Реформа сфери містобудування: міфи та реальність

Це великий комплексний закон, який запроваджує прозорі правила гри та докорінно змінює підходи у галузі. Кардинальні революційні зміни в одній з найпроблемніших сфер викликають бурхливі дискусії, безліч питань та, безумовно, появу міфів, які варто розвіяти.

Міф перший: Необов’язковість виконання вимог законодавства

Порівнюючи чинне законодавство із запропонованими положеннями нового закону складається враження, що цей міф стосується саме наявної системи. Довгі роки чиновники закривали очі на порушення законодавства у сфері будівництва, через що знищувались об’єкти культурної спадщини і зелені зони, порушувались наміри забудови та з’являлись будівельні жахіття. Адже будь-яке питання було легко й просто вирішити за гроші, і ніхто за це не ніс відповідальність.Чи може я помиляюсь і наші міста вільні від незаконних забудов, сплановані відповідно до кращих європейських практик, а  всі об’єкти культурної спадщини внесені до відповідних реєстрів?

Саме правила та підходи старої системи – це можливість для недобросовісних забудовників «домовитися», для чиновників – уникнути відповідальності. А занизькі адміністративні штрафи та фінансові санкції є радше формальним покаранням, аніж стимулом не порушувати законодавство. Притягнення ж суб’єкта містобудування до відповідальності за цілком очевидні для всіх порушення – це ще той квест на кілька років з прогнозованим результатом.

Новий закон пропонує максимальну цифровізацію процесів, розширення можливостей  Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (ЄДЕССБ), зокрема, у блокуванні незаконного будівництва ще на стадії його проектування під час завантаження проекту до системи. Неправильно визначено клас наслідків? Не завантажено погодження органу охорони культурної спадщини? Перевищено відсоток забудови? Система не пропустить. Саме так, без оціночного судження чиновника, без можливості з ним домовитися. Єдиний шлях подати документи – усунути порушення та виконати вимоги законодавства.

Додатково ще один подібний механізм блокування на стадії реєстрації права на будівництво.

Навіть, якщо хтось і спробує знайти прогалини, або просто не схоче реєструвати право на будівництво та будуватиме самочинно – мільйонні штрафи за порушення. Причому нові визначення правопорушень чітко визначають, який суб’єкт за що відповідає та яку відповідальність несе.

До механізмів забезпечення законності додамо ще й перевірки контролюючими органами, а також містобудівний моніторинг органами місцевого самоврядування з широким спектром повноважень,  зокрема щодо ефективної протидії самочинному будівництву, й нагляд держави за діяльністю учасників будівництва.

Загалом міф про начебто необов’язковість виконання вимог законодавства можуть поширювати люди, які дуже добре вирішували питання «як не виконувати Закон». З електронною системою домовитись неможливо. А з посиленою відповідальністю знайти поплічників для реалізації незаконного будівництва буде нелегко, невигідно, а з огляду на посилення кримінальної відповідальності - вкрай небезпечно..

Міф другий: Держава знімає з себе відповідальність за надання права на будівництво

Держава бере на себе відповідальність за побудову кардинально іншої системи отримання права на будівництва. Держава зобов’язується створити максимально ефективну, прозору та цифровізовану систему отримання сервісних послуг у будівництві, розділяючи відповідальність за об’єкт, який будується з архітекторами, інженерами, підрядниками, замовниками будівництва, органами місцевого самоврядування та ін.

Закон вимагає завантажувати усі документи до ЄДЕССБ у цифровому форматі, де виправити, підмінити чи відредагувати нічого неможливо. Система самостійно в автоматичному режимі за чітко визначеними алгоритмами та критеріями ризиків перевірятиме їх повноту, достовірність та відповідність вимогам законодавства. Такий підхід повністю виключає людський фактор, коли чиновник державного органу чи міськради за результатами розгляду документів, керуючись корупційними мотивами або через власну некомпетентність приймає рішення на користь нечистого на руку забудовника.

На додачу передбачається обов’язкове страхування відповідальності для тих суб’єктів, яким держава делегує відповідні повноваження у сфері містобудування (експертні організації та органи містобудівного контролю).

Система державного містобудівного нагляду стане суворішою, бо суми штрафів збільшаться у кілька разів, а злісних порушників взагалі позбавлятимуть права на здійснення відповідної діяльності.

Тож держава, приймаючи розумну дерегуляцію сфери будівництва, залишає достатньо ефективні важелі впливу, що й забезпечить порядок та законність.

Міф третій: Необов’язковість виконання вимог планування територій

Насправді, законом впроваджується кількарівнева процедура контролю за дотриманням вимог планування території.

