увійшли громади в якийсь великий проєкт, скажімо, вирішили будувати льодову арену, яку одна громада не зможе утримувати, а дві чи декілька – цілком на це здатні. За 93-ю статтею щороку треба приймати рішення, голосувати… Існують ризики, що якась громада вийде з цього процесу після зміни керівництва абощо. І об’єкт залишиться недобудованим, або буде гірше утримуватись. Натомість у договорі про співробітництво можна прописати такі умови виходу з цього договору, які зроблять вихід невигідним для тої чи тої громади, і вона змушена буде компенсувати витрати, які матимуть інші учасники договору.
Тобто стратегічність договорів – важлива, але коли аналізуєш їхній реєстр у Міністерстві розвитку громад та територій – договорів, укладених на великий строк, там не дуже багато. Більшість поки що не користується такою перевагою.
ПРО СТАРОСТАТИ
- Десь пів року тому впритул познайомився з роботою сільських старост. Здивувала відсутність у них суттєвих повноважень. Чи змінилось щось за останній час?
- Після того, як були сформовані організаційні структури, обрані ради, затверджені виконавчі органи рад, залишився такий важливий інститут представлення інтересів приєднаних територій (колишніх сільських, селищних рад) як старостат. Староста наділений достатніми повноваженнями для того, щоб представляти інтереси жителів старостинського округу. Він є таким собі комунікатором між жителями старостинського округу та місцевою владою. Він має повноваження виступати на місцевій раді, доносити як позицію жителів старостинського округу до влади, так і позицію влади – до жителів. Він повинен допомагати виконувати рішення місцевої ради на своїй території.
Також він контролює благоустрій. Усі питання, які стосуються бюджетів програм, що реалізовуватимуться на території його округу, він також має право погоджувати з місцевими радами та їхніми виконкомами. Єдине нове – це те, що в липні було прийнято закон про розвиток інституту старост. Наразі у тримісячний термін ті речі, які нині існують, повинні бути приведені у відповідність до законодавства, а саме: мають бути створені старостинські округи там, де вони не створювались. Також щодо старостинського округу з’являється новий критерій: мінімальна чисельність населення в ньому повинна бути не менш як 500 жителів. А наразі – я дивився дані останнього моніторингу – 15% старостинських округів в Україні мають меншу кількість. Зараз ці речі повинні бути приведені у відповідність до законодавства.
Якщо раніше староста мав обов’язково входити до складу виконкому, тепер це віддається на розсуд місцевої ради. Вона приймає рішення, чи є старости членами виконкому. Рада не може одного старосту ввести до складу виконкому, а інших не вводити. Або всіх – або нікого. Хотів би сказати, що коли староста є членом виконкому, то це краще, бо він тоді має більше повноважень, і навіть надання деяких послуг – нотаріальних, реєстраційних – воно пов’язане з тим, чи є він членом виконкому. Тут якраз дуже важливо, щоб ради розуміли, що староста не просто існує як посадова особа – від цього залежить кількість послуг, які він надаватиме на території свого округу.
Крім того, зараз з’являється така позиція як обов’язкове проведення громадських обговорень кандидатури старости перед її внесенням у місцеву раду для затвердження. Якщо за попередніми нормами голова просто вносив кандидатури старост (як і своїх заступників) на затвердження місцевою радою, то тепер він повинен обговорити їх із жителями старостинського округу. Закон навіть установлює квоти – яка кількість людей має підтримати ту чи ту кандидатуру: не менше 20%.
ДОНЕЦЬКІ ОСОБЛИВОСТІ
- Один із пріоритетів у Донецькій області – це розробка стратегії місцевого розвитку. Наразі багато територіальних громад розробляють свої стратегії, і ми, «U-LEAD з Європою», підтримуємо розробку стратегій чотирьох громад. Селидівської, Новогродівської – це такі вугільні громади, адміністративними центрами яких є «вугільні» міста. І в межах спеціальної підтримки Приазовського регіону ми також допомагаємо розробляти стратегію розвитку Нікольській та Кальчицькій ТГ.
Наразі вісім громад у Донецькій області ще не мають стратегії і навіть не починали над цим працювати, хоча це важливе питання. Ми розуміємо, що, в принципі, можна працювати у такому ручному режимі, просто латаючи дірки, які повсякчас з’являються. Але, все ж таки, реформа децентралізації, крім того, що мала на меті покращити надання адміністративних послуг, повинна зробити так, аби більше ресурсів залишалось саме на розвиток територіальних громад. А розвиток, крім іншого, передбачає, що ми визначаємо пріоритети. Грошей на все завжди не вистачає, а от визначити пріоритети і крок за кроком іти до їхньої реалізації, вирішувати нагальні питання, які існують у громадах, – для цього й розробляються стратегії місцевого розвитку.
Як я вже сказав, ми допомагаємо розробляти стратегії у чотирьох громадах, у жовтні оголосимо конкурс на підтримку розробки стратегій ще в декількох. Сподіваюсь, що деякі з тих громад, які ще не починали над цим працювати (це Мар’їнська, Часов’ярська, Мангушська та інші) візьмуть участь у нашому конкурсі.
Ми розуміємо, що окрім тих пріоритетів, над якими працюють громади, триває впровадження ще цілої низки реформ. І поліції, і реформа сектору публічної безпеки (який включає в себе і поліцію, і пожежну охорону). Тут реалізуються такі проєкти, як створення Центрів безпеки громадян (ДСНС), і поліцейський офіцер громади (НПУ). У 2015 році в Донецькій області між Державною службою з надзвичайних ситуацій і Донецькою облдержадміністрацією було підписано меморандум про пілотний проєкт створення Центрів безпеки громадян. Чому? Тому що ми розуміємо: як для Донецької, так і для Луганської областей сфера публічної безпеки – дуже важлива.
Цей проєкт реалізовується. Наразі я знаю, що по всій Україні створено 29 Центрів безпеки, а в Донецькій області є 13 із них. Перший відкрився в Лиманській ТГ, потім в Іллінівській і Черкаській територіальних громадах. Вони зараз самостійно беруть участь у гасінні пожеж – підвищують рівень публічної безпеки у своїх громадах.
Національна поліція в цій сфері реалізує проєкт «Поліцейський офіцер громади». Він має замінити інститут дільничних інспекторів. Громада забезпечує умови для роботи поліцейського, а саме – створення робочого місця, кабінету. А Національна поліція проводить відбір для тих громад, які підписали з нею меморандуми взаємодії, поліцейських офіцерів. Вони проходять особливе навчання і потім перебувають на постійному контакті з місцевим самоврядуванням і займаються саме питаннями цієї територіальної громади. Що від цього отримує громада? Те, що вона зможе більше впливати на пріоритети роботи поліцейського.
Реформа децентралізації обумовлена такою позицією, що на місцях краще, ніж у центрі, розуміють свої проблеми. Зокрема і поліцейський громади буде більше прислухатись до місцевого самоврядування, це покращить безпекову ситуацію на території, де даний інститут буде використовуватись. Зараз у Донецькій області у восьми тергромадах діють поліцейські офіцери громади. Навіть у таких міських як Миколаївська, Соледарська, Лиманська, а також у маленьких громадах – Званівській, Олександрівській, Черкаській і Шахівській.
І ще в області є така особливість реформи. Станом на грудень 2020-го року на Донеччині запустили бюджети участі в 17-ти територіальних громадах (з 46-ти на підконтрольній території) і навіть у двох ВЦА (Торецька й Авдіївська). На перший погляд, це меншість, але якщо враховувати, що це великі міста, то на територіях, де запрацювали бюджети участі, проживає 74% населення. Тобто більшість населення Донеччини має доступ до цього інституту. А маленьким сільським і селищним громадам, які ще не запровадили в себе такий інструмент залучення, треба придивлятися до досвіду великих і, можливо, застосовувати в себе цей інструмент формування соціальної згуртованості й працювати ще більш ефективно.
Михайло Бублик, Краматорськ