 По-перше, це видача органами місцевого самоврядування (ОМС) містобудівних умов та обмежень (МУО), в яких мають бути обов’язково зазначені повний перелік вимог до майбутнього об’єкта будівництва, (обмеження щодо використання земель у забудові, гранично допустиму висотність об’єкта, максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки, мінімально допустимі відстані від об’єкта до ліній регулювання забудови та існуючих будівель та споруд, вимоги законодавства про охорону культурної спадщини тощо). Без зазначення таких відомостей видача таких МУО буде неможливою.

По-друге, налаштовано багаторівневий контроль за дотриманням вимог містобудівної документації та вихідних даних безпосередньо при розробленні проектної документації. Цей контроль буде здійснюватися як автоматично програмними засобами Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (ЄДЕССБ) при завантаженні проекту, так і експертними організаціями.

По-третє, у органів місцевого самоврядування завжди є можливість визнати будівництво самочинним, якщо воно ведеться з порушеннями обмежень, визначених документацією.

Отже, запропонована система пропонує справді ефективні та дієві рішення на заміну існуючим, які часто використовуються нечистими на руку чиновниками та забудовниками.

Міф четвертий: Позбавлення місцевого самоврядування частини його прав. Громадськість не зможе нічого контролювати

Цей міф є чи не найбільш поширеним, хоча при порівнянні наявної системи з новим законом такий міф здається щонайменше дивним. За старою системою для ОМС функція контролю за будівництвом відноситься до делегованих, тобто її ще треба отримати від держави. Ба більше, вона обмежена класом наслідків (відповідальності) контрольованих об’єктів (не вище середнього (СС2) класу наслідків).

Новим законом визначається, що це повноваження є власним самоврядним, а не  делегованим.  Крім того, знімаються  обмеження щодо класу наслідків об’єктів, які контролюють органи місцевого самоврядування. Таким чином ОМС можуть абсолютно вільно створювати відповідні структурні підрозділи та здійснювати перевірки об’єктів будівництва в межах території відповідних тергромад незалежно від класу наслідків.

До інструментарію ОМС додається ще один механізм - «моніторинг забудови», який зобов’язує ОМС постійно моніторити будівництво, яке здійснюється на території їх громади, та відображати відповідні результати в ЄДЕССБ. Тобто усувається сама можливість закривати очі на певні незаконні будівництва, оскільки необхідний обсяг моніторингу визначатиметься автоматично електронною системою, в тому числі з урахуванням звернень громадськості. Отже боротьба з незаконним будівництвом стає не просто правом органів місцевого самоврядування, а їх обов’язком.

 В рамках проведення моніторингу ОМС додатково забезпечуються значними повноваженнями щодо об’єктів, які містять ознаки самочинного будівництва. Представники ОМС матимуть право безперешкодного доступу на територію таких об’єктів, зупинки їх будівництво, видачі обов’язкових до виконання приписів. Головне, місцева влада матиме право приймати рішення про демонтаж незаконно збудованих обʼєктів. Таких повноважень не мав досі жоден орган державного архітектурно-будівельного контролю в історії України.

Чинна система, яка передбачає роки судових тяганин, за час існування незалежної України змогла забезпечити демонтаж лише одного самочинно збудованого об’єкта у Львові. При цьому велика кількість справ досі перебувають в судах, а там, де рішення отримані, вони банально не виконуються.

Відтепер місцеве самоврядування отримає реальну можливість забезпечувати законність у будівництві.

Міф п’ятий: Громадськість позбавляється можливості впливу та оскарження рішень

Якраз чинне законодавство дає громадськості мінімальний вплив на прийняття рішень суб’єктами містобудування. Єдиний фактичний інструмент – це подання звернень з проханням провести позапланову перевірку об’єкта будівництва.

За новим законом громадськість матиме право через електронну систему внести повідомлення про виявлені порушення. Система автоматично включить такий об’єкт в графік моніторингу забудови, а ОМС буде зобов’язаний оглянути об’єкт будівництва, відзвітувати про результати та вжити заходів для усунення можливих порушень. Спектр таких заходів доволі широкий – від ініціювання державного містобудівного нагляду відносно осіб, які будують об’єкт, до демонтажу самочинного будівництва.

Також передбачається розширити роль громадськості при розробленні містобудівної документації. Окремо варто наголосити на посиленні ролі в даному процесі громадських організацій осіб з інвалідністю.

Міф шостий: Не передбачено усунення переважної більшості виявлених порушень законодавства

Знайомі з сферою будівництва люди добре знають, що в сьогоднішніх умовах, наявність приписів про усунення  порушень на практиці по суті ні до чого не зобов’язують. Оскільки чинне законодавство не містить ефективних механізмів примусу недобросовісних учасників будівництва до виконання таких приписів.

Але зараз наявність невиконаного припису про усунення порушень є підставою для автоматичного блокування системою прийняття об’єкта в експлуатацію.

При цьому розширюються права розробників проектної документації, адже архітектори наділяються повноваженнями видавати підряднику обов’язкові до виконання приписи про усунення відхилень від проектної документації, допущених під час будівництва об’єкта.  

Крім того, суттєво збільшується розмір штрафів за порушення вимог містобудівного законодавства, запроваджується кримінальна відповідальність (законопроект 5877).

Міф сьомий: Приватний містобудівний контроль у запропонованому вигляді прямо суперечить положенням Конституції України.

Конституція зобов’язує державу забезпечувати контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт. Держава має визначатися самостійно, яким чином здійснювати цей контроль.

Містобудівний контроль у запропонованому вигляді виглядає не складно. Замовник при реєстрації права на виконання будівельних робіт визначається, яким чином буде контролюватися його об’єкт. А саме укладає договір на здійснення містобудівного контролю з уповноваженою особою. Якщо ж не залучати приватний контроль, то об’єкт автоматично підпадатиме під контроль ОМС за територіальним принципом.

При цьому законом заборонено здійснення містобудівного контролю на об’єкті будівництва уповноваженою особою з містобудівного контролю у разі, якщо у такої особи та у суб'єкта господарювання, який здійснює будівництво об'єкта наявні спільні кінцеві бенефіціарні власники. Це усуває ризики впливу замовника на процес перевірки уповноваженою особою.

Частота проведення та об’єм перевірок визначається на рівні законодавства. За результатами перевірок завантажується відповідний акт, який підтверджує реальний стан об’єкта будівництва. У разі виявлення порушень в систему вносяться приписи, які у разі їх невиконання є підставою для не прийняття об’єкта в експлуатацію.

Подібні процедури здійснення контролю успішно працюють в таких розвинутих країнах як Японія, Нова Зеландія, Австралія, Китай, Чеська Республіка. Схожа модель запроваджується у Великобританії, Франції та ін.

Згадайте, не так давно технічна експертиза будівництва здійснювався виключно державними установами. До того ж, технічна інвентаризація об'єктів здійснювалась монопольно комунальними установами – бюро технічної інвентаризації. Передача цих повноважень в приватні руки вважалася неможливою. Але вона довела, наскільки позитивними можуть бути результати у разі правильного делегування повноважень третім особам.

  Міф восьмий: Незабезпечення охорони культурної спадщини

Ми вже звертали увагу на тому, яку шкоду було нанесено культурній спадщині за діючої системи, коли не була чітко визначена процедура погодження будівництва з органами, які мали займатися охороною цієї спадщини.

Нині в доповнення до запобіжників, передбачених при видачі МУО, запроваджується дві процедури участі органів охорони культурної спадщині у прийнятті рішень в сфері будівництва.

Перша – погодження МУО у разі, якщо згідно з наявною в електронній системі інформацією, об’єкт знаходиться у зоні охорони пам'ятки, або в МУО зазначаються обмеження, які стосуються культурної спадщини (історичний ареал). Такі МУО автоматично направляються на погодження до органу охорони культурної спадщини.

Друга – погодження проектної документації. Передбачається, що направлення на погодження як МУО, так і проекту буде здійснюватися електронною системою автоматично. Всі дії та рішення фіксуються таким чином, що підробити погодження чи підмінити проект неможливо. Система автоматично блокує можливість реєстрації права на виконання будівельних робіт у разі відсутності погодження органу охорони культурної спадщини.

Міф  дев'ятий: Централізація повноважень в одному міністерстві

Міністерству розвитку громад, територій та інфраструктури передається виключно функція  державного містобудівного нагляду. Вона буде здійснюватися спеціально утвореним консультативно-дорадчим органом. На противагу сьогоднішніх перевірок чиновниками, така перевірка буде проводитися із залученням спеціалістів, які мають кваліфікаційний сертифікат і здійснюють професійну діяльність у сфері будівництва.

Орган державного містобудівного нагляду не має впливу на реєстрацію права на будівництво,  на розроблення проектної документації, на вибір підрядника, проведення експертизи тощо. Цей проект Закону максимально дерегулює сфери, делегує повноваження та дає поштовх для розвитку бізнесу та нових видів господарських відносин.

Міф десятий: Позбавлення архітекторів авторського права на об’єкт архітектури

Цей міф не відповідає дійсності. Закон залишає всі авторські права за розробником відповідної проектної документації. Нововведенням є те, що при складанні договору на розроблення проектної документації замовник та відповідно архітектор чи інженер-проектувальник повинні визначитися з порядком внесення змін до проектної документації на будівництво та визначити осіб, уповноважених на здійснення авторського нагляду у певних форс мажорних обставинах. Наприклад, у разі визнання розробника проектної документації на будівництво – фізичної особи недієздатним, безвісно відсутнім чи оголошення його померлим, його смерті, ліквідації розробника проектної документації на будівництво – юридичної особи тощо. Такі випадки в практиці є  непоодинокими.

Це нововведення навпаки вирішує проблему подальшої реалізації проекту у разі виникнення непередбачуваних обставин.

Семен Кривонос, голова Державної інспекції архітектури та містобудування України 

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства